Evoluzione dei processi di governance nel corso degli ultimi decenni

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Da oltre un decennio, il Comune di Barcellona gestisce un programma di cooperazione internazionale decentrata, denominato Barcelona Solidaria, per la promozione progetti in altri paesi del mondo. La dotazione finanziaria del programma, per il 2006, è di circa 6 milioni di €, con i quali il municipio intende finanziare programmi di cooperazione internazionale e promozione dello sviluppo, soprattutto nei paesi del Magreb, dei Balcani, del Centro e Sud America e nell’Africa subsahariana (Comune di Barcellona on line, www.bcn.es).

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La diminuzione del consenso sociale è testimoniata anche da un calo di preferenze per il Partito Socialista Catalano (PSC) nelle ultime elezioni comunali: dato in controtendenza con il risultato delle elezioni regionali che ha, invece, visto un rafforzamento del PSC in tutta la Catalogna.

Si esamina ora in maggiore dettaglio il modo in cui i processi di

governance urbana sono emersi e mutati nel corso degli ultimi decenni.

Nel primo periodo (1979-1986), i processi di governance urbana sono stati caratterizzati dalla centralità del ruolo svolto dal settore pubblico (in particolare, il governo municipale), dalla pressione esercitata dalle associazioni di quartiere e da uno scarso coinvolgimento del settore privato64. Da questa fase in poi, le questioni riguardanti l’urbanistica e i processi di rigenerazione urbana sono diventati temi di accesso dibattito pubblico, caratterizzati da una grande partecipazione dei cittadini, professionisti e intellettuali. I fattori esterni (crisi economica e avvento della democrazia) hanno influenzato ampiamente le caratteristiche dei processi di governance in questo periodo, che hanno puntato principalmente a risolvere i problemi interni della città. I processi di regolazione locale si svolgono essenzialmente su una scala geografica corrispondente al Comune di Barcellona e, nella fase finale di questa periodo, anche su una scala più bassa, di distretto.

Nel corso della prima metà degli anni ottanta è possibile osservare una combinazione di due importanti trasformazioni politico-istituzionali: da un lato, l’azione propositiva dello “Stato locale” per la risoluzione delle principali esigenze della cittadinanza; e, dall’altro, sostegno verso il consolidamento di una democrazia civica, partecipativa, con l’obiettivo di creare opportunità reali per i quartieri per sviluppare la propria voce e l’autodeterminazione. Il processo di empowerment dei cittadini comincia a prendere piede in questo periodo.

Nella seconda fase (1986-1992), si verifica un mutamento delle priorità in termini di interventi strategici, caratterizzati dalla realizzazione di grandi progetti infrastrutturali e dai lavori per le Olimpiadi, sostenuti dalla sperimentazione di nuovi processi di governance, più complessi. Emergono nuovi attori sulla scena della regolazione e prendono forma nuove e più intense relazioni istituzionali, dando vita a processi di governance multi-livello.

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Le Associaciones de Veïns hanno svolto, in questo periodo, una importante funzione di stimolo nei confronti del governo locale per l’attuazione di interventi mirati a soddisfare le nuove domande urbane. Queste associazioni, che nel passato hanno giocato un ruolo centrale nel contrastare la dittatura agendo come collante sociale nei differenti

barrios di Barcellona, hanno avuto una notevole influenza sulle modo in cui sono stati attuati gli interventi in questo

periodo. Così facendo, il movimento vicinale in breve è diventato un importante forum di discussione sulle questioni urbane (Calavita e Ferrer, 2000). Il periodo della dittatura di Franco ha contribuito a creare una maggiore consapevolezza civica che ha trovato manifestazione concreata in un fitto tessuto associativo, caratterizzato da un forte movimento vicinale, e impegno sociale di ampi settori della società civile, intellettuali, artisti e professionisti. Questo costituisce una forma di capitale sociale piuttosto unica.

Questo è particolarmente evidente nel caso dell’organizzazione dei Giochi con il coinvolgimento dei differenti livelli di governo (statale, regionale e locale) e di soggetti privati (locali, nazionali e internazionali).

Scema, al contrario, in questa fase, il ruolo delle associazioni di quartiere che perdono rilevanza all’interno dello scenario di governance; mentre, assume maggiore importanza il ruolo degli attori privati (in particolare delle imprese private). Questo comincia ad essere particolarmente evidente nella fase della realizzazione dei lavori Olimpici, che segnano anche l’arrivo del capitale straniero in città. L’emergenza di questa modalità di governance più complessa è determinata, in particolar modo, dalle opportunità derivanti dai Giochi e dal ciclo economico positivo di quegli anni ed è caratterizzata dall’inclusione di nuovi attori e dall’estensione su differenti scale politico- istituzionali dei processi di regolazione. In questo periodo, emergono i primi tratti di una governance di dimensione metropolitana e prende le mosse la “politica estera” di Barcellona, caratterizzata dall’avvio di una serie di relazioni (orizzontali) con altre città e (relazioni verticali) con le istituzioni dell’UE (governance multi-livello). Questo sancisce la definitiva apertura della città all’esterno, che si concretizza attraverso la definizione di progetti comuni con altre città e soggetti istituzionali e l’avvio, insieme ad altre città Europee, di attività di lobby su scala internazionale.

