Critiche a Basilea 2

Un aspetto positivo della crisi del 2007 può essere individuato nell’opportu-nità di avere messo a fuoco una serie di critiche a Basilea 2 e di avere costretto a progettare una riforma flessibile, denominata Basilea 3, anche se il Nuovo Ac-cordo non è mai entrato in vigore, tanto meno negli USA, ove se ne prevedeva l’attivazione per il gennaio 201016.

Una delle innovazioni più importanti si è avuta nella previsione di un sistema di regole flessibile e adattabile alle evidenze empiriche, piuttosto che indipendente dagli eventi. Si è così colta l’occasione per osservare, testare e migliorare Basilea 2, la cui validità e solidità è stata ribadita e rafforzata dall’impegno delle au-torità nel sollecitare le banche ad una più corretta e rigorosa applicazione delle disposizioni17.

La crisi ha dunque evidenziato diversi aspetti critici.

A. Una dotazione patrimoniale del sistema bancario non adeguata a coprire i rischi emersi, nonostante Basilea 2 avesse costituito un notevole passo in avanti rispetto ai requisiti minimi regolamentari già previsti nel 198818 e

15Il modello prevede che i prestiti insistano negli attivi bancari fino a scadenza contrattuale.

16«It is wrong to blame the Basel 2 rules per se for being one of the major causes of the crisis. These rules entered into force only on 1o January 2008 in the EU and will only be applicable in the US on 1^oApril 2010. Furthermore, the Basel 2 framework contains several improvements which would have helped mitigate to some extent the emergence of the crisis had they been fully applied in the preceding years. . . The Basel 2 framework nevertheless needs fundamental review» ([155]: 15-16).

17L’esigenza di una tempestiva implementazione della struttura prevista da Basilea 2 venne rappresentata anzitutto dal Financial Stability Board (FSB) con il rapporto del 7 aprile 2008 ([193]: 12), cui seguì la britannica Financial Services Authority: «We need to implement these principles more effectively, not to change them» ([188]: 6).

18«The capital floor is based on application of the 1988 Accord. It is derived by applying an adjustment factor. . . The adjustment factor for banks using the foundation IRB approach

4.2. GLI ACCORDI SUL CAPITALE DI BASILEA 191

nonostante il Comitato detenesse la facoltà di incidere sull’ammontare rego-lamentare di capitale, qualora le evidenze ne avessero dimostrato l’inadegua-tezza19. Si è così rivolta l’attenzione alla qualità del patrimonio regolamen-tare data l’inadeguatezza della configurazioni fino ad allora adottata, dimo-stratasi non sufficientemente armonizzata fra i diversi Paesi e comprendente elementi di scarsa qualità (v. ultra, § 4.4.1).

B. Una scarsa attenzione al rischio di liquidità, dovuta ad una gestione troppo superficiale del processo di trasformazione delle scadenze ([155]: 16)20. C. Un scarsa attenzione al ruolo svolto dalle società di rating21nell’asseverare le

dotazioni patrimoniali delle banche nel caso adottassero i rating esterni (v. ultra, § 4.5), per cui si è pensato di disciplinarne, soprattutto con riferimento alla trasparenza nei confronti del mercato ([193]: Cap. 4o).

D. Eccessivi margini di arbitraggio consentiti da Basilea 122che consentivano di ridurre le dotazioni patrimoniali, ricorrendo a veicoli ‘fuori bilancio’ – carto-larizzazioni e conduit (v. Glossario) in genere ([13]: 56-57) – accompagnatisi alla scarsa attività di vigilanza23. Basilea 2, peraltro, non rimuove tutte le for the year beginning year-end 2006 is 95%. The adjustment factor for banks using (i) either the foundation and/or advanced IRB approaches, and/or (ii) the AMA for the year beginning year-end 2007 is 90%, and for the year beginning year-end 2008 is 80%» ([22]: Parte II, par. 46).

19«Il Comitato si è inoltre riservato di modificare i requisiti una volta entrati in vigore. In particolare i requisiti patrimoniali calcolati secondo l’approccio dei rating interni potranno essere modificati moltiplicandoli per un fattore scalare (attualmente fissato a 1,06) se dovessero risultare troppo bassi» ([278]: 711).

20«The turmoil demonstrated the central importance that effective liquidity risk management practices and high liquidity buffers play in maintaining istitutional and systemic resilience in the face of shocks. During the turmoil, it became apparent that financial institutions’ funding arrangements often had not planned for sustained system-wide stress in funding markets, and did not adress the links between funding, market liquidity and credit risk» ([193]: 16).

