Il contesto istituzionale

Durante gli anni ottanta, la Spagna è transitata da una forma statale altamente centralizzata, portata ai suoi massimi durante il regime di Franco, verso una organizzazione di governo decentralizzata.

La Costituzione spagnola del 1978 ha introdotto trasformazioni significative nella struttura amministrativa nazionale, dando il via ad un’interessante esperienza di regionalismo asimmetrico, in cui le regioni godono di un diverso status e diversi poteri. Il modello di organizzazione territoriale disegnato dalla Costituzione è di una struttura semi-federale, in cui 17 Comunidades Autònomas (Comunità Autonome) dispongono di poteri legislativi ed esecutivi in differenti aree (alloggi popolari, pianificazione urbana e regionale, agricoltura, trasporti, sanità, educazione, welfare e cultura), proprio in base al livello d’autonomia accordato ad ogni singola Comunità (Tomàs, 2001)10.

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Per la prima volta una città e non una persona a ricevere questo premio.

10 _{Il regionalismo asimmetrico della Spagna è riuscito a combinare le ragioni delle differenti identità esistenti con}

quelle delle capacità dei diversi governi regionali di svolgere determinati compiti. Si tratta di un ordinamento regionale aperto, che può mutare nel tempo sulla base di accordi bilaterali (tra Stato centrale e governo regionale) e non attraverso meccanismi concertativi collettivi tra Stato e Regioni come avviene invece in altri Paesi. La devolution è stata guidata dalle tre nazionalità storiche (Catalogna, Galizia e Paesi Baschi) che hanno ottenuto sin dagli inizi condizioni di maggiore autonomia. Il processo si è poi esteso anche alle altre regioni. Sette sono attualmente le regioni che hanno ottenuto il maggiore grado di autonomia, con il trasferimento delle competenze in materia di

Il passaggio verso un maggior grado di decentramento durante gli anni ottanta è stato determinato essenzialmente da due ragioni, una pratica e l’altra politica. Per quanto riguarda la prima motivazione, il governo centrale ha istituito un ampio numero di delegati dello Stato a livello provinciale per controllare l’attuazione delle politiche (Province). La motivazione politica riguardava le pressanti richieste nel gestire le proprie questioni da parte del nuovo livello di governo, le Comunità Autonome.

La Catalogna è una delle 17 Comunità Autonome che compone lo Stato spagnolo ed è dotata di un proprio parlamento e governo (la Generalitat de

Catalunya). Attualmente, a livello metropolitano esistono tre organi

istituzionali, con differente copertura geografica: Entitat Metropolitana del Medi

Ambient (organo metropolitano per l’ambiente), che racchiude 33 comuni;

l’Entitat Metropolitana del Transport (organo metropolitano per i trasporti) con 18 comuni; e, infine, la Mancomunitat de Municipis de l’Área Metropolitana de

Barcelona (autorità congiunta dei comuni dell’area metropolitana di

Barcellona), con 31 comuni.

Dal 1953, con il Comarcal Pla (Piano di Contea), diverse esperienze istituzionali di livello metropolitano sono state condotte nell’area composta dalla città di Barcellona e i comuni limitrofi (circa trenta). L’esperienza più importante, che ha portato alla costituzione di un potente organo istituzionale nel 1974, è rappresentata dalla Corporaciò Metropolitana de Barcelona (CMB), composta da Barcellona e 26 comuni (con poteri sulle seguenti aree: trasporti, acqua, gas e distribuzione di energia elettrica, case popolari, raccolta e smaltimento rifiuti e qualche altre funzione). Con la Costituzione del 1978 e l’istituzione delle Comunità Autonome, le competenze sull’area metropolitana sono passate nelle mani della Generalitat de Catalunya, ingenerando un conflitto crescente tra il governo regionale e la CMB, a causa delle divergenze politiche tra le coalizioni a capo dei due organi (indipendentisti di destra nel governo regionale e socialisti nella CMB e nel Comune di Barcellona). Il forte antagonismo tra il governo regionale e la municipalità di Barcellona e la sovrapposizione di competenze sulla stessa area geografica rappresentano le principali ragioni dietro l’abolizione della CMB nel 1987 attraverso la legge

istruzione e sanità; due di queste, Paese Basco e Navarra, godono, inoltre, di una piena autonomia fiscale, riscuotendo direttamente le imposte statali (Bobbio, 2002).

approvata dal parlamento catalano. In seguito, due organi metropolitani specializzati sono stati istituiti: l’Entitat Metropolitana del Medi Ambient, che racchiude 33 municipalità, e l’Entitat Metropolitana del Transport con 18.

