Le ragioni di un nuovo interesse per il mercato degli appalti pubblic

343 _{Manunza E. e Beretz J.W., Social Services of General Interest and the EU Public Procurement Rules,}

in Neergaard U., Szyszczak E., Van de Gronden J.W., Krajewski M., Social Services, op. cit., pp. 347- 384.

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Il mercato degli appalti e, in generale, le modalità di organizzazione ed erogazione dei servizi sociali risentono fortemente dei cambiamenti introdotti dal Trattato di Lisbona del 2009 e degli effetti della crisi economica iniziata nell’autunno del 2008.

Per quanto concerne il primo punto, è evidente che il passaggio da un’ “economia aperta di mercato” (art. 4 CE) ad un’ “economia sociale di mercato” (art. 3, par. 3, TUE) non è affatto indifferente. L’attenzione al sociale che emerge dal Trattato cambia il “modo di fare e di intendere” l’economia: un’economia che deve bilanciare, come più volte visto nel corso della dissertazione, obiettivi economici ed obiettivi sociali. Per questo, la stessa erogazione dei servizi sociali da parte delle autorità pubbliche non può trascurare l’impatto che le scelte effettuate verranno ad avere nella società.

Lo stesso rafforzamento del principio di sussidiarietà di cui all’art. 5 TUE comporta l’emergere di un principio di autogoverno locale e regionale344, che si concretizza in una maggiore libertà di scelta per le autorità pubbliche nell’erogazione dei servizi sociali. Esse sono libere di stabilire se la “missione di interesse generale” alla base del servizio si debba realizzare con l’intervento del mercato o dello Stato (settore pubblico).

Per quanto concerne il secondo punto, è evidente che la crisi globale economica del 2008 ha messo in discussione l’esistenza ed il futuro del mercato interno europeo e anche il finanziamento e l’organizzazione dei servizi sociali di interesse generale. I tagli alla spesa pubblica hanno toccato indistintamente tutti i settori, incidendo pesantemente sul welfare degli Stati membri.

Il nuovo interesse per il mercato degli appalti pubblici deriva anche da questo, basti ricordare il contenuto del rapporto sul futuro del mercato interno dopo la crisi345, anche noto come rapporto Monti, commissionato dal Presidente della Commissione Barroso. In tale occasione Mario Monti enfatizza l’importanza del mercato degli appalti pubblici come mezzo per portare l’economia

344 _{Sentenza 13 novembre 2008, Coditel Brabant SA c. Communne d’Uccle and Region de Bruxelles-}

Capitale, C-324/07; sentenza 9 giugno 2009, Commissione c. Germania, C-480/06; sentenza 10 settembre 2009, Sea Srl c. Comune di Ponte Nossa, C-573/07; sentenza 15 ottobre 2009, Acoset SpA c. Conferenza Sindaci e Presidenza Prov. Reg. ATO Idrico Ragusa e altri, C-196/08 e sentenza 6 maggio 2010, Club Hotel Loutraki AE c. Ethnico Symvoulio Radiotileorasis e Ypourgos Epikrateias e Aktor Anonymi Techniki Club Hotel Loutraki AE c. Ethnico Symvoulio Radiotileorasis e Ypourgos Epikrateias e Aktor Anonymi Techniki Etaireia (Aktor ATE) c. Ethnico Symvoulio Radiotileorasis, casi riuniti C-145/08 e C- 149/08.

345 _{Una nuova strategia per il mercato unico. Al servizio dell’economia e della società europea. Rapporto}

al Presidente della Commissione europea Josè Manuel Barroso di Mario Monti, 9 maggio 2010; cfr. anche la “lettera di missione” da parte del Presidente della Commissione europea José Manuel Barroso a Mario Monti del 20 ottobre 2009 presente nelle pp. 3 e 4 del rapporto. Questo il sito di riferimento: http://ec.europa.eu/bepa/pdf/monti_report_final_10_05_2010_it.pdf

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europea fuori dalla crisi346. Le direttive sugli appalti pubblici, infatti, rendono le procedure di aggiudicazione negli Stati membri molto più trasparenti, hanno un influsso molto positivo sulla concorrenza e portano ad un migliore rapporto qualità-prezzo347. Al tempo stesso, Monti prende atto delle denunce da parte delle autorità regionali e locali sulla complessità delle regole in materia e riconosce l’importanza ed il ruolo della fornitura in-house. Egli conclude la breve disamina sugli appalti evidenziando la necessità di determinare, nel settore, politiche e regole molto più semplici, efficaci e meno onerose. Emerge la necessità di chiarire le possibilità che le autorità pubbliche hanno in materia di fornitura in-house e di favorire una crescita che si realizzi sulla base di criteri sostenibili e sociali.

La stessa Commissione, a partire dalla risoluzione del Parlamento europeo del maggio 2011348, considera maggiormente l’incidenza degli appalti pubblici in ambito sociale, abbandonando, per certi aspetti, l’originaria concezione, economicamente orientata, di mercato interno. Nella sua comunicazione “L’Atto per il mercato unico. Dodici leve per stimolare la crescita e rafforzare la

fiducia. ‘Insieme per una nuova crescita’349”, la Commissione individua gli appalti pubblici

come una delle aree prioritarie per rilanciare il marcato unico.

La Commissione prende in considerazione diverse misure proposte nella relazione Monti, rimarcando, a sua volta, la necessità di semplificazione del quadro normativo esistente in materia e, a tal fine, dà inizio nel gennaio 2011 ad una consultazione che si conclude il 18 aprile 2011350. Nel Libro verde si propone il seguente quesito: se nella normativa europea sugli appalti pubblici le caratteristiche specifiche dei servizi sociali debbano essere prese maggiormente in considerazione e, in caso affermativo, in che modo questo debba avvenire.