Consenso pubblico diffuso e ampia approvazione della comunità di professionisti e intellettuali accompagnano, in questa fase, l’azione del governo municipale e del sindaco, Maragall. Tuttavia, questo non è il risultato di un maggiore coinvolgimento dei cittadini nei processi decisionali, piuttosto il contrario. I Piani riguardanti in grandi progetti strutturanti dell’area urbana sono stati, infatti, elaborati da un piccolo gruppo di politici e tecnici, senza la ricerca di un coinvolgimento sistematico dei cittadini nelle scelte pubbliche (Marshall, 1996).

Le imprese pubbliche, quali il Consorcio Zona Franca, le autorità portuali e aeroportuali, che hanno particolare interesse nella crescita economica della città, diventano, da questo periodo innanzi, importanti partner del Comune di Barcellona insieme alla comunità imprenditoriale barcellonese (Camera di

Commercio, Circulo d’economia, Fira de Barcelona)65. La possibilità di sfruttare una serie di opportunità (specialmente quelle legate ai Giochi) – che per esempio ha incoraggiato la cooperazione tra le autorità pubbliche e il settore alberghiero per accrescere e migliorare l’offerta turistica attraverso l’elaborazione e attuazione di strategie di sviluppo comuni per il settore – ha contribuito a migliorare le relazioni tra il settore imprenditoriale e il governo cittadino. La campagna “Barcelona new projects” rappresenta un altro esempio che mostra l’accresciuto livello di coordinazione tra il Comune di Barcellona e gli imprenditori locali (in particolare, i costruttori e i promotori immobiliari). Questo riflette una grande abilità degli attori locali, in particolare della municipalità, di individuare campi di azione comuni dove far convergere i differenti interessi di organizzazioni e istituzioni, favorendo lo sviluppo di processi di governance in cui diversi settori della società locale (casse di risparmio, associazioni degli imprenditori, camera di commercio, sindacati, sistema universitario, ecc.) sono coinvolte sotto la guida del Comune di Barcellona. I conflitti tra la municipalità di Barcellona e il governo regionale (la

Generalitat de Catalunya), generati da contrasti politici, frenano lo sviluppo di

un processo di cooperazione tra regione e municipi, ritardando il raggiungimento di un maggiore livello di coordinazione su scala metropolitana.

Nel terzo periodo (1993-2004), i processi di governance urbana diventano ancora più complessi con l’inclusione di nuovi attori privati e soggetti istituzionali (comuni limitrofi), la costituzione di numerose piattaforme settoriali e consorzi per la promozione dell’azione collettiva a livello metropolitano. L’elaborazione di un Patto Industriale della RMB e del 1° Piano Strategico Metropolitano rappresentano due tentativi più concreti rivolti verso lo sviluppo di una governance metropolitana. Dal 1993, le difficoltà finanziarie del Comune di Barcellona, e l’incapacità di sostenere gli alti costi di manutenzione delle infrastrutture determinano un cambio nella strategia di riqualificazione adottata dalla municipalità che apre la strada ad una maggiore partecipazione dei privati nella definizione e gestione di progetti di ammodernamento urbano. Questo è evidente nel caso di Plaça de les Glòries,

Tarragona e del complesso per residenze e uffici di Diagonal-Mar, dove gli

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Questo è stato facilitato dall’elezione nel 1982 di un governo socialista a livello nazionale, che ha consentito di migliorare le relazioni tra il Comune di Barcellona e il sistema delle imprese pubbliche (Intervista: Jordi Borja, Ex

interessi dei promotori immobiliari hanno sicuramente prevalso. La perdita del controllo della municipalità su alcuni progetti di riqualificazione hanno innescato un processo di opposizione crescente di alcuni associazioni di vicini, movimenti sociali e settori professionali e intellettuali rispetto al tipo di sviluppo il governo cittadino sta cercando di perseguire. La rinascita di un dibattito acceso sullo sviluppo della città può essere considerato come un aspetto positivo, in grado di apportare maggiore innovazione nei processi di

governance urbana e maggiore attenzione verso uno sviluppo urbano più

equilibrato, che si opponga a soluzioni speculative proposte da rapidi processi di riqualificazione urbana.

La tabella 4.4 sintetizza, per ogni periodo, le priorità, le principali strategie, politiche urbane e interventi attuati, nonché le caratteristiche dei processi di governance.

