Processi di governance urbana

La sperimentazione di nuove e più complesse forme di governance urbana in Barcellona ha promosso la pianificazione di nuove funzioni, una maggiore integrazione degli interventi a livello locale, insieme a nuove forme di partecipazione e rappresentanza. La presenza di una serie di regole, tacite

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Misure specifiche sono state attuate di recente dal Comune di Barcellona per facilitare l’accesso alla casa da parte dei giovani. Tra queste particolarmente interessante risulta la costruzione di alloggi da dare in affitto ai giovani ad un prezzo più basso di quello di mercato.

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Verso una maggiore e migliore integrazione delle popolazioni straniere aspira il primo piano di accoglienza degli immigrati predisposto dal distretto multi-etnico di Ciutat Vella, all’interno del quale la percentuale di popolazione straniera è pari al 43,6% della popolazione totale dell’area. Con una dotazione finanziaria di 1,7 milioni di euro per tre anni, Ciutat Vella (primo distretto della città ad approvare un simile piano) intende fornire una risposta alle esigenze (in termini di servizi sociali, educazione, diritto di voto, ecc.) dei nuovi cittadini del distretto (Peiròn, 2006a).

ed esplicite, per la regolazione dell’azione collettiva ha facilitato il processo di negoziazione tra interessi differenti e la partecipazione di diversi attori locali nei processi decisionali. Questo ha permesso che la dimensione di equità e inclusione sociale, insieme a quella economica e culturale, ricoprisse un ruolo centrale all’interno del disegno strategico di sviluppo urbano.

Di seguito sono esaminate le caratteristiche principali dei processi di

governance a Barcellona.

Presenza di una leadership forte, nei processi di governance urbana, da parte del governo municipale, sin dagli inizi della nuova fase democratica. Il comune di Barcellona, governato da una coalizione socialista guidata, a partire dalle prime elezione democratiche, dal Partito Socialista Catalano (PSC), ha diretto il processo di sviluppo della città. La stabilità di governo, avuta nel corso degli ultimi 25 anni, ha garantito il consolidamento di un disegno preciso di sviluppo urbano e la continuità di strategie e interventi. Questo testimonia l’importanza della dimensione politica anche all’interno degli attuali processi di governance urbana, che vedono la maggiore partecipazione alla definizione e attuazione delle politiche pubbliche di un crescente numero di istituzioni e attori. In ultima analisi, date le circostanze economiche e politico-istituzionali esogene, è proprio la dimensione politica, che racchiude specificità culturali e sociali di un territorio e la capacità di controllo popolare sulle scelte strategiche, ad indirizzare lo sviluppo urbano in una determinata direzione. Le scelte strategiche per la realizzazione e la localizzazione d’infrastrutture, per il sostegno allo sviluppo economico locale, così come quelle concernenti la riqualificazione urbana, i cui costi e benefici spesso non sono equamente distribuiti, implicano di fatti un processo decisionale di natura politica. Nel caso di Barcellona, si può affermare che, nella maggior parte dei casi, le scelte strategiche hanno cercato di promuovere un’ampia distribuzione dei benefici della crescita.

Di grande importanza è il ruolo svolto dai sindaci, susseguitisi alla guida della città. L’opera di ognuno è stata caratterizzata, infatti, da importanti realizzazioni.

“Serra (1979-1982), il primo sindaco democraticamente eletto, è colui il quale porta avanti il processo di decentralizzazione di poteri e funzioni a livello distrettuale e di modernizzazione della struttura amministrativa comunale.

Maragall (1982-1997), senza dubbio la figura più importante e carismatica, è il sindaco della rinascita barcellonese, dell’internazionalizzazione della città, delle Olimpiadi e della prima grande trasformazione urbana. Clos (1997- presente), infine, è il sindaco della seconda grande trasformazione urbana e della strategia Barcellona, città della conoscenza” (Intervista: Ignasi Cardelùz i Fontdevilla, Gerente de Districte de Sant Andreu [Direttore del Distretto di Sant Andreu, Comune di Barcellona]).

La centralità del ruolo dei sindaci nel processo di sviluppo di Barcellona è in linea con un trend ormai diffuso, all’interno del panorama urbano europeo, che riguarda la crescente importanza dei sindaci, da un lato, nel rappresentare la città all’esterno e, dall’altro, nel mediare e costruire legami tra interessi differenti all’interno delle città, gestendo conflitti culturali e sociali e indirizzando i processi di governance urbana (Le Galès, 2002).