21Fino all’inizio della crisi, le società di rating godevano di fama indiscussa. Successivamente, a seguito di alcune valutazioni dimostratesi errate ex post, la loro credibilità è stata fortemente ridimensionata. Accanto ai problemi di governance di queste società, va però anche ricordato che le loro valutazioni avvengono sulla base di dati contabili presentati dalle società che ne richiedono i servizi, ma la cui veridicità lascia spesso a desiderare.

22«The buildup to and unfolding of the financial turmoil has occurred under the Basel I capital framework and highlighted many of its significant shortcomings, including its lack of risk sensitivity and its inflexibility to rapid innovation. Basel I created perverse regulatory incentives to move exposures off the balance sheet and did not fully capture important elements of banks’s risk exposures within the capital adequacy calculation» ([193]: 12-13).

23Basilea 1 non si occupava di disciplinare gli strumenti di finanza innovativa, a quel tempo ancora poco diffusi, consentendo ad ogni Paese l’emanazione di regole autonome e sostanzialmen-te incentivando l’alleggerimento del bilancio tramisostanzialmen-te cartolarizzazioni e utilizzi di veicoli fuori bilancio. La principale responsabilità per tale fenomeno è da ricercarsi nel regime prudenziale precedente a Basilea 2 (v. supra n. 21). A tali carenze si è associata l’inadeguata attività di supervisione svolta dalle autorità di vigilanza, laddove esse «non hanno mostrato l’attenzione e il rigore necessari per un attenta valutazione dell’innovazione finanziaria»([163]: 17).

possibilità di arbitraggio per cui si richiedono specifici interventi cui si sta ponendo mano24.

E. Gli effetti prociclici della regolamentazione, per cui i requisiti patrimoniali re-golamentari tendono a rafforzare le fluttuazioni dell’economia ([9]: 32). Basi-lea 2, identificando regole di quantificazione del patrimonio in funzione della rischiosità delle attività detenute (risk-sensitive) è, per sua natura, proci-clico: in una fase congiunturale sfavorevole, il peggioramento dell’economia reale comporta un deterioramento della qualità del credito e, di conseguen-za, i requisiti patrimoniali dovrebbero divenire maggiormente stringenti. In tali circostanze però, richiedendosi maggiori dosi di capitale, e non essendo esse reperibili, la conseguenza sarebbe una riduzione del credito a disposizio-ne dell’economia reale. La questiodisposizio-ne è molto complessa, era stata dibattuta nel corso della predisposizione del nuovo framework²⁵, è da ricondurre nel-l’ambito della questione relativa agli stress test²⁶ e meriterebbe un’analisi circostanziata che esula dagli obiettivi di questo lavoro.

F. L’elevato grado di variabilita che ha caratterizzato i prezzi durante la crisi ha richiesto alcune riflessioni sui regimi contabili fondati sul principio del fair value (v. Glossario), che si basa sull’assunto generale che i prezzi correnti costituiscano la migliore proxy del valore effettivo delle attività e delle pas-sività. Nell’attuale contesto finanziario, i due problemi di fondo che si sono sollevati in materia [275] hanno riguardato il drastico crollo delle quotazioni di borsa degli strumenti finanziari, assieme al progressivo ridursi delle tran-sazioni, e la difficoltà nel valutare gli strumenti finanziari strutturati sulla base del valore dei titoli sottostanti.

Ciò ha reso particolarmente complessa l’individuazione di affidabili fair

va-24«Banks incurred significant losses through poor management of off-balance sheet vehicles they sponsored as part of the structured credit securitisation process. The creation of such vehicles obscured the risks that banks faced. Basel II, unlike Basel I, requires banks to set aside capital to support liquidity commitments to such vehicles, but treats these commitments as senior exposures, with lower capital requirements for short maturities. The BCBS will therefore strengthen the capital treatment for banks’ liquidity facilities to off-balance sheet ABCP conduits to further reduce such regulatory arbitrage incentives» ([193]:14).

