Fra gli obiettivi di politica monetaria perseguiti dalla banca centrale, vi è quello di rendere compatibile l’offerta di moneta con gli obiettivi generali della politica economica i quali si concretizzano nel compito precipuo di perseguire l’obiettivo della stabilità monetaria.
Oggi, come già si è accennato, questo obiettivo è stato trasferito dalle BCN alla BCE.
Per rendere compatibili l’offerta di moneta e la stabilità monetaria, la banca centrale ha sempre dovuto tenere conto delle tre fondamentali funzioni attribui-tele: quella di banca delle banche, in quanto finanziatore del settore bancario; quella di banca del Tesoro; quella di istituto che regola le riserve valutarie, in quanto accentra e gestisce i rapporti monetari e finanziari fra soggetti residenti e non residenti.
Come si è già visto, la funzione di Banca del Tesoro dello Stato è stata sostituita dalla mera attività di cassiere dello Stato, anche se gli sfasamenti nei flussi di cassa fanno rilevare in alcuni Paesi ancora una notevole attività del Tesoro in contropartita con la banca centrale (v. supra, § 3.4, n. 32) anche se nel corso della terza fase dell’UME, Il Tesoro degli Stati ha sempre assorbito liquidità.
La funzione connessa con la regolazione delle riserve valutarie si è radicalmente modificata e va ora rapportata all’interscambio Paesi dell’Eurosistema e Paesi delle altre aree valutarie: anche in questo caso il canale ha sempre assorbito liquidità130.
130«Nel 2008 l’Eurosistema non ha effettuato alcun intervento sul mercato valutario per ragioni di politica monetaria. Le operazioni in cambi della BCE sono state esclusivamente connesse ad attività di investimento. Inoltre, la BCE non ha effettuato alcuna operazione avente per oggetto le divise dei paesi che partecipano agli AEC II.
L’accordo in atto tra la BCE e il FMI, volto a facilitare l’esecuzione di transazioni in diritti speciali di prelievo (DSP) da parte del FMI e per conto della BCE con altri detentori di DSP, è stato attivato in 17 occasioni nel 2008.
Nel contesto della perdurante volatilità dei mercati finanziari nel 2008, l’Eurosistema ha inol-tre condotto 73 operazioni in connessione con le aste Term Auction Facility in dollari statunitensi del Federal Reserve System (57 operazioni temporanee a fronte di garanzie e 16 tramite ope-razioni di swap in valuta EUR/USD), fornendo liquidità in dollari statunitensi alle controparti dell’Eurosistema, e 15 operazioni di immissione di franchi svizzeri in cooperazione con la Banca Nazionale Svizzera (. . . ).
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Non si deve dimenticare che le BCN producono e vendono diversi servizi alle altre banche centrali. Ad esempio la Banca d’Italia presta una vasta serie di servizi alle banche proprie corrispondenti estere che non appartengono all’area dell’euro e cioè:
a. cash management (accensione di conti fruttiferi cui far affluire pagamenti, emissione di assegni e acquisto di banconote);
b. conti per l’investimento di riserve qualora le banche corrispondenti deside-rino mantenere riserve in euro;
c. custodia di titoli : conti di gestione di portafogli per le banche corrispondenti interessate ad investimenti in titoli dello Stato italiano;
suna informazione riservata sulle azioni di politica monetaria della banca centrale possa essere utilizzata quando si adottano decisioni di investimento. Un sistema di norme e procedure, noto come ‘muraglia cinese’, separa le unità operative della BCE coinvolte in attività di investimento da altre unità operative (. . . ).
Il portafoglio di riserve ufficiali della BCE è stato originariamente costituito tramite tra-sferimenti di riserve in valuta delle BCN dell’area dell’euro. Nel tempo, la composizione del portafoglio riflette le variazioni del valore di mercato degli investimenti, nonché le operazioni della BCE in valute e in oro. Lo scopo principale delle riserve ufficiali della BCE è di assicurare che, ogniqualvolta necessario, l’Eurosistema disponga di un sufficiente ammontare di risorse li-quide per effettuare operazioni sul mercato dei cambi in valute di paesi non appartenenti all’UE. Gli obiettivi per la gestione delle riserve valutarie della BCE sono, in ordine di importanza, la liquidità, la sicurezza e il rendimento. Il portafoglio di riserve in valuta della BCE si compo-ne di dollari statunitensi, yen giappocompo-nesi, oro e DSP. Le riserve in dollari statunitensi e yen giapponesi sono gestite attivamente dalla BCE e dalle BCN dell’area dell’euro per conto della BCE. Dal gennaio 2006 è stato applicato un ‘modello di specializzazione valutaria’ per accrescere l’efficienza delle operazioni di investimento dell’Eurosistema (. . . ).