Presenza di una cultura cooperativa tra settore pubblico e settore privato che, a partire dall’organizzazione dei Giochi Olimpici del 1992, si è consolidata all’interno dei processi di governance. Numerose e differenti sono le forme di partenariato sperimentate nel corso degli anni a Barcellona. Garcìa (2003) ha individuato, attraverso un’analisi delle esperienze realizzate, le seguenti tipologie: leadership pubblica e consistente partecipazione dei privati (Giochi Olimpici e pianificazione strategica); partecipazione mista (Fira de Barcelona,

Consorcio Zona Franca, Barcelona Turismo, Port Vell); intervento pubblico

con una qualche partecipazione privata (società PROCIVESA per la riqualificazione della città vecchia e parco tecnologico del Valles); e, infine, limitata partecipazione pubblica (porto, aeroporto e casse di risparmio).

La pianificazione strategica ha contribuito a calibrare la sperimentazione di nuove e più complesse forme di governance, rafforzando e intensificando le relazioni tra gli attori locali. L’idea di predisporre un piano strategico si sviluppa a partire dal 1998: l’occasione è offerta dall’organizzazione dei Giochi Olimpici e lo scopo è quello di sfruttare appieno le opportunità offerte dal grande evento e perpetuarne i benefici a vantaggio dello sviluppo futuro della città. Il primo Pla estrategic de Barcelona, siglato nel 1990, rappresenta un punto di svolta nelle attività di pianificazione delle politiche urbane a Barcellona59. Il piano strategico rappresenta, infatti, una nuova modalità di definizione delle politiche urbane, caratterizzata da una visione di tipo strategico e a lungo

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Il primo piano ebbe anche una risonanza notevole all’esterno, influenzando la pianificazione strategica di numerose città (nel resto della Spagna, Europa e Sud America). L’esperienza di pianificazione strategica di Barcellona fu inoltre insignita del premio speciale, assegnato dalla Commissione Europea, per la migliore pianificazione strategica urbana dell’UE (Santacana, 2000).

termine. Il piano segna l’inizio di una nuova fase, che vede un maggiore coinvolgimento del governo urbano e delle altre istituzioni e organizzazioni locali nel processo di sviluppo socioeconomico della città. L’introduzione della pianificazione strategica rompe l’isolamento degli attori istituzionali, porta il governo municipale a stringere contatti con il mondo imprenditoriale e inaugura un’epoca di consultazione e cooperazione tra un ampio numero d’istituzioni, organizzazioni e associazioni (Santacana, 2000).

Nel corso dell’ultimo decennio l’esperienza della pianificazione strategica è andata consolidandosi, al primo piano è, infatti, seguita la redazione di un secondo e terzo piano strategico, rispettivamente nel 1994 e nel 1999.

I risultati più rilevanti della pianificazione strategica sono così sintetizzabili: produzione di “beni relazionali” e capitale sociale, aumento del livello della conoscenza e delle capacità locali, formazione di un quadro cognitivo comune per l’interpretazione delle trasformazioni socioeconomiche e dei mutamenti nei processi di governo, ed elaborazione di una strategia di sviluppo comune a lungo termine. Lo sviluppo di una piattaforma pensante e permanente sullo sviluppo della città e la maggiore integrazione di politiche e progetti rappresentano altri due risultati dipendenti dalla pianificazione strategica, che ha altresì promosso il radicamento e consolidamento di una cultura partecipativa.

“L’emersione di un consenso diffuso, di una coordinazione, l’identificazione di un modello, di obiettivi, di un gruppo riconosciuto, il riconoscimento del Piano Strategico come piattaforma che in modo serio apporta nuovi elementi di valore e giudizio sulla città, rappresentano degli elementi intangibili che non si notano, non sono quantificabili, ma creano nel tessuto, nella rete d’attori, un’idea molto più solida e seria riguardo il futuro della città. I risultati intangibili della pianificazione strategica sono tanto importanti come quelli tangibili” (Intervista: Joan Campreciòs i Hernàndez – Coordinatore aggiunto del Piano Strategico Metropolitano).

Infine, attraverso la recente approvazione del 1° Piano Strategico Metropolitano (2003) si è cercato di rafforzare il processo d’integrazione e collaborazione tra i territori dell’area metropolitana, che nel passato è stato duramente ostacolato dal governo regionale, la Generalitat de Catalunya, a causa dei contrasti di natura politica con il Comune di Barcellona60.

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Come si è già detto, il Comune di Barcellona dal ’79 fino ad oggi è sempre stato governato da una coalizione di forze di sinistra, guidata dal Partito Socialista Catalano; il governo regionale, dalla sua istituzione fino al 2003, è stato governato invece da una coalizione di centro-destra. Le frizioni tra le istituzioni era fedelmente riflessa nella contrapposizione personale tra i due personaggi a capo delle stesse: Maragall (sindaco della città) e Pujol (presidente del governo regionale).

L’esperienza della pianificazione strategica di Barcellona ha suscitato un grande interesse non solo a livello nazionale – sulla scia dell’esperienza barcellonese molte città spagnole hanno avviato la pianificazione strategica – ma anche internazionale, in particolar modo in Europa ed America Latina. Proprio per diffondere nelle città sudamericane l’esperienza e le conoscenze acquisite sulla pianificazione strategica che nel 1993 viene creato a Barcellona il Centro Ibero-Americano de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU).

Un’altra caratteristica importante dei processi di regolazione locale a Barcellona è rappresentata dalla presenza di una forte identità locale e di un diffuso consenso sociale su diverse politiche e interventi, che ha contribuito ad evitare il fallimento della governance urbana, facilitando il superamento di tensioni e difficoltà tra i soggetti coinvolti, riducendo la dissonanza di obiettivi tra gli attori e le circostanze di conflitto sociale. La strategia dei piccoli interventi di riqualificazione, così come la pianificazione strategica, rappresentano dei chiari esempi di come questi fattori possano essere rafforzati anche attraverso l’iniziativa pubblica. Un altro importante esempio è fornito dalla campagna, di grande successo, Barcelona posa’t guapa, lanciata nel 1986 dal Comune di Barcellona per accrescere la partecipazione della cittadinanza e del settore privato nel processo di trasformazione e abbellimento della città. Oltre ad aver promosso numerose operazioni di ristrutturazione di strutture abbandonate, edifici, antichi palazzi, la campagna è stata, infatti, particolarmente efficace nel rafforzare il senso di appartenenza e identità locale stimolando la partecipazione ad un progetto comune di grande valenza61.

Infine, un’altra particolarità importante della governance dell’area urbana barcellonese è costituita dalla sua dimensione esterna, intesa come capacità di: rappresentare e difendere una strategia all’esterno; negoziare con livelli di governo più alti (regione, nazione e UE) per l’acquisizione di risorse (Giochi Olimpici e grandi opere pubbliche); instaurare rapporti di cooperazione e

networking con altre città (Barcellona fa parte di reti di città quali Eurocities, C- 6, e Metropolis); farsi promotrice di progetti solidali di cooperazione decentrata

I mutamenti politici, intervenuti a seguito delle ultime elezioni regionali (2003), che hanno portato alla formazione, per la prima volta dopo l’istituzione dell’istituzione regionale, di un governo di sinistra, può rappresentare l’inizio di una più proficua relazione tra i diversi livelli di governo e l’avanzamento del discorso sulla governance metropolitana.

61 _{Appelli per un maggior coinvolgimento dei cittadini al fine di creare una città più equa e solidale sono presenti}

(Barcelona Solidaria)62. La capacità di Barcellona di porsi alla ribalta del panorama istituzionale è altresì testimoniata dal ruolo svolto, all’interno di due importanti organismi europei, dal suo sindaco più rappresentativo, Maragall, che ha retto, per diversi anni, la presidenza del Consiglio Europeo delle Regioni e delle Città (1991-1997) della Commissione delle Regioni dell’UE.

In sintesi, i processi di governance urbana, attraverso l’inclusione di un’ampia parte dei settori della società barcellonese, hanno contribuito a promuovere una visione e un progetto comune di sviluppo di Barcellona e della sua area metropolitana, sostenuti da un consenso sociale abbastanza diffuso. La partecipazione di un ampio numero di attori locali nella pianificazione dello sviluppo della città ha permesso, in numerose circostanze, di raggiungere un’adeguata mediazione tra obiettivi di crescita economica ed equità sociale, riducendo in tal modo il livello di conflitto sociale.

Di recente, però, qualcosa è mutato. Le critiche rivolte all’istituzione municipale sono divenute, nel corso degli ultimi anni, più esplicite e il consenso sociale riguardo il processo di trasformazione urbana e le strategie di sviluppo urbano è andato scemando63. Alcune scelte strategiche hanno, infatti, suscitato le critiche di residenti, dei movimenti urbani e della comunità di intellettuali e professionisti, ravvivando il conflitto.

“Le associazioni di quartiere contestano, sempre più di frequente, il governo municipale per perseguire sempre più un modello di città cara a fuera, orientata all’esterno, che punta ad accrescere la valenza dell’immagine della città proiettata all’esterno. Questo modello tende però a negare sempre più di frequente le micro- questioni, le necessità dei quartieri e le richieste di partecipazione dei cittadini” (Intervista: Manuel Andreu, presidente Associacion de Veïns i Veïnes de Poblenou [Associazione di quartiere di Poblenou] ed ex-presidente Federaciò d’Associaciones

de Veïns i Veïnes de Barcelona [Federazione delle Associazioni di Quartiere di

Barcellona]).