dimensione sociale, concorrenzialità e interventismo pubblico”
1. SERVIZI SOCIALI, CONCORRENZA E AIUTI DI STATO: BREVE RICOSTRUZIONE DEL QUADRO GENERALE
1.8 Il Pacchetto Monti-Kroes
In coerenza con i principi indicati nella sentenza Altmark, la Commissione europea ha adottato, nel luglio 2005, il c.d. “Pacchetto Monti - Kroes”, ora sostituito dal più recente “Pacchetto Almunia” di cui mi occuperò in seguito, che comprende:
- la decisione 2005/842/CE della Commissione, riguardante l’applicazione dell’art. 86, paragrafo 2, CE agli aiuti di Stato sotto forma di compensazione di obblighi di servizio pubblico concessi a determinate imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale257. La decisione si applica alle sole compensazioni degli obblighi di servizio pubblico che costituiscono aiuto di Stato. Essa stabilisce le condizioni alle quali gli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, concessi a determinate imprese incaricate della gestione di s.i.e.g., sono considerati compatibili con il mercato comune ed esentati dall’obbligo di notificazione di cui all’attuale art. 108, par. 3, TFUE (ex art. 88, paragrafo 3, del Trattato)258;
- la disciplina degli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico259, che specifica le condizioni alle quali la Commissione può valutare compatibili le rimanenti compensazioni degli obblighi di servizio pubblico non contemplate dalla decisione e che devono pertanto essere notificate;
257 GUUE L 312 del 29 novembre 2005. 258 Art. 1, decisione 2005/842/CE.
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- la direttiva 2006/11/CE della Commissione del 16 novembre 2006 relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra Stati membri e le loro imprese pubbliche e alla trasparenza finanziaria all’interno di talune imprese260.
Decisione e disciplina specificano, in pratica, le condizioni alle quali le compensazioni degli obblighi di servizio pubblico che costituiscono aiuti di Stato sono compatibili con il TFUE. La differenza principale consiste nel fatto che le compensazioni degli obblighi di servizio pubblico rientranti nella decisione non devono essere notificate alla Commissione, mentre le compensazioni che rientrano nella disciplina debbono essere notificate preventivamente. Nel momento in cui i criteri nella decisione sono soddisfatti, lo Stato membro interessato può accordare la compensazione senza indugio. Tuttavia, quando non sono riunite le condizioni della decisione, ad esempio il fatto che sono implicati importi di compensazione più elevati, la compensazione deve essere notificata preventivamente alla Commissione in modo che quest’ultima possa verificare se l’aiuto in questione sia compatibile con il TFUE.
L’obiettivo della disciplina è precisare le condizioni alle quali gli aiuti sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico notificati alla Commissione possono essere considerati compatibili con il mercato interno, conformemente alle disposizioni dell’art. 106, par. 2, TFUE.
Agli strumenti normativi citati si affianca il famoso regolamento “de minimis261”, concernente
gli aiuti di importanza minore che trova applicazione anche per i s.i.e.g. e per i s.s.i.g.. 1.8.1 Sulla decisione
259 GU C 297 del 29.11.2005.
260 GUUE L 318 del 17 novembre 2006. Versione consolidata della direttiva 2005/81/CE della
Commissione, del 28 novembre 2005, che, modificando la direttiva 80/723/CEE relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie fra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche, prevede la separazione contabile per le imprese beneficiarie di compensazioni di obblighi di servizio pubblico. La Commissione, nello specifico, modifica la precedente direttiva n. 80/723/CEE sulla trasparenza delle relazioni finanziarie fra gli Stati membri e le imprese da essi controllate. Quest’ultima normativa richiede agli Stati membri di far risultare dalle pertinenti scritture contabili e di bilancio la relazione finanziaria intercorrente tra i pubblici poteri e le imprese da essi controllate. Inoltre, assoggetta all’obbligo di tenere al loro interno una contabilità separata, tutte le imprese che godano di diritti speciali o esclusivi ovvero le imprese che, insieme ad altre attività, gestiscano s.i.e.g.. La nuova direttiva del 2005 integra la precedente, in maniera da renderla più precisa, con riferimento alla contabilità relativa agli importi di cui alla compensazione di oneri di pubblico servizio cfr. Bestagno F., Radicati Di Brozolo L. G., op. cit., pp. 101-106 e 117-150.
