Dinamiche del sistema: programmazione, strumenti e finanziamento La presenza di due livelli istituzionali di riferimento quanto agli attori e alle attività

nel campo della ricerca pubblica agricola italiana determina la coesistenza di:

a) una politica nazionale orientata a promuovere sia la ricerca di base (riconducibile

principalmente al MIUR) che la ricerca applicata (riconducibile principalmente al MiPAAF) attraverso la pianificazione e attuazione di programmi nazionali in genere pluriennali (come nel caso dei programmi nazionali della ricerca del MIUR o dei pia- ni di settore del MiPAAF);

b) una politica regionale orientata a promuovere la ricerca applicata e la sperimentazio-

ne di innovazioni a livello locale, attraverso la pianificazione e attuazione di program- mi regionali (anch’essi in genere pluriennali).

Tra i principali strumenti di programmazione della ricerca scientifica italiana42 _si

annoverano a livello nazionale le citate Linee guida per la politica scientifica e tecnologica del Governo e il Programma nazionale della ricerca (PNR) definito dal MIUR: questi forni- 40 Per approfondimenti si rimanda al capitolo 8, Parte II.

41 L’Osservatorio prende in esame nel complesso circa 90.000 giovani imprenditori agricoli professionali, l’11% delle imprese agricole iscritte alle Camere di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura (CCIAA), il 36% del valore della produzione agricola. Il campione analizzato nel 5° Rapporto consiste di 1000 imprenditori rappresentativi dei giovani agricoltori professionali italiani e l’indagine si è realizzata tramite una intervista condotta ai giovani sui temi dell’innovazione, una novità per l’Osservatorio e per il panorama degli studi a livello internazionale. L’in- dagine è stata realizzata nel mese di ottobre 2011 e conclusa nel novembre 2011 con l’evento di presentazione del Rapporto.

42 Il già citato Decreto legislativo n. 204 del 1998 (artt. 1 e 2) contiene disposizioni per il coordinamento, la program- mazione e la valutazione della politica nazionale relativa alla ricerca scientifica e tecnologica.

scono gli indirizzi e le priorità di intervento pubblico nel settore della ricerca, assicurano il coordinamento con le altre politiche nazionali e delineano il quadro delle risorse finan- ziarie da attivare.

Con specifico riferimento al settore agricolo, il MiPAAF individua e propone al MIUR, durante le fasi di definizione del PNR, le priorità strategiche e le azioni per la ricerca agri- cola e lo sviluppo rurale. In un recente passato il MiPAAF si è dotato di specifici strumenti di programmazione (ad esempio, il “Programma nazionale per la ricerca nel sistema agri- colo, lo sviluppo sostenibile e l’occupazione 2001-2003”, le “Linee guida per la ricerca in agricoltura” del 2002, per citarne alcuni), recentemente, invece, ha espresso i propri indi- rizzi partecipando ai tavoli di concertazione del MIUR (Materia, 2011 e 2012b).

Il Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (CIPE) ha approva- to nel marzo 2011 il già citato PNR 2011-2013 che in particolare individua priorità di azio- ne nei campi dell’energia, dell’agricoltura e dell’ambiente, del Made in Italy, del patrimonio artistico culturale, della mobilità, della sicurezza, della salute e delle scienze della vita. Per ciò che attiene più specificatamente i temi progettuali di matrice prettamente agricola e agro-alimentare, alla ricerca avanzata viene richiesto di: contribuire ad aumentare la pro- duzione di alimenti salubri e di elevata qualità, in modo sostenibile per l’ambiente, con mi-

nor consumo di energia, acqua ed emissione di CO₂; partecipare alla ricerca di nuove fonti

di energia e all’utilizzo di piante e animali per la produzione di materie prime; concorrere a fornire alimenti con proprietà funzionali adatte alle diverse esigenze nutrizionali della popolazione. Il tipo di conoscenze richiesto è interdisciplinare, coinvolgendo l’area salute, l’ambiente, le tecnologie avanzate e il Made in Italy.

Tra gli strumenti previsti dal PNR per fornire una prima risposta alla frammentazio- ne della ricerca nazionale e contribuire al raggiungimento della necessaria massa critica emergono le Reti di eccellenza, atte ad esempio a promuovere l’identificazione e la valida- zione di marker di qualità del Made in Italy, le abitudini alimentari all’italiana e la geno- mica del sistema agro-alimentare, nonché le Piattaforme tecnologiche nazionali, i Distretti ad alta tecnologia, e i Poli di eccellenza nazionale.