Il 20 dicembre 2011 vi è la pubblicazione di tre nuove proposte per la revisione del quadro giuridico europeo degli appalti pubblici: due di loro, destinate a sostituire le direttive

346 _{In base al rapporto Monti “Gli acquisti pubblici – cioè l’acquisizione da parte di autorità o enti}

pubblici, di beni, opere e servizi sul mercato – rappresentano una quota considerevole del PIL dell’Europa. Nel 2008 gli appalti pubblici dell’Unione europea ammontavano a 2155 miliardi di euro circa, pari al 17%-18% del PIL dell’Unione europea. Su questo totale, le gare di appalto pubbliche disciplinate dalle norme stabilite nelle direttive dell’Unione europea sugli appalti pubblici hanno rappresentato circa 389 miliardi di euro”, v. p. 81.

347 _{V. sui servizi sociali pp. 77-80 del rapporto e sugli appalti pubblici pp. 81-83 del rapporto.}

348 _{Risoluzione del Parlamento Europeo del 12 Maggio 2011 sulla parità di accesso ai mercati del settore}

pubblico nell’UE e nei paesi terzi e sulla revisione del quadro giuridico degli appalti pubblici incluse le concessioni, P7_TA(2011) 0233.

349 _{Commissione, Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato}

Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni, L’Atto per il mercato unico. Dodici leve per stimolare la crescita e rafforzare la fiducia. “Insieme per una nuova crescita”, COM(2011) 206 def..

350 _{Commissione, Libro verde sulla modernizzazione della politica dell’UE in materia di appalti pubblici.}

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2004/17/CE e 2004/18/CE351, mentre la terza, riguardante specificamente la regolamentazione dell’aggiudicazione dei contratti di concessione352.

Anche dopo la riforma353 permane una certa libertà di scelta delle autorità locali nelle modalità di erogazione dei servizi sociali: esse mantengono il potere discrezionale di decidere se intendano erogare servizi sociali autonomamente o in collaborazione con altre autorità (partenariati Pubblico-Pubblico), o se vogliano “esternalizzare” la fornitura di tali servizi a terzi.

Tuttavia, i criteri di convergenza determinati per contrastare la situazione di crisi, in particolare la rigorosa limitazione del disavanzo del bilancio pubblico al 3% del PIL e l’altrettanto rigorosa limitazione del debito pubblico al 60% del PIL, incidono profondamente sulle scelte delle Pubbliche Amministrazioni e hanno effetti drastici non solo dal punto di vista economico, ma anche dal punto di vista sociale. Le autorità pubbliche, infatti, sono incentivate a continuare le proprie operazioni di privatizzazione, a rallentare l’esecuzione delle attività di interesse generale, comprese quelle di natura sociale, a deferire l’esecuzione di tali compiti - ove possibile - al mercato o ad “esternalizzare” la fornitura di servizi sociali a terzi. Gli Stati, attualmente, hanno una quantità limitata di risorse a loro disposizione per assicurare la fornitura di servizi di interesse generale ed in particolare di servizi sociali di interesse generale; tali servizi, tra l’altro, a causa del modo in cui sono organizzati e sfuggendo spesso alle logiche della concorrenza e del mercato, sono erogati nella maggioranza dei casi in perdita.

Pertanto, le autorità pubbliche devono confrontarsi quotidianamente con una situazione di ristrettezza economica; il problema è come organizzare e finanziare i servizi sociali di interesse generale in una situazione di crisi e come garantire la continuità della fornitura nonostante la scarsità e/o mancanza di risorse. Le autorità pubbliche devono adottare misure in grado di ridurre

351_{Commissione, Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulle procedure d’appalto}

degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, COM(2011) 895 def., 20 dicembre 2011 e Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sugli appalti pubblici, COM(2011) 896 def., 20 dicembre 2011.

352_{Commissione, Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull’aggiudicazione dei}

contratti di concessione, COM(2011) 897 def., 20 dicembre 2011.

353 _{Sono state pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea L 94 del 28 marzo 2014, le nuove}

tre direttive europee in materia di appalti pubblici, settori speciali e concessioni. Le direttive sono entrate in vigore il 17 aprile 2014. A partire da tale data, gli Stati membri hanno 24 mesi per trasporre le disposizioni delle nuove norme nel diritto nazionale. Ecco i riferimenti delle nuove direttive: direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 sull’aggiudicazione dei contratti di concessione; direttiva 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali che abroga la direttiva 2004/17/CE; direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 sugli appalti pubblici che abroga la direttiva 2004/18/CE.

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i deficit di bilancio ma, allo stesso tempo, devono garantire la continuità e le migliori condizioni possibili per la fornitura dei servizi sociali.

In questo nuovo contesto, è utile indagare in che misura le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici possano essere usate per selezionare il fornitore di servizi più adatto, in grado di offrire prestazioni di prima qualità, senza privilegiare nella scelta il criterio/parametro del costo più basso. Non si deve dimenticare che, nel corso degli anni, gli effetti positivi degli appalti pubblici sono stati confermati in diversi studi; gli appalti pubblici sono, a certe condizioni, uno strumento di acquisto che consente alle autorità pubbliche di perseguire, al contempo, obiettivi di accessibilità e qualità nell’erogazione dei servizi sociali di interesse generale.

1.3 Servizi sociali e appalti pubblici: il quadro normativo europeo ante riforma, analizzando la