Nel 2008 la BCE ha venduto un totale di 30 tonnellate di oro. Tali vendite erano in piena conformità con il Central Bank Gold Agreement del 27 settembre 2004 di cui la BCE è firmataria. I proventi totali delle vendite di oro sono andati a integrare il portafoglio in dollari statunitensi. Il valore delle riserve nette in valuta della BCE ai tassi di cambio correnti e ai prezzi di mercato è aumentato da 42,8 miliardi di euro a fine 2007 a 49,5 miliardi di euro a fine 2008, di cui 38,5 miliardi in valuta estera (yen giapponesi e dollari statunitensi) e 11 miliardi in oro e DSP. Ai tassi di cambio di fine 2008 le attività denominate in dollari e quelle in yen costituivano rispettivamente il 77,5 e il 22,5% delle riserve in valuta. L’aumento di valore del portafoglio in valuta estera, pari al 19,9%, ha rispecchiato principalmente le plusvalenze patrimoniali e gli interessi attivi delle attività gestite del portafoglio, in particolare per quanto riguarda le attività denominate in dollari statunitensi. L’apprezzamento dello yen giapponese (del 30,8%) e del dollaro statunitense (del 5,8%) contro l’euro ha altresì contribuito all’incremento di valore del portafoglio valutario. Infine, le riserve in valuta estera della BCE sono parimenti aumentate a seguito dell’investimento dei proventi delle vendite di oro sopra menzionate. Il valore sia delle posizioni in oro che dei diritti speciali di prelievo è cresciuto del 2,6% circa nel 2008, malgrado la vendita di 30 tonnellate di oro durante l’anno. Tale aumento è principalmente dovuto all’apprezzamento dell’oro di circa il 9,4% nel 2008 in termini di euro. Non è stata registrata alcuna perdita nelle riserve in valuta della BCE dovuta a inadempienza delle controparti di investimento.
Nel 2008 la lista di strumenti idonei all’investimento delle riserve in valuta della BCE è rimasta invariata. Gli swap su tassi di interesse, introdotti alla fine del 2007, sono stati utilizzati regolarmente nel 2008. Il lavoro preparatorio per istituire un programma di prestito di titoli automatico per le attività denominate in dollari della BCE è stato completato nel 2008. Il programma è previsto iniziare nel 2009, sebbene ciò dipenderà dalle condizioni di mercato.» ([40]: 123–124).
d. servizi di regolamento lordo (RTGS) a favore delle banche centrali nazionali e delle rispettive banche commerciali che vogliano accedere a TARGET.
La FUNZIONE DI BANCA DELLE BANCHE è stata trasferita alla BCE; alle BCN rimane tuttavia la funzione di braccio operativo del SEBC che si svolge attraverso le diverse importanti funzioni di cui si è dato conto a mano a mano che procedeva la descrizione dei meccanismi di produzione della base monetaria.
Per riassumere i tratti essenziale della funzione di banca delle banche, si è visto lo stretto collegamento fra conto di Riserva e conto di Deposito Titoli, il cui saldo fa parte dell’assolvimento dell’obbligo; il conto di Riserva è peraltro stretta-mente connesso con il mercato monetario e, in particolare, con la sua componente interbancaria: l’ e-MID, si è visto, svolge un ruolo importantissimo nel rendere liquide molte attività finanziarie che vengono così ricomprese a pieno titolo fra le attività monetarie e compongono l’aggregatoM 3. Da ultimo si è osservato come il conto di Gestione, cui confluiscono i flussi relativi ai sistemi di regolamento e di compensazione dei pagamenti monetari e degli scambi di titoli, sia strettamente interconnesso con il mercato monetario e, infine, con la politica monetaria.
Le variabili principali di riferimento, si è detto, sono i tassi di interesse del mercato monetario che riassumono il sistema di scambi di moneta e di strumenti finanziari che con essa hanno un elevato grado di sostituibilità. L’attività di banca delle banche si realizza pertanto attraverso interventi che tendono a modificare la struttura dei tassi attraverso operazioni in contropartita con le IMF le quali rappresentano il canale principale attraverso il quale transita l’offerta di moneta. Risulta perciò necessario che questo canale sia efficace, efficiente e stabile: un canale cioè in grado di assorbire le manovre monetarie poste in atto senza che ciò comprometta l’equilibrio del settore stesso e delle singole istituzioni, fra le quali le banche assumono un rilievo peculiare in forza della loro capacità di emettere moneta scritturale.