Al tempo stesso, nel 1988, alcuni comuni (attualmente sono 31) decisero di unirsi in modo volontario nella Mancomunitat de Municipis de l’Área

Metropolitana de Barcelona (Autorità Congiunta delle Municipalità dell’Area

Metropolitana di Barcellona). Le principali attività della Mancomunitat riguardavano quelle attività che non erano svolte dagli altri due organismi metropolitani. In particolare, la Mancomunitat affronta la dimensione socio- economica: accrescimento della qualità della vita nell’area, strutturazione del sistema di trasporto, attività di promozione economica e internazionale, costruzione e manutenzione di parchi, studi sull’area metropolitana, promozione e gestione delle aree industriali e cooperazione internazionale (Área Metropolitana de Barcelona, 2003).

Nel 1987, quattro leggi regionali di organizzazione territoriale hanno disegnato l’attuale struttura della Catalogna, con 4 province (Barcellona, Girona, Leida e Tarragona), 41 comarques (contee) e 946 comuni.

La definizione del quadro della pianificazione territoriale generale e speciale è parte delle competenze dell’amministrazione regionale, mentre le funzioni come sanità, servizi sociali, cultura, sport e ambiente ricadono tra le competenze degli organi locali.

Le principali competenze delle province riguardano il coordinamento dei servizi municipali e l’offerta di alcuni servizi. Le contee hanno responsabilità sulle seguenti aree: pianificazione territoriale, sanità, servizi sociali, cultura, sport, educazione e servizi di base relativi all’ambiente.

Infine, le municipalità hanno poteri su servizi di base relativi all’ambiente (parchi, cimiteri, servizi idrici, fogne, raccolta e smaltimento dei rifiuti), trasporto pubblico, mercati pubblici, servizi pubblici, mobilità e pianificazione urbana (Tomàs, 2001).

A livello municipale, nel 1984, il consiglio comunale di Barcellona ha approvato una divisione territoriale della città in 10 distretti11 per accelerare il processo di decentramento, rendere più efficace ed efficiente l’offerta dei

11 _{Ciutat Vella, Eixample, Sants-Montjuic, Les Cortes, Sarrià-Sant Gervasi, Gràcia, Horta-Guinardò, Nou Barris, Sant}

servizi, migliorare le relazioni tra l’amministrazione comunale e i cittadini e promuovere una più intesa partecipazione dei residenti nelle decisioni d’intervento pubblico (figura 4.2).

Figura 4.2: I distretti di Barcellona

Fonte: Ajuntament de Barcelona on line

Questo processo ha avviato una nuova fase di decentramento di funzioni e potere politico e decisionale verso i distretti12. Nuovi meccanismi di partecipazione – quali ascolto pubblico, referendum, informazione pubblica e iniziative dei cittadini – sono stati messi in piedi per accrescere il coinvolgimento dei cittadini negli affari pubblici.

I distretti hanno i loro organi rappresentativi e di governo (Consigli di Distretto), composti sulla base dei voti ottenuti dai partiti politici nel distretto, il Presidente di Distretto, scelto dal partito più votato nel distretto, e la Commissione Governativa che rappresenta l’organo esecutivo.

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Le funzioni dei distretti includono le seguenti aree: sicurezza nei luoghi pubblici, regolazione del traffico, pompieri, pianificazione urbana, protezione dell’ambiente, monumenti, mercati pubblici, trasporti pubblici, cimiteri, servizi sociali, distribuzione di energia e acqua, pulizia delle stratede, strutture culturali e sportive, partecipazione nelle gestione delle scuole pubbliche.

Infine, per fronteggiare le nuove sfide il Comune di Barcellona ha elaborato la Carta Municipal, approvata nel 1999 dal Parlamento Catalano13. La Carta Municipale, stabilendo una nuova serie di norme e regole, tenta di superare il limite imposto dalla legge sul governo locale sulla governance delle grandi città. La Carta Municipal avanza richieste per maggiori poteri decisionali in aree quali pianificazione urbana, infrastrutture, educazione, servizi sociali e cultura. Tra le altre richieste, particolarmente importante sono quelle relative al sistema di tassazione con la domanda di superiori trasferimenti statali e maggiori poteri nella definizione del sistema locale di tassazione. Uno dei principali obiettivi della Carta Municipale è di promuovere un più attivo coinvolgimento dei cittadini su questioni pubbliche, in modo da costruire una cultura più democratica e partecipativa.

Il testo traccia le linee di un nuovo quadro giuridico per regolare le relazioni tra attori pubblici e privati e la partecipazione dei cittadini nelle questioni pubbliche. La Carta rafforza il ruolo dei distretti, attribuendo funzioni e risorse addizionali, però, non affronta la questione della governance metropolitana, che è stata causa di conflitto politico tra il governo municipale e regionale (Longo, 1999).

4.3 Strategie e politiche urbane attuate a Barcellona nel corso degli