25«Nella fase di elaborazione della normativa si era cercato di tenerne conto nella definizione di specifiche modalità di stima dei parametri di rischio; inoltre, erano stati previsti strumenti tecnici per consentire alle autorità di vigilanza di valutare l’evoluzione dei requisiti patrimoniali dei singoli intermediari in diverse condizioni cicliche (stress test )» ([318]: 5)

26«Quanto agli esercizi di stress test condotti dalle banche, è stato osservato che i medesimi non sarebbero stati in grado di cogliere tempestivamente il grado di rischio latente in talune posizioni, contribuendo pertanto a sottostimare l’effettivo fabbisogno di capitale dell’azienda. La conduzione di tali esercizi da parte di alcuni intermediari sarebbe stata inadeguata, sia per la scelta delle ipotesi di stress che per l’ampiezza delle serie storiche utilizzate. In tale sede non si ritiene di addebitare all’Accordo la responsabilità della inefficacia di tali strumenti, piuttosto si potrebbe sensibilizzare, ove necessario, le funzioni di risk management delle banche alla conduzione di più accurati esercizi di stress, anche a seguito della revisione dei resoconti ICAAP» ([231]: 94).

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lue per le valutazioni di bilancio ma, soprattutto, la presa d’atto nei bilanci delle ingenti minusvalenze su strumenti finanziari ha innescato effetti pro-ciclici27che hanno sensibilmente amplificato gli impatti negativi della crisi, concorrendo a rendere più incerte le aspettative degli investitori, rendendo convenienti comportamenti ribassisti.

Le disposizioni di Basilea non hanno alcun ruolo nei meccanismi contabi-li, tuttavia è evidente che la quasi contestuale introduzione in Europa del Nuovo Accordo sul Capitale e dei nuovi standard contabili internazionali basati sul fair value ha favorito il sommarsi dei rispettivi effetti prociclici con probabile destabilizzazione delle banche.

Il Comitato di Basilea sta valutando la necessità di introdurre specifiche misure anticicliche e l’International Accounting Standards Board (IASB), sotto la spinta del FSB28, sta esaminando alcune soluzioni per ridurre gli effetti negativi della contabilità al fair value29.

G. La scarsa performance dei modelli interni utilizzati dalle banche per la mi-surazione e gestione dei rischi30, soprattutto nella misurazione dei rischi di mercato.

Imperniata su modelli tipo Value-at-Risk (VaR, v. Glossario) risalenti al 1996, la valutazioni non hanno richiesto un’adeguata copertura patrimonia-le sia per alcuni profili intrinseci ai modelli stessi, sia per un loro utilizzo disinvolto come, ad esempio, l’essere fondati su una scarsa profondità delle serie storiche utilizzate ([231]: 97). Errori e carenze nella misurazione dei rischi sono così sfociati nella scarsa capacità predittiva dei modelli³¹ cui è seguita la scarsa dotazione patrimoniale. A ciò si aggiunga la scarsa capacità di comunicazione dell’area Risk Management nei confronti dell’Alta Dire-zione che ha generato incomprensioni letali32.

27I canali attraverso i quali la contabilità al fair value può incrementare la prociclicità dei bilanci bancari sono molteplici (ad esempio, la discrezionalità nelle valutazioni di bilancio legata, in particolare, alle tecniche finanziarie per la determinazione del fair value in mancanza di prezzi di mercato). Approfondimenti in [264].

28L’esigenza di una maggiore stabilità nelle valutazioni di bilancio era già stata evidenziata nel rapporto del 7 aprile 2008 del FSB che ha sollecitato un miglioramento delle linee guida contabili per la valutazione degli strumenti finanziari in portafoglio ([193]: 26).

29Oltre alle misure formulate dallo IASB a fronte della necessità di fornire sollievo ai bilanci in chiusura nel 2008, il Board ha parallelamente avviato un processo ampio di riforma integrale dello IAS 39, concernente il trattamento contabile delle attività e passività finanziarie.

30«The use by sophisticated banks of internal risk models for trading and banking book exposures has been another fundamental problem» ([155]: 16).

31«Gli eventi ‘estremi ma plausibili’ si sono effettivamente verificati, ed hanno svelato la scarsa capacità predittiva dei modelli stimati su dati a bassissima varianza e rappresentativi di mercati liquidi ed ottimisti» ([105]: 64). Approfondimenti in [310].

32«These models were often not properly understood by board members (even though the Basel 2 rules increased the demands on boards to understand the risk management of the institutions). Whilst the models may pass the test for normal conditions, they were clearly based on too short statistical horizons and this proved inadequate for the recent exceptional

Le Autorità hanno dunque evidenziato la possibilità di migliorare la perfor-mance dei modelli utilizzati dalle banche mediante una rigorosa e tempesti-va applicazione della normatitempesti-va prudenziale di Basilea 233 e un affinamento delle tecniche di misurazione dei rischi e di stress testing34.