Sentenza Altmark

Nella celebre sentenza Altmark253 sono stati individuati quattro parametri di riferimento che permettono di capire se un finanziamento pubblico a favore di un soggetto erogatore di s.i.e.g nella forma della compensazione, sia qualificabile o meno come aiuto di Stato.

Quando la compensazione da parte di Autorità pubbliche rispetti determinate condizioni cumulative (cd. quattro parametri), la fattispecie si colloca esclusivamente nell’ambito della deroga di cui all’art. 106, par. 2, TFUE. Infatti, se i finanziamenti costituiscono una mera compensazione degli obblighi di servizio pubblico, non sussiste uno degli elementi costitutivi

250 _{V. Conclusioni dell’Avv. Gen. Jacobs del 30 aprile 2002 in sentenza 20 novembre 2003, Ministère de}

l’Economie, des Finance set de l’Indusrie/GEMO SA, C-126/01, punti 94 e 95 della motivazione; per una disamina dettagliata di questi due orientamenti v. Bestagno F., Radicati Di Brozolo L. G., op. cit., pp. 119-128.

251 _{V. in relazione a questo orientamento sentenza 7 febbraio 1985, Procuratore della Repubblica c.}

Association de Défense des Brûleurs d’Huiles Usagées (A.D.B.H.U.), C-240/83; sentenza 15 marzo 1994, Fédération française des sociétés d’assurances (FFSA) e a., T-106/95 e sentenza 22 novembre 2001, Ferring SA c. ACOSS, C-53/00.

252 _{Sentenza 27 febbraio 1997, Banco Exterior de Espana SA c. Ayuntamiento de Valencia, C-387/92.} 253 _{Sentenza 24 luglio 2003, Altmark Trans GmbH e Regierungspräsidium Magdeburg c.}

Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, C-280/00 v. in senso conforme sentenza 27 novembre 2003, Enirisorse SpA c. Ministero delle Finanze, cause riunite da C-34/01 a C-38/01; sentenza 30 marzo 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti Srl c. Calafiori, C-451/03; sentenza 7 settembre 2006, Laboratories Boiron SA c. Union de recouvrement des colisations de securite sociale et d’allocations familiales (Urssaf), subentrata nei diritti e negli obblighi della Agence centrale des organismes de securite sociale (ACOSS), C-526/04; sentenza 16 settembre 2004, Valmont Nederland BV c. Commissione, T-274/01; sentenza 26 giugno 2008, SIC c. Commissione, T-442/03; sentenza 1 luglio 2008, Deutsche Post AG c. Commissione, T-266/02.

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della nozione di aiuto di Stato, ossia l’attribuzione di un vantaggio economico all’impresa beneficiaria. Tali finanziamenti, anzi, permettono all’impresa incaricata di concorrere in condizioni di uguaglianza con gli altri operatori del mercato, che non hanno oneri di servizio pubblico. Solo nelle ipotesi di sovra-compensazione (ipotesi in cui il finanziamento eccede i costi aggiuntivi sostenuti dal beneficiario per l’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico) si segue la procedura degli aiuti di Stato e si applicano i relativi parametri di compatibilità con il diritto europeo (le deroghe di divieto di aiuti di Stato).

L’aiuto di Stato normalmente si riconosce in ragione delle seguenti caratteristiche: comporta un trasferimento di risorse imputabile allo Stato, incide sugli scambi tra gli Stati membri, causa una distorsione della concorrenza, attribuisce un vantaggio economico ad una certa impresa254 e vi è una selettività della misura in questione. Il fatto che una compensazione degli obblighi di servizio pubblico costituisca un aiuto di Stato non significa di per sé che non sia consentita, in quanto la compensazione può essere compatibile con il TFUE.

La prima cosa da comprendere è se la misura adottata dallo Stato membro rappresenti una compensazione collegata ad un obbligo di servizio pubblico o un vero e proprio aiuto di Stato. Fondamentali al riguardo sono i quattro parametri di riferimento stabiliti dalla sentenza Altmark. La Corte di Giustizia, infatti, precisa che la compensazione degli obblighi di servizio pubblico non costituisce aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, par. 1, CE (attuale art. 107, par. 1, TFUE), se sono rispettati quattro criteri cumulativi:

1. l’esistenza di un atto di affidamento della missione di interesse generale insieme ad una chiara definizione degli obblighi di servizio pubblico;

2. la compensazione deve essere definita e calcolata in base a parametri predeterminati in modo chiaro e trasparente: ciò permette di escludere l’applicabilità di sovvenzioni ex post;

3. l’ammontare della compensazione non deve eccedere quanto necessario per coprire, in tutto o in parte, i costi derivanti dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico. Per la determinazione dell’ammontare della compensazione si devono considerare: a) i costi degli obblighi di servizio pubblico; b) gli introiti relativi c) la garanzia di un margine di utile ragionevole255;

4. infine, quando la scelta dell’impresa da incaricare dell’esecuzione di obblighi di servizio pubblico non venga effettuata mediante una procedura di appalto pubblico che consenta di selezionare il candidato in grado di fornire tali servizi al costo minore per la collettività, il livello

254 _{Non si deve però trattare di trasferimenti finanziari nell’ambito di strutture statali per obbedire a}

logiche di puro trasferimento di competenze pubbliche (es. Stato verso Regione) al di fuori di qualsiasi attività di carattere economico.