Il PNR prevede l’erogazione di 6.089 milioni di euro complessivi in tre anni dei quali il 46% per il cofinanziamento degli interventi europei relativi ai fondi strutturali (PON ri- cerca e competitività) e il 33% per la promozione della ricerca industriale tramite il Fondo per le Agevolazioni alla Ricerca (FAR) [Materia, 2011].

In termini di finanziamenti per la ricerca nazionale, invece, occorre distinguere tra finanziamenti ordinari, ovvero destinati al funzionamento delle strutture di ricerca e, quindi, alla copertura dei costi di gestione (personale, uffici, strumentazioni, spese obbli- gatorie), e finanziamenti specifici destinati alle attività di ricerca.

Per le spese di funzionamento del sistema universitario (senza distinzione per area scientifica di riferimento) il MIUR ricorre al Fondo di Finanziamento Ordinario (FFO): lo stanziamento disponibile sul cap. 1694 dello stato di previsione della spesa per l’esercizio finanziario 2010 si attesta su 6.256.385 euro (D.M. 21 dicembre 2010 n. 655), in diminu- zione rispetto al 2009 (6.935.098 euro, D.M. 23 settembre 2009 n. 45).

Il FFO provvede anche al finanziamento ordinario del CNR (di nuovo, senza distin- zione per area scientifica di riferimento), il cui contributo complessivo previsto per ognuno degli anni 2010-2011-2012 ammonta a circa 565,5 milioni di euro.

Il MiPAAF provvede invece al finanziamento ordinario degli enti vigilati attraverso specifici capitoli di bilancio da esso gestiti, e il volume complessivo di risorse destinate al

funzionamento di INEA, INRAN e CRA ammonta nell’anno 2010 a circa 99 milioni di euro, aumentato nel 2011 a raggiungere complessivamente circa 109,3 milioni.

Entrambi i Ministeri promuovono inoltre diverse iniziative per stimolare l’attività di

ricerca tramite procedure negoziali, sportelli o assegnazione diretta43_{. Il MIUR promuove e}

finanzia la ricerca agricola attraverso:

- Progetti di Rilevante Interesse Nazionale (PRIN): lo strumento prevede la partecipa-

zione a bandi con proposte di ricerca libere, senza obbligo di riferimenti a tematiche predefinite a livello centrale e sono rivolte soltanto alle università; si stima che l’en- tità del finanziamento concesso dal MIUR tra 2001 e 2009 per la ricerca realizzata nell’area delle scienze agrarie e veterinarie attraverso i PRIN sia diminuita nel tempo passando da circa 6,9 milioni di euro nel 2001 a 4,5 milioni nel 2009;

- Fondo per gli Investimenti della Ricerca di Base (FIRB): principale strumento di

finanziamento della ricerca teorica, è promosso attraverso specifici bandi pubblici e coinvolge tutte le strutture di ricerca nazionali; dal momento che negli ultimi anni non sono stati promossi progetti FIRB per il settore agricolo/agroalimentare, gli unici dati presenti fanno riferimento al biennio 2005-2006 e attestano un finanziamento pari a quasi 7,7 milioni di euro;

- Fondo Integrativo Speciale per la Ricerca (FISR): finanzia, mediante la procedura

negoziale, progetti specifici di ricerca su tematiche considerate strategiche, in base a quanto indicato dal PNR; coinvolge tutte le strutture di ricerca nazionali che si occu- pano di ricerca applicata; a causa della mancanza di dati non è possibile attestarne il volume relativo di finanziamento;

- Fondo per le Agevolazioni alla Ricerca (FAR): promuove la ricerca industriale su

tematiche ritenute strategiche mediante specifici bandi; nel periodo 2005-2008 l’am- montare dei finanziamenti FAR si è attestato su circa 121 milioni di euro.

Con riferimento a quest’ultimo occorre ricordare che dal 2010 il FAR non è più stato finanziato e le uniche risorse che gestisce sono relative ai rientri dei fondi concessi alle aziende a tasso agevolato. Con tali rientri di capitali il FAR cofinanzia la quota naziona- le del Programma Operativo Nazionale (PON) per le Regioni della convergenza “Ricerca

e Competitività” 2007-201344_{, pertanto se si restringe il campo ai progetti finanziati in}

ambito Alimentare gli ultimi progetti finanziati dal FAR sono quelli afferenti il PON. Nel dettaglio, nel 2011 sono stati finanziati 147 progetti per un costo complessivo ammesso di circa 154 milioni di euro di cui 85 di finanziamento PON.