261 In origine vi era il regolamento (CE) n. 1998/2006 della Commissione del 15 dicembre 2006 relativo
all’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato agli aiuti d’importanza minore (“de minimis”); ora sostituito dal regolamento (U.E.) n. 1407/2013 della Commissione del 18 dicembre 2013 relativo all’applicazione degli articoli 107 e 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea agli aiuti “de minimis”.
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La decisione si applica alle sole compensazioni degli obblighi di servizio pubblico che costituiscono aiuto di Stato, essa specifica le condizioni alle quali esse sono ritenute compatibili con il TFUE e non sono soggette ad un obbligo di notifica preventiva alla Commissione.
La decisione, all’art. 2, indica con maggiore dovizia di particolari il proprio campo di applicazione, indicando dettagliatamente alcune categorie di compensazione ed i relativi parametri quantitativi di riferimento262.
In pratica, gli aiuti di Stato sotto forma di compensazione di obblighi di servizio pubblico che soddisfano le condizioni stabilite dalla decisione sono compatibili con il mercato comune ed esentate dall’obbligo di notificazione preventiva di cui all’articolo 106, paragrafo 3, TFUE. Sono fatte salve tutte le disposizioni più rigorose relative ad obblighi di servizio pubblico eventualmente previste in normative europee di tipo settoriale263.
La decisione richiede che il s.i.e.g. sia conferito mediante un atto di incarico con il quale lo Stato attribuisce all’impresa la responsabilità nell’esecuzione di un determinato compito, tale atto deve avere delle peculiari caratteristiche264.
All’art. 5 della decisione sono indicati ulteriori parametri che l’aiuto di Stato sotto forma di compensazione deve rispettare e, in generale, la compensazione deve essere accordata seguendo criteri e principi di necessità e di proporzionalità. La compensazione, infatti, non può eccedere quanto necessario per coprire i costi determinati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto degli introiti relativi agli stessi, nonché di un margine di utile ragionevole. Questa compensazione deve essere effettivamente utilizzata per garantire il funzionamento del s.i.e.g.. L’importo della compensazione comprende tutti i vantaggi accordati
262 La decisione si applica: alle compensazioni degli obblighi di servizio pubblico di importo annuo
inferiore a 30 milioni di EUR, concesse a imprese con un fatturato annuo, al lordo delle imposte, incluse tutte le attività, inferiore a 100 milioni di EUR nei due esercizi precedenti a quello del conferimento del servizio d’interesse economico generale; alle compensazioni degli obblighi di servizio pubblico concesse a ospedali che svolgono attività considerate dallo Stato membro interessato come servizi d’interesse economico generale, indipendentemente dall’importo; alle compensazioni degli obblighi di servizio pubblico concesse a imprese aventi incarichi di edilizia popolare che svolgono attività considerate dallo Stato membro interessato come servizi d’interesse economico generale, indipendentemente dall’importo; nel settore del trasporto, la decisione si applica unicamente alle compensazioni degli obblighi di servizio pubblico concesse conformemente alle normative settoriali ai collegamenti marittimi verso le isole con un traffico annuale non superiore a 300.000 passeggeri; la decisione si applica inoltre alle compensazioni degli obblighi di servizio pubblico concesse ad aeroporti e porti con un traffico annuale medio non superiore a 1.000.000 passeggeri per gli aeroporti e a 300.000 passeggeri per i porti nei due esercizi precedenti a quello di conferimento del s.i.e.g.. V. anche SEC(2010) 1545 final, 3.2.6.
263 Art. 3 decisione 2005/842/CE.
264 Il conferimento deve riguardare un s.i.e.g. e l’atto d’incarico deve, nello specifico, indicare natura,
portata, durata degli obblighi di servizio pubblico, identità delle imprese interessate e territorio di riferimento; la forma dell’atto è liberamente scelta da ciascuno Stato membro. L’atto deve, inoltre, indicare la natura dei diritti esclusivi o speciali eventualmente accordati all’impresa; i parametri per il
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dallo Stato o mediante risorse statali sotto qualsiasi forma. Il margine di utile ragionevole tiene conto interamente o in parte degli aumenti di produttività realizzati dalle imprese in questione durante un periodo determinato e limitato senza ridurre il livello qualitativo dei servizi affidati dallo Stato alle imprese.