Per consentire alla banca centrale di svolgere in via autonoma il proprio com-pito, risulta necessario che il finanziamento del settore bancario non avvenga in condizioni estreme. Ciò non significa soltanto finanziare le banche solvibili in con-dizioni temporanee di illiquidità; ma soprattutto finanziare le banche poco solvibili in condizioni di illiquidità o, addirittura, in condizioni di insolvenza che si mani-festa anche in termini di illiquidità. A mano a mano che la situazione si deteriora, la banca centrale vede ridursi la propria autonomia operativa: la riduzione sarà più o meno rilevante a seconda della dimensione della banca in dissesto e verso la quale sarà necessario adottare comportamenti che non si ripercuotano nell’intero settore.
Il principio della discrezionalità consente alla banca centrale di agire su diver-si versanti operativi: quello della fissazione di regole impersonali che prediver-siedono all’esercizio del finanziamento e quello dell’effettiva concessione del credito mede-simo. Così, una volta fissate le regole, si crea una sorta di esercizio automatico del credito per tutti coloro che stanno nell’ambito delle regole. Nei confronti delle
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aziende che, invece, non stanno in questo ambito si presenta un problema più pres-sante e cioè quello di interpretare ed applicare le regole. La questione è complessa perché pone il problema di appalesare l’illiquidità (o, al limite, l’insolvenza) di una banca e quindi di tenere conto delle ripercussioni di una situazione del genere sul resto del settore, se non oltre.
L’esercizio ‘automatico’ del finanziamento di banca centrale avviene oggi sul ‘mercato’, come si è visto, adottando forme tecniche in massima parte predeter-minate (asta standard e asta veloce; v. anche supra, n. 28): l’automatismo trova la sua ragion d’essere nelle peculiarità del fenomeno bancario il quale può flui-re corflui-rentemente proprio perché supporta e viene supportato dal meccanismo di produzione monetaria che deve necessariamente contemplare la compensazione interbancaria e un ordinamento tendente a salvaguardare un settore sistemati-camente solvibile e liquido. La singola banca che agisce nell’ambito delle regole fissate può allora optare fra le diverse forme tecniche per regolare le proprie va-riabili di aggiustamento della liquidità, gestendo le riserve sia autonomamente sia in contropartita con la banca centrale.
La singola banca che non rispetta le regole vede ridotto il proprio grado di autonomia e, per le questioni di liquidità, tende a dipendere dalla banca centrale; la circostanza, tuttavia non è irrilevante. La banca centrale, infatti, si vedrebbe costretta a scegliere fra il finanziamento di aziende di credito che non rispetta-no le regole, contribuendo così a minare la credibilità stessa dell’ordinamento, e l’abbandono delle banche illiquide le quali, trasformandosi in aziende di credito insolventi, tendono a diffondere l’illiquidità nel sistema.
L’ATTIVITÀ DI VIGILANZA svolta dalle BCN diviene complementare a quella di banca della banche svolta dalla BCE. Pur non dovendo dimenticare che essa, partendo da situazioni diverse, è diversificata presso i paesi dell’UE, e che quindi, anche sotto questo punto di vista è necessario attendersi un percorso di convergenza, è utile ricordare che essa viene svolta per prevenire i dissesti, in-tervenendo, se necessario e possibile, sui diversi percorsi di gestione delle singole aziende di credito, cercando di indirizzare l’attività verso accettabili condizioni di compatibilità economica, finanziaria e patrimoniale. Come si vedrà, essa tende a realizzare obiettivi non monetari, comunque attinenti la stabilità delle istituzioni e l’efficienza del settore del credito. Cosicché mentre la funzione di banca delle banche si realizza instaurando fra banca centrale e aziende di credito tramite lo scambio di passività (la base monetaria) attuato con operazioni standardizzate (finanziamenti e riserva obbligatoria) a determinati prezzi, la funzione di Vigilan-za si realizVigilan-za tramite l’esercizio di poteri di vigilanVigilan-za sul sistema dei pagamenti, sul settore bancario e sulle singole IMF.