Tabella 4.4: Fattori strutturali, strategie, politiche pubbliche e processi di governance a Barcellona (1979-2005)

1979-1985 1986-1992 1993-2005

Fattori strutturali

• Avvio del processo democratico in Spagna • Crisi economica internazionale

• Avvento di un nuovo paradigma produttivo (flexible

specialisation) e ristrutturazione economica

• Adesione della Spagana alla CCE (accesso ai Fondi Europei) • Nomina di Barcellona come sede dei G.O. del 1992 • Abolizione della CMB

• Crisi post-Olimpica

• Creazione del Mercato Unico Europeo • Ampliamento dell’UE

Priorità

• Rigenerazione fisica della città; creazione e ammodernamento degli spazi pubblici

• Attivazione di misure sociali per alleviare i disagi derivanti dall’elevato tasso di disoccupazione e migliorare la coesione sociale

• Migliorare le relazioni tra amministrazione municipale e cittadini • Consolidare il governo municipale democratico e migliorare

l’amministrazione della città

• Ammodernamento del sistema delle infrastrutture • Rigenerazione fisica e riapertura della città al mare

• Adattare la città alle nuove esigenze produttive e allo sviluppo del settore dei servizi

• Internazionalizzazione

• Consolidare la posizione internazionale della Regione Metropolitana di Barcellona

• Completare la riqualificazione del fronte marittimo • Sostegno delle attività economiche avanzate • Coesione sociale e qualità della vita

Strategie

• Piccoli interventi di riqualificazione nei diversi quartieri e attuazione dei PERIs

• Welfare municipale (Empleo Comunitario e Pacte de Progrès) • Decentralizzazione e riorganizzazione delle funzioni

amministrative

• Interventi di larga scala (realizzazione di importanti infrastrutture viarie e di telecomunicazione).

• Rinnovamento del quartiere di Ciutat Vella e creazione della

Vila Olimpica

• Nuove Aree di Centralità

• Istituzione di Barcelona Activa (agenzia di sviluppo locale) • Pianificazione strategica e promozione della città • City networking

• Grandi progetti strategici a livello metropolitano • Strategie specifiche per cultura, sport e sociale • Strategia “Barcellona città delle conoscenza” • Pianificazione strategica e promozione della città • City networking

Slogan (public

discourse) • Monumentalizzare la periferia e rigenerare il centro.

• La città Olimpica.

• Riguadagnare il fronte marittimo.

• Posizionare Barcellona sulla mappa internazionale.

• La seconda trasformazione della città. • Barcellona città della conoscenza.

Piani e progetti rappresentativi

• Piccoli progetti di ammodernamento fisico in diverse aree • Realizzazione di Centri Civici

• Ampliamento e miglioramento degli spazi pubblici (piazze, mercati, ecc.)

• Giochi Olimpici del 1992 • 1° Piano Strategico di Barcellona • Campagna Barcelona pos’t guapa • Barcelona Solidaria

• Pla Delta

• 1° Piano Strategico metropolitano

• Barcelona New Projects • Patto Industriale della

• Carta Municipale

• Piano Stragico per la cultura • Piano Stragico per lo sport • FORUM 2004

RMB

• Piani per servizi sociali

• Parco Bio-medico

Coalizioni politiche e sindaci

Coalizione socialista. Sindaci: Narcis Serra (fino al 1982); Pasqual Maragall (1982-1997).

Coalizione socialista. Sindaco: Pasqual Maragall. Conflitto crescente con la Generalitat

Coalizione socialista. Sindaci: Pasqual Maragall (fino al 1997); Joan Clos (1997- presente).

Processi di governance

Leadership: Governo municipale

Caratteristiche: iniziative guidate dal settore pubblico; grande

coinvolgimento e partecipazione delle associazioni di quartiere; ruolo marginale del settore privato.

Scala di riferimento principale: distretto e città. Attori principali: solo attori locali e istituzioni.

Leadership: Governo municipale

Caratteristiche: iniziative guidate dal settore pubblico; elevato

conseno sociale, ma diminuisce la partecipazione di cittadini e associazione nei processi decisionali; ruolo crescente del settore privato e arrivo del capitale straniero.

Scala di riferimento principale: distretto, città e comuni limitrofi. Attori principali: attori e istituzioni locali, nazionali e

internazionali (apparizione di una governance multi-livello)

Leadership: Governo municipale

Caratteristiche: iniziative lanciate e guidate dal settore

pubblico ma attuate in prevalenza dal settore privato; crescita del livello di disapprovazione e malumore dei movimenti sociali esistenti, in merito ad alcune scelte del governo locale.

Scala di riferimento principale: distretto, città e (di recente)

area metropolitana.

Attori principali: attori e istituzioni locali, nazionali e

Capitolo 5. Un processo di riqualificazione urbana equilibrato: