Oltre la crescita economica e la competitività: strategie per l’equità e la coesione

I primi anni ottanta sono particolarmente duri per la città di Barcellona, per la presenza di una serie di problematiche, lasciate in eredità dal periodo della dittatura: problemi causati principalmente dalla crescita, rapida e caotica, della città e delle aree circostanti, avvenuta durante gli anni sessanta e settanta, per accomodare i flussi migratori provenienti dalle altre regioni spagnole. Crescita caratterizzata prevalentemente da interessi di tipo speculativo, dalla carenza di infrastrutture adeguate e dalla scarsa considerazione degli spazi pubblici (Subiròs, 1999). La recessione economica internazionale di quegli anni aggrava ulteriormente il quadro della criticità urbane, indebolendo considerevolmente il tessuto produttivo locale: la chiusura e il processo di rilocalizzazione di stabilimenti produttivi si traduce nella proliferazione di aree industriali abbandonante, restringimento della base produttiva urbana ed elevati tassi di disoccupazione. Il forte stato di disagio sociale che ne consegue è alla base di una nuova emergente domanda urbana, che si articola, da un lato, intorno alla richiesta di miglioramento

dell’ambiente fisico urbano e alla creazione di spazi e strutture pubbliche; e, dall’altro, sulle richieste di misure a supporto delle fasce sociali più svantaggiate e di una maggiore partecipazione dei cittadini nei processi decisionali (Herce, 1995). Questa nuova domanda urbana si sviluppa e consolida attraverso l’esistenza di un terreno sociale fertile, caratterizzato dalla presenza radicata all’interno dei barrios (quartieri) di numerose associazioni di quartiere, sviluppatesi durante il periodo della dittatura, quando l’associazionismo di vicinato rappresentava l’unica possibilità di fare politica. Con il passaggio alla fase democratica, queste associazioni perdono progressivamente il loro carattere squisitamente politico, interessandosi maggiormente ai processi di trasformazione urbana e qualità della vita nei quartieri49.

Il governo locale, guidato sin dagli inizi dell’esperienza democratica da una coalizione a maggioranza socialista, ha cercato di fornire risposte concrete a questa domanda urbana emergente. Politici e tecnici nel pianificare lo sviluppo futuro della città hanno tenuto in adeguata considerazione gli aspetti sociali; strategie e interventi miranti al consolidamento di meccanismi per una distribuzione più equa della ricchezza generata e la promozione di processi d’inclusione sociale hanno infatti accompagnato le politiche a supporto della crescita economica.

Nel corso degli anni, l’ampliamento della gamma d’interventi pubblici a sostegno dei processi d’equità e coesione sociale all’interno della città di Barcellona è stata accompagnata da un maggiore coinvolgimento di associazioni e organizzazioni nella predisposizione e attuazione degli interventi. Sono aumentati anche i progetti a sostegno delle fasce sociali più deboli attuati, con risorse proprie, da parte di organizzazioni non governative, associazioni di volontariato e fondazioni come, ad esempio, quelle delle due casse di risparmio locali, La Caixa e Caixa de Catalunya, che promuovono e finanziano diversi interventi in campo sociale, culturale e ambientale.

Di seguito, sono esaminate in maggior dettaglio le strategie e le politiche messe in campo a sostegno dell’equità e della coesione sociale.

49

L’influenza degli attori sociali sulle decisioni riguardanti la programmazione e l’attuazione di interventi di riqualificazione ha dato luogo alla nascita di una sorta di urbanismo ciudadano, nel senso che l’urbanistica, la trasformazione fisica della città, la discussione sullo spazio pubblico diventano oggetto di dibattito e critiche da parte dei cittadini (Herce, 1995).