I poteri di vigilanza possono avere livelli diversi di discrezionalità, ponendosi così la questione di individuare un punto di equilibrio fra il ruolo delle regole che circoscrivono l’ambito del potere discrezionale delle banche centrali e l’ambito di discrezionalità all’interno del quale si considera che le regole medesime risultino
rispettate: ciò discende dalla considerazione che
«mentre le regole sono antitetiche alla discrezionalità, non è vero il contrario: la discrezionalità non è di per sé antitetica rispetto alle regole . . . Anzi, la discrezionalità non solo consente le regole, ma le presuppone» ([321]: 252-254).
In Italia, per diversi motivi, è prevalso, fino a circa la metà degli anni settanta, un sistema di vigilanza ove le regole erano molto poche e quindi la discrezionalità poteva esprimersi ampiamente; successivamente, invece, è stato finalmente possi-bile realizzare importanti passi verso un sistema in cui l’apparato di regole imper-sonali è aumentato e ha delimitato con maggiore precisione l’ambito all’interno del quale ha potuto esprimersi la discrezionalità.
Attualmente, con riferimento al settore bancario, il T. U. bancario, al Tit. III, prevede tre livelli di vigilanza: vigilanza informativa, regolamentare ed ispettiva; ciascuno di essi si esercita sulle singole banche (vigilanza individuale) e sui gruppi bancari (vigilanza consolidata).
La vigilanza informativa viene esercitata richiedendo, oltre che i bilanci annuali e le informazioni contabili ed extracontabili periodiche, ogni altro dato e docu-mento richiesto dalla Banca d’Italia. È previsto che si accerti, per ogni modifica statutaria, l’assenza di contrasto con i criteri di sana e prudente gestione.
La vigilanza regolamentare, attualmente riguarda: a) l’adeguatezza patrimoniale;
b) il contenimento dei rischi; c) le partecipazioni detenibili;
d) l’organizzazione amministrativa, contabile e i controlli interni.
È previsto altresì che la BCN possa proporre alle aziende di credito di assumere determinate decisioni operative volte a far rispettare i vincoli di gestione appena elencati.
La vigilanza ispettiva riguarda, infine, la possibiltà della Banca d’Italia di procedere ad ispezioni presso le società che rientrano nel perimetro del gruppo bancario e di concordare con le autorità estere le forme e i modi della vigilanza sull’attività degli enti creditizi esteri.
Il sistema di vigilanza del nostro Paese tende ad essere molto innovativo perché l’insieme delle regole è stato accresciuto ed esplicitato e quindi perché la discre-zionalità può venire ricondotta a criteri impersonali e predeterminati. La Banca d’Italia, infatti, attualmente determina e rende pubblici previamente i principi e i criteri di questa attività; stabilisce i termini dei provvedimenti, individua il responsabile del procedimento, indica i motivi delle decisioni e pubblica i prov-vedimenti di carattere generale; pubblica annualmente una relazione sull’attività svolta in materia131.
131Nell’ottobre 2009 è stato pubblicato un documento per la consultazione (www.bancaditalia.it/vigilanza/banche/documcons/cons_art_23_L_262 ) ove si chiedono osservazioni, commenti e proposte preliminari alla pubblicazione di un Regolamento di
attua-3.13. LA BANCA CENTRALE 177
Sembra, infine, necessario richiamare i seguenti elementi che interessano l’at-tività di vigilanza bancaria:
— la sana e prudente gestione delle banche (T. U. bancario, art. 5);
— il contenimento del rischio e la stabilità patrimoniale dei soggetti abilitati alla prestazione di servizi di investimento (T. U. finanziario, art. 5);
— l’efficienza dei mercati all’ingrosso dei Titoli di Stato e dei mercati dei fondi interbancari (T. U. finanziario, artt. 76 e 79);
— la concorrenza fra aziende di credito al fine di giungere ad un settore di banche più efficienti (L. 287/1990, art. 20);
— la vigilanza sul sistema dei pagamenti (T. U. bancario, art. 146).
L’attività di sorveglianza sul sistema dei pagamenti si affianca ai controlli di vigilanza sul settore bancario. È evidente che non sono sufficienti le indagini ef-fettuate sulle segnalazioni di vigilanza inviate dalle singole banche e fondate sui rispettivi bilanci: non sono infatti gli stock di bilancio a segnalare per primi even-tuali situazioni di difficoltà delle banche. Molte delle quantità censite sui bilanci, infatti, sono soggette a valutazioni discrezionali, le valutazioni hanno cadenze rarefatte in corso d’anno e sono inoltre assoggettate a fattori di opportunismo difficilmente controllabili. L’elemento effettuale che segnala correntemente l’ade-guatezza dei comportamenti di un’azienda di credito, il cui core business consiste nell’intercettare sia il circuito dei pagamenti sia il circuito risparmio–investimenti, risiede nella dimostrazione costante di perseguire una sana e prudente gestione della propria liquidità.