Il MiPAAF, invece, finanzia essenzialmente iniziative di ricerca applicata sia promuo- vendo la libera espressione da parte dei ricercatori (sportello) sia individuando priorità tematiche (ricorrendo a strumenti quali i piani finalizzati, l’avviso pubblico).

In particolare, nel 2010 è stata emanata la direttiva dipartimentale n. 27875 del 9 dicembre 2010 che definisce gli ambiti prioritari di ricerca che il Ministero intende intra- prendere per il 2010-2011: studi “strategici” di scenario; studi sulla “ruralità”; ricerca sulle “biotecnologie”; ricerca per la “sicurezza” alimentare; studi su “marketing-competitività”;

43 Un utile riferimento per i dettagli è l’Annuario INEA (2008).

44 Per quanto riguarda la politica di sviluppo rurale e la complementarietà con il FEASR, l’azione del PON si limita al finanziamento di progetti di ricerca industriale e di sviluppo sperimentale (quest’ultimo ove non finanziato dalla politica di sviluppo rurale) nei settori agro-industriali e forestali, mentre non interviene per l’innovazione, la sperimentazione (ai sensi del Reg.(CE) n. 1698/205) e il trasferimento tecnologico alle imprese che operano sui prodotti prevalentemente di cui all’Allegato I del Trattato e sui prodotti forestali (PON, pag. 170).

ricerche collegate ad alcuni piani di settore in corso di definizione (cerealicolo, olivicolo- oleario, corilicolo, florovivaistico).

Per il biennio 2009-2010, il MIPAAF ha investito circa 77 milioni di euro nel finanzia- mento di 216 progetti di ricerca agricola il cui costo unitario oscilla da un minimo di 12.000 euro ad un massimo di 7.300.000 euro. Le strutture responsabili o coordinatrici dei progetti sono per il 63% afferenti al MIUR e per il 31% afferenti il MIPAAF (la rimanente parte è at- tribuibile ad enti afferenti alle Regioni o a istituzioni internazionali). L’impegno finanziario medio per anno si conferma della stessa entità degli anni precedenti anche se, su alcuni ambiti settoriali (piani di settore, agricoltura biologica ecc.) le risorse della ricerca sono state integrate da fondi provenienti da stanziamenti di settore. In termini di contenuti, i temi sui quali è stato convogliato il maggior numero di risorse sono: le bioenergie con il 24% dei finan- ziamenti, la qualità con il 13% e le risorse genetiche con il 10,5% (Materia, 2011).

Finanziamenti alla ricerca nazionale arrivano inoltre anche attraverso gli strumenti gestiti dalla Comunità Europea (CE), in primis i Programmi Quadro (cfr. capitolo 6, Parte II). Anche le Regioni e Province Autonome, con riferimento a specifiche norme regionali (inquadrate nella maggioranza dei casi in leggi più generali sui servizi di sviluppo agrico- lo), regolano e promuovono la ricerca in agricoltura, finanziando autonomamente progetti di ricerca a misura della propria agricoltura locale e del proprio sistema agro-industriale (cfr. capitolo 5, Parte II). In termini di programmazione della ricerca regionale, peraltro, le Regioni hanno sviluppato interessanti processi di ricognizione della domanda (ad esem- pio, tavoli di concertazione, comitati consultivi o di indirizzo, indagini e questionari) che, coinvolgendo il territorio e manifestandosi in maniera abbastanza strutturata e partecipa- ta, si concretizzano periodicamente nella definizione sia dei piani regionali della ricerca, sia degli obiettivi ed azioni prioritarie di ricerca e sperimentazione a livello interregionale.

L’impegno nella rilevazione del fabbisogno di ricerca e innovazione si è concretizzato peraltro nella redazione di un documento specifico denominato “La domanda di ricerca rilevata dalle Regioni” (marzo 2010).

Ad ogni modo, benché la politica regionale per la ricerca mobilizzi importanti risor- se al fine di soddisfare reali e concreti bisogni manifestati soprattutto sul piano operativo locale e sia quindi improntata ad un approccio di problem solving, con coordinamento anche interregionale delle attività, in realtà lo scollamento con il piano nazionale è alto: ridotte le collaborazioni con il livello nazionale, scarso il peso nella governance del sistema (Vagnozzi, Di Paolo, 2010; OECD, 2011).

La stretta combinazione tra disponibilità di risorse finanziarie e umane e aumento di efficienza nel loro utilizzo è alla base di ogni prospettiva di significativo e stabile sviluppo della ricerca pubblica italiana. Perché tale aumento di efficienza si verifichi, è fondamen- tale che si acquisisca a livello nazionale nonché regionale una concreta capacità di valuta- zione ex post dei risultati della ricerca, sulla cui base impostare poi politiche premiali e di incentivazione/disincentivazione (CUN, 2010).