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della necessaria compensazione deve essere determinato sulla base di un’analisi dei costi che dovrebbe sostenere un’impresa media, gestita in modo efficiente256.

Questo parametro, tuttavia, non chiarisce come ci si debba comportare nei casi in cui non sia individuabile un adeguato “riferimento di comparazione”, le imprese che svolgono s.i.e.g. difficilmente sono, per così dire, comparabili ad altre imprese.

Se tutti i criteri della sentenza Altmark sono rispettati non vi è aiuto di Stato, se ne manca anche uno solo e sono presenti le caratteristiche tipiche degli aiuti di Stato delineate dalla giurisprudenza, si è in presenza, appunto, di un aiuto di Stato.

Se la compensazione costituisce aiuto di Stato non significa che sia per forza di cose vietata dal diritto europeo e, a proposito, rilevano le regole previste dal Pacchetto Monti-Kroes nel 2005 e dal Pacchetto Almunia in seguito.

Ciò che emerge dalla sentenza Altmark è sicuramente un superamento della originaria e netta contrapposizione tra “tesi compensativa” e “tesi aiuti di Stato”; la sentenza enuncia una tesi compensativa fortemente attenuata, riconoscendo che il finanziamento di un servizio pubblico può sfuggire alla qualifica come aiuto di Stato e quindi al controllo della Commissione, ma solo a patto che siano soddisfatte una serie di condizioni.

La sentenza però pone ulteriori problematiche connesse soprattutto alla seconda e alla quarta condizione. La seconda condizione stabilisce che i parametri per il calcolo della compensazione devono essere non solo oggettivi e trasparenti, ma anche pre-esistenti rispetto all’affidamento della missione di interesse economico generale. Al riguardo, si sono da subito delineate difficoltà pratiche, visti gli sforzi che una simile condizione comporta per le amministrazioni nazionali, soprattutto a livello locale, in mancanza di indicazioni metodologiche precise da seguire. La quarta condizione, invece, comporta difficoltà a livello pratico e concettuale. La quarta condizione è complementare alla terza ed intende garantirne il rispetto, ossia evitare situazioni di sovra-compensazione. Essa prevede che la scelta dell’operatore incaricato del s.i.e.g. sia fatta nel quadro di una procedura di gara o, in caso negativo, che la compensazione sia commisurata al livello dei costi netti in cui incorrerebbe, per la prestazione del servizio, un’impresa media, ben gestita e dotata delle infrastrutture e dei beni strumentali necessari all’efficiente esercizio dell’attività. La difficoltà pratica che tale condizione solleva consiste nel fatto che, in molteplici settori e in diversi Stati membri, il s.i.e.g. preesiste all’impresa, la quale nasce storicamente per prestare tale servizio (si pensi al caso della televisione) e ne caratterizza così profondamente l’attività da rendere impossibile una comparazione con altre imprese simili ma non titolari di s.i.e.g. (si pensi al caso di un ospedale pubblico). Inoltre, la sentenza Altmark non precisa quali

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criteri di gara nell’affidamento del servizio pubblico possano essere ritenuti ammissibili. Rimane quindi il dubbio se criteri diversi o più ampi rispetto al prezzo più basso siano compatibili con la logica della sentenza, che è di limitare la compensazione a quanto strettamente necessario e quindi di ridurre il margine di discrezionalità nel calcolo della compensazione.

Inoltre, la sentenza Altmark, al quarto parametro, parla di impresa efficiente; i costi coperti dalla compensazione devono in pratica essere non solo reali, ma anche ragionevoli, cioè rispondenti ad una gestione sana ed efficiente dell’impresa. In altri termini, l’esistenza dell’aiuto potrebbe essere misurata in termini di efficienza nella prestazione del servizio, introducendo una valutazione tipicamente economica. Ciò sembra essere in linea con una tendenza verso una funzione “educativa” del controllo degli aiuti, che deve contribuire ad un migliore impiego delle risorse, alla luce di obiettivi che ormai trascendono la semplice garanzia di par condicio tra i concorrenti e tengono conto anche dell’interesse dei contribuenti e dei consumatori, in una prospettiva di global welfare coerente con gli obiettivi di Lisbona.