Politiche di rinnovamento urbano

Sin dagli inizi dell’esperienza democratica, le politiche di rinnovamento urbano, oltre ad essere utilizzate per accrescere un più efficiente utilizzo del tessuto urbano e promuovere lo sviluppo di nuove attività economiche, hanno rappresentato uno dei principali meccanismi di redistribuzione della ricchezza e di rafforzamento dei processi di coesione sociale. Il Comune di Barcellona mise in atto, come descritto, una strategia di reconstrucció, che attraverso la realizzazione di piccoli interventi di riqualificazione aveva lo scopo di migliorare la qualità della vita in ogni quartiere della città (Esteban, 1999). La strategia dei piccoli interventi di riqualificazione, ancora oggi in corso, ha aperto la strada ad operazioni di più ampia portata. Le opere realizzate in occasione dei Giochi Olimpici del 1992, a partire dalla fine degli anni ottanta, rappresentano il primo passaggio verso interventi di scala superiore. L’incidenza delle opere realizzate in occasione dei Giochi sul rafforzamento dell’equità sociale è stata rilevante. Si è trattato di un’opera di ristrutturazione urbana caratterizzata da un discreto livello di giustizia redistributiva: la creazione di un migliore ambiente fisico, attraverso la riqualificazione di quattro aree periferiche, l’ammodernamento dei sistemi di telecomunicazione, il potenziamento della rete di trasporto, la costruzione delle tangenziali e delle infrastrutture sportive rappresentano una gamma di benefici di cui gode la maggior parte della popolazione urbana50.

Come dimostrano questi esempi, il contributo della politica di rinnovamento urbano al rafforzamento di processi di equità e coesione sociale è stata innegabile, soprattutto nel caso dei piccoli interventi di riqualificazione, che in molti casi hanno permesso la partecipazione delle associazioni di quartiere nel ridisegnare le aree interessate, rafforzando così il senso d’identità e appartenenza. Inoltre, ai fini di una più equa distribuzione della rendita urbana tra la collettività, particolarmente importante è stato il ruolo svolto dalla municipalità nel limitare, in numerose circostanze, gli eccessi della speculazione urbana.

Come, però, spesso avviene in numerosi progetti di riqualificazione, processi d’espulsione e frattura del tessuto socioeconomico hanno costituito,

50

anche in Barcellona, l’altra faccia della medaglia del successo della politica di rinnovamento in alcune aree. Il miglioramento della qualità dell’ambiente fisico, in concomitanza con un aumento della domanda, ha contribuito ad una rapida crescita del valore degli immobili, che ha innescato processi d’espulsione dei soggetti sociali più deboli, da alcune delle aree rigenerate, a vantaggio di fasce sociali più abbienti (processo di gentrificazione)51. E’ questo ad esempio il caso del quartiere del Born, che si è trasformato in una zona particolarmente “in” della città antica. Tuttavia, il fenomeno di

gentrification non è particolarmente diffuso all’interno della città. Il Comune di

Barcellona, nell’attuazione di buona parte dei progetti di rinnovamento urbano, ha infatti cercato di preservare il tradizionale tessuto sociale dell’area. Questo è quanto accaduto nel caso del processo di riqualificazione di un altro quartiere antico della città, il Raval, che non ha generato l’espulsione della popolazione esistente. All’interno del piano è stata, infatti, rispettata la richiesta dei residenti di riallocare all’interno dello stesso quartiere, nei nuovi alloggi di protecciòn oficial, i nuclei familiari colpiti dai progetti di demolizione previsti dal piano di rinnovamento urbano52.

Politiche sociali, culturali e dello sport

Nel corso degli ultimi 25 anni, il quadro delle politiche sociali è evoluto in modo sostanziale, con la realizzazione di nuove strutture, l’offerta di nuovi servizi, il graduale passaggio dell’offerta dei servizi a livello di distretto e la maggiore cooperazione con associazioni e organizzazioni non profit, al fine di valorizzare sinergie e mobilizzare tutte le risorse disponibili a sostegno dei processi di inclusione sociale (Truño, 2000). Interventi in campo sociale sono stati spesso integrati all’interno di differenti politiche. Ad esempio, la strategia dei piccoli interventi di riqualificazione urbana è stata affiancata da interventi per dotare ogni quartiere di almeno un centro civico e da misure a supporto di attività culturali a livello di quartiere, come il sostegno alle fiestas de los

barrios. La dimensione della politica sociale ricopre altresì un ruolo importante

all’interno della pianificazione strategica.