Per quanto riguarda le modalità di calcolo della compensazione, l’art. 5 dà delle indicazioni specifiche fondate su principi di contabilità analitica generalmente accettati, stabilendo inoltre il concetto di costo e di entrata per l’impresa incaricata del s.i.e.g.. Senza entrare eccessivamente nei dettagli della procedura di calcolo, che del resto può ricostruirsi mediante una semplice lettura dell’articolo in esame, è bene evidenziare come debba essere garantita la netta separazione, a livello contabile, dei costi strettamente collegati alla fornitura del s.i.e.g. dai costi che esulano dallo stesso, ciò perché un’impresa incaricata di un s.i.e.g. può operare simultaneamente in mercati diversi.
Qualora un’impresa svolga sia attività che rientrano nell’ambito del s.i.e.g., sia attività che ne esulano, dalla contabilità interna devono risultare distintamente i costi e i ricavi derivanti dal s.i.e.g. e quelli degli altri servizi, nonché i parametri di imputazione dei costi e delle entrate. Ai sensi della art. 6 della decisione, Stati membri e Commissione devono controllare regolarmente che le imprese non ricevano una compensazione eccessiva rispetto all’importo stabilito ai sensi dell’articolo 5.
Gli Stati membri richiedono alle imprese interessate di restituire eventuali sovra-compensazioni versate ed i parametri di calcolo della compensazione vengono aggiornati per il futuro. Se l’importo della sovra-compensazione non supera il 10 % dell’importo della compensazione annua, la sovra-compensazione può essere riportata al periodo annuale successivo e dedotta dall’importo della compensazione da versare relativamente a tale periodo. Nel settore dell’edilizia popolare, gli Stati membri eseguono o fanno eseguire controlli regolari a livello di singola impresa per garantire che le imprese non ricevano una compensazione eccessiva rispetto all’importo stabilito ai sensi dell’articolo 5. Qualsiasi sovra-compensazione può essere riportata al periodo seguente, fino ad un massimo del 20 % della compensazione annua, a condizione che l’impresa interessata gestisca soltanto s.i.e.g..
La decisione prevede dei sistemi di controllo periodico sulla compatibilità delle compensazioni con i parametri della decisione.
L’art. 7 prevede un sistema di “messa a disposizione delle informazioni”: gli Stati membri devono consentire alla Commissione, per un periodo di dieci anni, un facile accesso alle
calcolo, il controllo e la revisione della compensazione e le modalità per evitare situazioni di sovra- compensazione e per il loro eventuale rimborso, v. art. 4 della decisione.
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informazioni considerate necessarie per un controllo della correttezza delle compensazioni. La Commissione, in tale arco di tempo, può, in qualsiasi momento, presentare una richiesta scritta agli Stati membri in modo tale che gli stessi siano obbligati a trasmettere tutte le notizie in loro possesso. Tale sistema di controllo è integrato da una serie di relazioni periodiche triennali che gli Stati membri devono presentare alla Commissione in merito all’attuazione della decisione, contenenti una descrizione dettagliata delle modalità d’applicazione della stessa in tutti i settori, inclusi i settori dell’edilizia popolare e degli ospedali. Entro l’anno successivo la Commissione realizza una valutazione di impatto sulla base delle informazioni acquisite e trasmette il documento al Parlamento europeo, al Comitato delle regioni, al Comitato economico e sociale europeo e agli Stati membri.
La decisione del 2005 è stata abrogata a seguito dell’adozione del nuovo “Pacchetto Almunia”. 1.8.2 Sulla disciplina
Le compensazioni degli obblighi di servizio pubblico che costituiscono aiuti di Stato e non rientrano nel campo d’applicazione della decisione 2005/842/CE restano soggette all’obbligo di notifica preventiva. La disciplina è volta a precisare a quali condizioni detti aiuti di Stato possono essere dichiarati compatibili con il mercato comune, a norma dell’articolo 86, paragrafo 2, CE (ora art. 106, par. 2, TFUE). Restano esclusi dal campo di applicazione della disciplina il settore dei trasporti ed il settore della radiodiffusione. Sono fatte salve le altre normative di tipo settoriale.
Per comprendere se sia applicabile a questi aiuti di Stato la deroga di cui all’art. 106, par. 2, TFUE è necessario, secondo giurisprudenza costante della Corte di Giustizia, comprendere in
primis se l’attività sovvenzionata costituisca effettivamente s.i.e.g.. Gli Stati membri sono liberi
di decidere quali attività abbiano la qualifica di s.i.e.g. e quali no, ma la Commissione ha il compito di vigilare affinché tale margine di discrezionalità sia applicato senza errori manifesti. Le imprese interessate devono essere state incaricate di una specifica missione da parte dello Stato; e’ necessaria dunque una concessione di servizio pubblico per definire gli obblighi reciproci delle imprese in questione e dello Stato. Per Stato si deve intendere lo Stato centrale o gli enti locali o regionali. Anche la disciplina evidenzia l’importanza dell’atto di incarico e le caratteristiche che lo stesso deve avere, riprendendo quanto già indicato nella decisione.
La disciplina riprende gli stessi concetti di base della decisione, in particolare, coincidono le regole per il calcolo della compensazione, per il calcolo dei costi e delle entrate, il concetto di margine di utile ragionevole, i principi di contabilità analitica, il concetto di sovra-
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compensazione (la sovra-compensazione in quanto non necessaria per il funzionamento del s.i.e.g. va rimborsata), i controlli da effettuare.
Qualora un’impresa svolga sia attività che rientrano nell’ambito del s.i.e.g., sia attività che ne esulano, dalla contabilità interna devono risultare distintamente i costi e i ricavi derivanti dal s.i.e.g. e quelli degli altri servizi, nonché i parametri di imputazione dei costi e delle entrate. Anche in base alla disciplina, gli Stati membri devono effettuare, o far effettuare, verifiche dell’assenza di sovra-compensazione. Poiché se la sovra-compensazione non è necessaria per il funzionamento dei s.i.e.g., essa deve essere rimborsata. Se l’importo della sovra-compensazione non supera il 10 % dell’importo della compensazione annua, questa sovra-compensazione può essere riportata all’anno successivo. Alcuni s.i.e.g. possono avere costi con una notevole variabilità annuale, in particolare per quanto riguarda investimenti specifici. In questo caso, una sovra-compensazione eccezionale superiore al 10 % per determinati anni può risultare necessaria per il funzionamento del s.i.e.g.. La situazione specifica che può giustificare una sovra- compensazione superiore al 10 % deve essere spiegata nella notifica alla Commissione. È opportuno tuttavia che venga effettuata una verifica ad intervalli regolari - adeguati a ciascun settore di attività e che non dovrebbero in ogni caso superare i quattro anni. L’eventuale sovra- compensazione rilevata al termine di tale periodo deve essere restituita. Una sovra- compensazione può essere utilizzata per finanziare un altro s.i.e.g. gestito dalla stessa impresa, ma un simile trasferimento deve risultare dalla contabilità dell’impresa interessata ed essere effettuato in conformità alle norme e ai principi fissati dalla disciplina, in particolare per quanto riguarda la notifica preventiva. Gli Stati membri devono assicurare che tali trasferimenti siano sottoposti ad adeguato controllo.
L’importo di un’eventuale sovra-compensazione non può invece essere lasciato a disposizione di un’impresa, adducendo il fatto che si tratterebbe di aiuti compatibili con il trattato (ad esempio: aiuti a favore dell’ambiente, aiuti all’occupazione, aiuti alle piccole e medie imprese). Se lo Stato membro intende concedere simili aiuti, è opportuno che sia rispettata la procedura di notifica preventiva prevista dall’articolo 88, paragrafo 3, CE (ora 108, par. 3, TFUE). Il pagamento degli aiuti può intervenire solo dopo l’autorizzazione da parte della Commissione. Qualora tali aiuti siano compatibili con un regolamento di esenzione per categoria, devono essere rispettate le condizioni del relativo regolamento di esenzione.
Si ammette un controllo ad hoc per ogni particolare situazione. La Commissione, nel momento in cui le viene notificato un aiuto di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, può subordinare la propria decisione positiva a condizioni che consentano di considerare l’aiuto compatibile con il mercato comune e ad obblighi che permettano di
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controllare il rispetto della decisione stessa. Sono adottabili meccanismi peculiari di controllo che permettano di evitare situazioni illegittime di sovra-compensazione. Per la disciplina è previsto un periodo di applicazione di sei anni dal momento della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee. Dopo quattro anni dall’entrata in vigore è prevista una valutazione d’impatto a seguito di ampie consultazioni con gli Stati membri da comunicare a Parlamento europeo, Comitato delle regioni, Comitato economico e sociale e Stati membri. La disciplina del 2005 è stata abrogata a seguito dell’adozione del nuovo “Pacchetto Almunia”. 1.8.3 Sui regolamenti “de minimis” del 2006 e del 2013
I regolamenti de minimis265 individuano una categoria di aiuti, per l’appunto minori, che in ragione della loro modesta entità non sono soggetti ad alcun obbligo di notifica alla Commissione; si parte, infatti, dal presupposto che essi non incidano sulle regole della concorrenza, del mercato europeo e sugli scambi tra gli Stati membri.
I regolamenti indicano una soglia di riferimento entro la quale si può dire di essere in presenza di un aiuto minore: l’importo complessivo degli aiuti “de minimis” concessi ad una medesima impresa non deve superare i 200.000,00 € nell’arco di tre esercizi finanziari. L’importo complessivo degli aiuti “de minimis” concessi ad un’impresa attiva nel settore del trasporto su strada, invece, non deve superare i 100.000,00 € nell’arco di tre esercizi finanziari. Tali massimali si applicano a prescindere dalla forma dell’aiuto “de minimis” o dall’obiettivo perseguito ed a prescindere dal fatto che l’aiuto concesso dallo Stato membro sia finanziato interamente o parzialmente con risorse provenienti dall’Unione266. Il periodo viene determinato facendo riferimento agli esercizi finanziari utilizzati dall’impresa nello Stato membro interessato. I regolamenti indicano anche una serie di meccanismi di controllo che debbono essere adottati dagli Stati membri267.
Questi regolamenti si applicano in generale a qualsiasi tipo di aiuto salve alcune eccezioni indicate all’art. 1 di entrambi, che in linea di massima coincidono. Essi trovano comunque piena applicazione anche per gli aiuti di Stato che concernono i s.i.e.g. ed, in particolare, i s.s.i.g..
265 Regolamento (CE) n. 1998/2006 della Commissione del 15 dicembre 2006 relativo all’applicazione
degli articoli 87 e 88 del trattato agli aiuti d’importanza minore (“de minimis”) e regolamento (U.E.) n. 1407/2013 della Commissione del 18 dicembre 2013 relativo all’applicazione degli articoli 107 e 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea agli aiuti “de minimis”.
266 V. art. 2 di entrambi i regolamenti.
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La scadenza del regolamento del 2006 si è avuta recentemente, più precisamente il 31 dicembre 2013268; mentre il nuovo regolamento “de minimis” 2013, che ricalca in buona parte il precedente, resterà in vigore sino al 31 dicembre 2020.
1.9 Un caso particolare in materia di s.s.i.g: alloggi ed edilizia sociale
Anche per i servizi sociali alla persona, quali i servizi di assistenza ai soggetti a rischio di esclusione sociale, i servizi volti al reinserimento sociale e professionale, i servizi di integrazione socio-sanitaria, l’edilizia popolare e le cure a lungo termine, si pone il problema dell’applicabilità delle regole della concorrenza. In particolare, molto interessante è la questione degli alloggi sociali.
In un momento di crisi come quello attuale il provvedere ad assicurare un tetto ai più bisognosi rappresenta una sfida di non poco conto. Ciò assume ancor più rilievo se si ricordano, sin dall’inizio di questa breve trattazione, le parole usate nell’art. 34, par. 3, della Carta dei diritti fondamentali: “Al fine di lottare contro l’esclusione sociale e la povertà, l’Unione riconosce e
rispetta il diritto all’assistenza sociale e all’assistenza abitativa volte a garantire un’esistenza dignitosa a tutti coloro che non dispongano di risorse sufficienti, secondo le modalità stabilite dal diritto dell’Unione e le legislazioni e prassi nazionali”.
Il concetto di “social housing” varia ampliamente da uno Stato membro all’altro e ciò è evidente se si considerano i diversi termini usati negli Stati membri: “housing at moderate rent” in Francia, “not-for profit housing” in Danimarca, “people’s housing” in Austria ecc. Altrettanto varie sono le modalità del loro finanziamento, la determinazione del target di popolazione destinataria dei benefici, i criteri di allocazione, le ambizioni e gli obiettivi di questo peculiare settore e le stesse modalità di gestione.
Il problema che si pone è soprattutto una situazione di conflittualità tra operatori nel campo dell’edilizia sociale che agiscono per conto dello Stato e nell’interesse pubblico, con tutte le agevolazioni che ne conseguono, ed operatori del settore immobiliare privato che affermano di avvertire un impatto negativo in termini economici, a causa delle distorsioni della concorrenza causate da un simile sistema. I modelli di “social housing” cambiano da Stato membro a Stato membro e vi è del resto la mancanza di un quadro giuridico europeo comune269. Già la decisione
268 Art. 6 del regolamento.
269 “…In spite of these failings and this precariousness, the European Union currently only ‘recognises
and respects the right to social and housing assistance so as to ensure a decent existence for all those