Naturalmente le metodologie valutative sono ancora oggetto di un vasto dibattito. In generale, una procedura di valutazione della ricerca può essere classificata secondo

alcuni parametri, ovvero finalità della valutazione45 _{(finanziamenti, carriera, retribuzioni),}

45 Al contempo questa comporta una distinzione tra azioni volte a stabilire anche attraverso assegnazione di pun- teggi una vera e propria valutazione comparativa tra individui, istituzioni o strutture, al fine di reclutamento, avanzamento di carriera, finanziamento di progetti, ripartizione di risorse e più in generale con obiettivi di incen- tivazione e premialità, e azioni valutative finalizzate, invece, alla pura e semplice verifica di superamento di re- quisiti minimi di produttività scientifica individuale stabiliti per il conseguimento di idoneità o per la progressione salariale (CUN, 2010).

soggetti della valutazione (individui, dipartimenti, atenei), metodologia valutativa (peer review, criteri bibliometrici, metodi misti), oggetto della valutazione (articoli, monografie, brevetti, altri prodotti di ricerca), aree disciplinari (scientifico-tecnologica, scienze della vita, umanistico-sociale).

Recente l’avvio dell’esercizio di Valutazione della Qualità della Ricerca (VQR) in Ita-

lia che copre il periodo 2004-201046_.

L’esercizio VQR è rivolto alla valutazione dei risultati della ricerca scientifica delle strutture di ricerca nazionali (università statali e non statali legalmente riconosciute, enti di ricerca pubblici vigilati dal MIUR, altri soggetti pubblici e privati che svolgono attività di ricerca), nonché al contempo dei dipartimenti o delle analoghe entità nelle quali si artico- lano le strutture citate.

Stime preliminari condotte dall’ANVUR sui primi dati pervenuti consentono di quan- tificare i prodotti presentati dai soggetti valutati per ogni area scientifica di riferimento. Nell’area 07, in particolare, figurano conferiti 10.004 prodotti sui 10.352 attesi (con una percentuale di prodotti mancanti che si attesta sul 3% circa). Di questi prodotti, l’87% (8.741) è costituito da articoli su rivista, il 6% (613) da monografie, contributi in volume e curatele, 603 da contributi ed abstract in atti di convegno, 30 brevetti (Benedetto, Anca- iani, 2012).

Benché il segnale di una ripresa di attenzione verso il tema della valutazione sia pa- lese nell’esercizio appena lanciato, è pur vero che la VQR 2004-2010 tenta di riprendere un processo che in precedenza non si è riusciti a portare avanti. Inizialmente, difatti, era previsto che la valutazione coprisse il periodo 2004-2008, ed era stata lanciata come ini- ziativa dal Comitato di Indirizzo per la Valutazione della Ricerca (CIVR), fautore del primo esercizio di valutazione triennale della ricerca in Italia (VTR 2001-2003). Il D.M. n. 8 del marzo 2010 indicava di fatto già le linee guida per l’esercizio di valutazione. Solo a seguito, però, dello smantellamento dello stesso CIVR e contestualmente alla creazione dell’Agen- zia Nazionale di Valutazione del sistema Universitario e della Ricerca si è proceduto con la fattiva realizzazione delle attività di valutazione, estendendo per altro il periodo di esame fino al 2010.

46 Si tratta del secondo esercizio di valutazione della ricerca effettuato in Italia. Il primo, intitolato Valutazione Triennale della Ricerca (VTR) copriva il periodo 2001-2003 e prevedeva una valutazione sia dei prodotti di ricerca delle strutture esaminate (università e centri di ricerca), sia delle attività volte alla internazionalizzazione delle strutture coinvolte (tra i dati richiesti: mobilità internazionale in entrata e in uscita, finanziamenti ricevuti per progetti di ricerca derivanti da bandi europei; tali dati venivano messi in correlazione con la valutazione dei pro- dotti), sia delle attività di valorizzazione applicativa della ricerca (numero di brevetti, costi e ricavi nel triennio da essi derivanti, sintesi delle attività di trasferimento delle conoscenze) (CIVR, 2004). Nel complesso, sono stati valutati 17.329 prodotti. Per l’area scientifica delle scienze agrarie (Area 07), sono stati valutati 773 prodotti, per il 90% articoli, il rimanente 10% libri e capitoli, brevetti. Quasi tutto il materiale prodotto e valutato (più del 90%) era in lingua inglese (dati Cineca).

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