51

Ad acuire questi processi interviene, sempre più di frequente, anche un meccanismo di “mobbing immobiliare”, attuato da alcune agenzie e promotori immobiliari, per costringere affittuari e proprietari a lasciare o vendere gli immobili, il cui valore è schizzato verso l’alto a causa della domanda crescente.

52 _{Questo meccanismo è stato adottato in molti altri progetti di riqualificazione urbana. Per una trattazione più}

L’impegno del governo municipale a sostegno dei processi d’inclusione è testimoniato dalla quota crescente di budget municipale destinata alla spesa sociale: secondo i dati forniti dal Comune di Barcellona, la percentuale della spesa pubblica per servizi sociali è passata dal 17% del totale della spesa comunale, nel 1979, al 30% nel 2004 (Ajuntament de Barcelona, 2004b)53.

Investimenti sostanziali sono stati realizzati proprio per la creazione di strutture pubbliche: i centri per l’offerta di servizi sociali sono aumentati da 3 (1980) a 33 (2003); il numero delle biblioteche è passato da 12 (1980) a 33 (2002); e i centri civici da 1 (1982) a 49 (2004). Infine, il numero delle strutture sportive è aumentato notevolmente, grazie soprattutto al forte impulso fornito dai Giochi Olimpici: nel 2003, le strutture adibite ad attività sportive (pubbliche e private) ammontavano a 3370, mentre nel 1984 erano 1422. L’aumento di strutture e servizi è stato accompagnato da una crescita costante degli utenti (Ajuntament de Barcelona, 2004b).

Dalla metà degli anni ’90, diversi piani sociali sono stati redatti con lo scopo di individuare una strategia comune d’intervento e coinvolgere maggiormente associazioni e cittadini nella pianificazione e gestione degli interventi (il Pla integral de desenvolupament dels serveis socials e il Pla de

qualitat).

Si registra, inoltre, nel corso dell’ultimo decennio, il consolidamento di strategie rivolte a specifici gruppi sociali e l’aumento del numero di servizi erogati (circa un centinaio): Pla municipal per a les dones (Piano per le donne), Pla per a la gent gran (per le persone anziane), Projecte jove e Pla

jove (per i giovani), Pla municipal per a la infància (per i bambini), Pla municipal per a la interculturalitat (a sostegno dei migranti). L’elevato numero

dei piani sociali adottati testimonia una crescente attenzione del Comune di Barcellona alle esigenze dei vari segmenti della popolazione urbana.

Potenziamento del sistema dei trasporti pubblici (ampliamento delle linee della metro e del sistema di trasporto metropolitano, ferrocarril) e iniziative per facilitare l’accesso alla casa delle fasce sociali con maggiori difficoltà completano il quadro dei principali interventi messi in campo.

53

Quota che sembra destinata ad aumentare ulteriormente nei prossimi anni: ad esempio, per l’assistenza a domicilio, la cui utenza principale è rappresentata dalle persone anziane, la spesa è passata da 9,1 milioni di €, nel 2003, a 15,5 milioni, nel 2006, per salire ulteriormente a 17,8 milioni, nel 2007 (Suñe, 2006).

Infine, cultura e sport, considerati anche come meccanismi per lo sviluppo economico e l’inclusione sociale, sono divenuti sempre di frequente oggetto di specifiche politiche e, per entrambi i settori, è stato redatto di recente un piano strategico (Pla Estratègic del sector cultural de Barcelona e

Pla Estratègic del esport).

Politiche per l’occupazione

Altrettanto importanti nella promozione di processi d’integrazione risultano le politiche a supporto dell’occupazione. Già dai primi anni ’80, in risposta alla preoccupante emergenza socioeconomica dovuta al processo di declino industriale, il governo locale avviava una sua politica di welfare municipale, attraverso una serie d’iniziative: i Programas de Empleo

Comunitario (rivolta ai disoccupati dell’industria da impiegare in lavori di

manutenzione nella città), la progettazione e implementazione di programmi di formazione e auto-impiego, la promozione di cooperative e l’elaborazione di

Planes Integrales per la promozione della coesione sociale in aree

particolarmente problematiche. Diversi centri per la formazione e incubatori d’impresa (Forum Nord, Esdculas Tallers, Centro Trabajos del Mar) sono stati realizzati, soprattutto nei quartieri operai, laddove la crisi dell’industria mostrava i suoi effetti più preoccupanti sul tessuto sociale. Le attività a sostegno dell’occupazione sono confluite successivamente, nell’agenzia di sviluppo locale, Barcelona Activa, che gestisce attualmente numerosi progetti di formazione e di sostegno alla creazione di impresa.

C’è da evidenziare, tuttavia, che in aggiunta alle politiche messe in atto dall’operatore pubblico, la permanenza di una buona presenza di occupazione nel settore industriale nell’area metropolitana barcellonese, nonostante il sostanziale processo di deindustrializzazione avvenuto nel corso degli anni ottanta e novanta, ha contribuito almeno fino ad ora a limitare le tendenze

verso una maggiore polarizzazione della distribuzione del reddito, a differenza di quanto accaduto in altre aree metropolitane54.

Principali minacce per la creazione di una città più equa e coesa

Barcellona è sottoposta, al pari di un gran numero di grandi agglomerati urbani, ad una serie di dinamiche, interne ed esterne, che tendono ad acuire processi di disuguaglianza ed esclusione sociale. Tralasciando dall’analisi le forze di carattere strutturale (sulle quali le città hanno una scarsa influenza), che tendono a rafforzare processi di segmentazione sociale, si focalizza l’attenzione, di seguito, su alcune dinamiche locali che sembrano alimentare processi d’esclusione e ampliamento delle disuguaglianze.

La prima questione riguarda i progetti di rinnovamento urbano, in cui si registra, da un decennio a questa parte, il crescente coinvolgimento degli attori privati non solo nell’esecuzione, ma anche nella progettazione delle opere.

“La crisi finanziaria del comune di Barcellona, conseguente alla realizzazione delle opere infrastrutturali per le Olimpiadi, ha determinato una sostanziale modifica del modo di eseguire e gestire i progetti di trasformazione urbana, caratterizzata da un minor livello di dirigismo municipale e un più ampio ambito di manovra per i promotori privati nel costruire e gestire le opere” (Intervista: Jordi Borja, Ex Teniente de Alcalde [assessore] presso il Comune di Barcellona).

Questo comporta un duplice pericolo per la creazione di una città più equa e coesa. Da un lato, la possibilità di un eccessivo sbilanciamento sulle linee di sviluppo urbano che rispondono meglio alle dinamiche di mercato, come ad esempio la creazione di aree per turisti, che garantiscono alti ed immediati ritorni economici: è questo il caso del processo di ammodernamento dell’area del porto vecchio, con la costruzione del complesso ricreativo- turistico del Maremagnum; e, dall’altro, la difficoltà di raggiungere una più equa distribuzione del valore generato dai processi di riqualificazione: come accaduto nel caso della realizzazione della Vila Olimpica, in occasione dei Giochi, in cui gli interessi del settore immobiliare per la creazione di un complesso residenziale, per fasce sociali abbienti, alla fine hanno prevalso, lasciando disattese le promesse municipali circa la costruzione di edilizia

54

I redditi percepiti nell’industria contribuiscono, infatti, ad una composizione più equilibrata della distribuzione del reddito, poiché sono situate tra le basse retribuzioni delle attività di servizi, standardizzate, a basso valore aggiunto, e gli alti redditi percepiti in attività terziarie ad alto valore aggiunto.

residenziale pubblica55. Se è stato, quindi, possibile rintracciare un’unanimità di giudizio, positivo, nei confronti delle piccole opere di riqualificazione attuate all’interno dei diversi quartieri, lo stesso non può dirsi in riferimento ai più recenti processi di trasformazione urbana: in cui, a piani di riqualificazione equilibrati, orientati al più efficiente utilizzo del tessuto urbano, alla promozione dello sviluppo economico, così come all’equità sociale e alla sostenibilità, sono contrapposti progetti poco equilibrati, sbilanciati troppo su logiche di mercato56.