E poiché è in capo alla BCN la responsabilità di asseverare la bontà della mo-neta emessa, attraverso la verifica che alla momo-neta scritturale emessa dalle singole banche corrisponda il controvalore in base monetaria, la sorveglianza sul sistema dei pagamenti diviene essenziale per garantire la circolazione di moneta buona. Tale circolazione è tanto migliore quanto minori sono i casi in cui il circuito dei pagamenti si chiude senza interventi della banca centrale; ma è evidente che la zione della ‘Legge sul risparmio’ (L. 262/05). L’art. 23 della legge detta infatti i criteri cui debbono attenersi le autorità di vigilanza sugli intermediari finanziari nell’emanare i propri provvedimenti:
«Le autorità destinatarie della disposizione sono individuate in quelle respon-sabili per la regolamentazione dei settori bancario e finanziario, mobiliare, assi-curativo, previdenziale. I principi fondamentali cui dette Autorità devono confor-marsi sono: la trasparente motivazione delle scelte regolamentari; l’illustrazione delle conseguenze delle scelte normative sulla regolamentazione, sugli operatori e sui risparmiatori; la proporzionalità, intesa come ‘criterio di esercizio del potere adeguato al raggiungimento del fine, con il minore sacrificio degli interessi dei destinatari ’; la consultazione dei destinatari delle norme e degli organismi rap-presentativi dei consumatori; la revisione periodica delle normative emanate, per adeguarle all’evoluzione del mercato e degli interessi protetti.
La stessa norma dispone che le Autorità emanino regolamenti per disciplinare l’applicazione di detti principi e per indicare ‘i casi di necessità e di urgenza o le ragioni di riservatezza per cui è ammesso derogarvi ’».
banca centrale stessa non può consentire che il circuito abbia momenti di disconti-nuità e può quindi essere necessario intervenire, indipendentemente dagli obiettivi di politica monetaria, per finanziare situazioni di illiquidità.
Con riferimento ai pagamenti, si diceva che non si debbono confondere i mezzi di pagamento con il trasferimento dei fondi nominalmente incorporati nel mezzo: ciò implica pertanto l’attivazione di controlli sui mezzi di pagamento, quindi sul medio circolante, e sugli strumenti tecnici che trasferiscono i mezzi monetari: sotto questo aspetto sono soggetti a sorveglianza, oltre che tutti gli intermediari che producono mezzi di pagamento, anche tutti gli operatori, anche non bancari o non finanziari, che svolgono l’attività di trasferimento di fondi.
E non potrebbe essere altrimenti, sol che si pensi all’importanza dell’assetto tecnico–informatico–organizzativo nel realizzare l’obiettivo della velocità di tra-sferimento della moneta che deve rendere effettivi i pagamenti da regolare: la Banca d’Italia persegue pertanto obiettivi che riguardano sia l’affidabilità sia l’ef-ficienza dei sistemi di pagamento. Affidabilità, al fine di ridurre il rischio che i circuiti di pagamento in realtà non trasportino i fondi che dovrebbero nominal-mente trasportare, rischiando di innescare situazioni di illiquidità potenzialnominal-mente espandibili da un intermediario all’altro; efficienza, al fine di limitare i costi ne-cessari a produrre un servizio veloce e tempestivo rispetto al mezzo di trasporto dei fondi.
Affidabilità ed efficienza tendono a trasformarsi in un vantaggio per il contraen-te debole, cioè per il cliencontraen-te, il quale disponendo di informazioni molto parziali non può sostenere adeguati costi di agenzia per migliorare sensibilmente il proprio bagaglio informativo e affida perciò all’autorità il compito di assicurare la funzio-nalità necessaria. Sotto questo aspetto, d’altra parte, l’autorità ha la necessità di vigilare sul livello di competitività fra produttori di servizi di pagamento per assi-curare che il consumatore possa scegliere a ragion veduta fra i diversi prodotti. La diffusione dell’informazione in una materia molto complessa e la fissazione di alcu-ni requisiti mialcu-nimi che debbono caratterizzare i sistemi di pagamento divengono così compiti essenziali da svolgere a tutela del consumatore.
La questione è ardua, soprattutto alla luce della globalizzazione delle attività