Questo aspetto riflette la crescente rilevanza internazionale di Barcellona, che attrae quote crescenti di capitale, la cui domanda di città è spesso in contrasto con quella della popolazione locale. Visioni di città contrastanti sono anche la conseguenza di mutazioni intervenute all’interno della società locale, in cui, ad esempio, emergenti gruppi sociali abbienti avanzano nuove richieste in termini di spazi e funzioni urbane (case confortevoli e di lusso, nuovi luoghi di svago, servizi specifici e altro ancora). La sfida principale, per il governo locale, è di cercare di mediare tra le differenti istanze di città, provenienti dai diversi gruppi sociali e individui, in modo da disinnescare conflitti potenziali.

La crescente difficoltà di accesso alla casa, a causa della rapida crescita dei prezzi e della insufficiente disponibilità di alloggi in affitto e di vivienda de

protecciòn oficial (edilizia residenziale pubblica e agevolata), rappresenta un

altro potente meccanismo d’esclusione in azione, che interessa un crescente numero di gruppi sociali. Tra il 1997 e il 2002, il prezzo delle abitazioni è aumentato più del doppio sia in Barcellona che nell’intera regione metropolitana (Mas de Xaxàs, 2004). Di contro, il numero di case di edilizia residenziale pubblica e agevolata è cresciuto in modo insufficiente, con conseguenze negative soprattutto sui gruppi di popolazione con le maggiori difficoltà d’accesso ai prezzi elevati del mercato della casa. Questo produce un effetto di espulsione, in particolare, dei giovani, che sono costretti a

55

Su questo aspetto cfr. Marshall (1996) e Borja (2004).

56

La rigenerazione dell’area Diagonal-Mar, gestita prevalentemente da un’impresa nordamericana, mostra una scarsa considerazione degli obiettivi sociali, attraverso la creazione di uno spazio nel quale il concetto di “valore di scambio” prevale su quello di “valore d’uso”, come esempio di strategia a breve termine mirante all’accaparramento di rendite economiche elevate, con scarsa considerazione di obiettivi di sviluppo socio-economico a lungo termine. In modo contrario a questo modello di rinnovamento sembra invece orientarsi l’altro progetto di riqualificazione,

22@Barcelona, che interessa una zona adiacente a quella di Diagonal-Mar. Il progetto 22@Barcelona, mirante alla

riqualificazione della vecchia area industriale di Poblenou, sembra perseguire una logica di sviluppo a lungo termine, in cui la ricerca di un equilibrio adeguato tra sviluppo economico, equità e coesione sociale è perseguita attraverso specifici meccanismi di regolazione del processo di riqualificazione.

spostarsi fuori città, per trovare case a prezzi più accessibili57. Nonostante Barcellona sia, tra le principali agglomerazioni urbane spagnole, la città che produce il più elevato numero si vivienda social, essa non è però in grado di soddisfare la crescente domanda di alloggi. Per ovviare a questa difficile situazione, il comune di Barcellona ha predisposto, di recente, il Pla

d’Habitatge 2004-2010 per facilitare l’accesso alla casa alle fasce sociali più

deboli, attraverso la costruzione, in cooperazione con altri soggetti pubblici e privati, di un consistente numero di abitazioni in regime di protezione sociale.

L’arrivo in città di due tipologie differenti di flussi migratori contribuisce ad aggravare il problema d’accesso alla casa e a generare nuove problematiche sociali. Il primo flusso è composto da élite professionali con un elevato potere d’acquisto; l’altro, decisamente più consistente rispetto al primo, è formato da una popolazione di migranti, provenienti da aree svantaggiate del mondo. L’afflusso della prima tipologia sociale comporta normalmente degli effetti di distorsione verso l’alto dei prezzi di immobili e servizi, alimentando di conseguenza processi di gentrificazione. L’obiettivo di una efficace politica urbana dovrebbe cercare di limitare questi effetti di distorsione e facilitare i processi d’integrazione nella vita economica e sociale delle fasce dei migranti più disagiate, promuovendo e garantendo allo stesso tempo lo sviluppo delle diversità nella città58. Ignorare o sottovalutare questi processi porterebbe ad un ampliamento della forbice della distribuzione della ricchezza e alla diffusione di processi d’esclusione sociale.