3. La categorizzazione giuridica delle identità collettive e il conseguente condizionamento delle scelte di identificazione individuali
3.3. La Bosnia – Erzegovina post-Dayton
3.3.5. I tentativi di revisione della Costituzione di Dayton
Secondo la maggioranza degli osservatori internazionali, è diventato evidente nel tempo che la Costituzione di Dayton, salvo radicali cambiamenti, non può portare ad un processo di State-building e al consolidamento delle prerogative istituzionali a livello statale.
La sua revisione costituisce, quindi, l'unica soluzione all'attuale crisi di sovranità e di funzionalità dello Stato.
Come ha affermato l’ex-Alto Rappresentante per la Bosnia – Erzegovina e Speciale Rappresentante dell’Unione Europea, Miroslav Lajcák: “questa Costituzione garantisce lo
status quo. Impedisce passi indietro, ma contemporaneamente non permette nessun passo
avanti”457.
La principale critica, portata dalla maggioranza dei commentatori internazionali, è quella di permettere la divisione del Paese in due Entità dotate di poteri semi-statali.
Altri aspetti importanti messi in luce sono:
il fatto che le Entità abbiano una chiara aspirazione alla definizione etnica, così come esplicitamente definito nelle Costituzioni delle Entità, oltre ad essere dotate di prerogative semi-statali;
il fatto, senza precedenti, che il Trattato di Dayton non sia semplicemente un trattato con una limitata validità temporale, ma una vera e propria Costituzione, come tale non
454 Dogo Marco, Storie balcaniche, Popoli e Stati nella transizione alla modernità, Libreria editrice goriziana, 1999, p. 167.
455 Dogo Marco, Storie balcaniche, Popoli e Stati nella transizione alla modernità, Libreria editrice goriziana, 1999, p. 62.
456 Bieber Florian, Institucionaliziranje etničnosti. Postignuća i neuspjesi nakon ratova u Bosni i Hercegovini, na
Kosovu i u Makedoniji, Forum Bosna, n. 25, 2004, Sarajevo.
facilmente modificabile e senza alcuna limitazione temporale. Questo aspetto che si ritiene così importante è spesso trascurato.
L’obiettivo è quello di promuovere una Costituzione che dia vita ad uno Stato democratico, funzionale ed economicamente sostenibile (quindi che non abbia 14 parlamenti458), che superi le divisioni, che garantisca l’uguaglianza dei cittadini ed il rispetto dei diritti delle minoranze. La revisione è peraltro estremamente complessa. Diverse ipotesi sono state avanzate negli ultimi anni, ma nessuna ha raggiunto il necessario consenso. La prima richiede l’abolizione di entità e cantoni, oltre che del concetto di territori etnicamente definiti, rifiutato in favore della creazione di cinque regioni stabilite in base a criteri logistici ed economici (Unione europea). La seconda consiste nella creazione di uno Stato centralizzato (USA, bosgnacchi). La terza richiede la formazione di tre, al posto che due entità, applicando il principio della simmetria fra etnicità e territorio (nazionalisti serbi e croati); essa porrebbe le basi per una successiva spartizione del Paese, creerebbe un numero di profughi e rifugiati immane e l’abbandono di qualunque principio di uguaglianza dei cittadini.
Il progetto di revisione della Costituzione, in fase progettuale da parecchio tempo, è stato rilanciato per iniziativa dell'Istituto per la Pace statunitense nel novembre 2005.
Le modifiche proposte dall'Istituto per la Pace statunitense (e su cui molti politici locali si sono inizialmente dichiarati d'accordo), sono un segno del superamento della “stabilizzazione” del Paese in favore della sua unificazione, da perseguire attraverso il forte rafforzamento delle istituzioni centrali, la riduzione dei poteri delle due Entità e, soprattutto, dei Cantoni della Federazione.
Il progetto di revisione della Costituzione è stato rilanciato nuovamente nel giugno 2006, quando il Consiglio d'Europa ha adottato una risoluzione sulle modiche costituzionali, invitando i politici bosniaci a riaprire i negoziati sulla riforma costituzionale.
La risoluzione del Consiglio d'Europa suggerisce l'adozione di una Costituzione di tipo occidentale secondo le seguenti linee guida:
l’abbandono del principio della rappresentanza etnica in favore della sola rappresentanza civica;
il superamento della attuale divisione territoriale;
l’eliminazione delle discriminazioni costituzionali verso “gli altri” (in altre parole, tutti coloro che non appartengono ai tre “popoli costitutivi”: bosgnacchi, serbi e croati); la protezione delle minoranze.
Sebbene i suddetti principi sembrino ampiamente condivisibili, nella attuale situazione bosniaco-erzegovese sono molto difficili da applicare, almeno finché saranno al potere i partiti etno-nazionalisti, i quali, a loro volta, riescono a mantenersi al governo proprio grazie alle divisioni politico-amministrative ed al controllo dei media.
Mentre si attende che gli attuali meccanismi, determinanti le divisioni politico-amministrative siano superati, è innegabile che le esistenti divisioni inter-etniche continuino a rafforzare l’identità e la differenziazione etnica.
Perdura, inoltre, la discriminazione di tutti i cittadini che non si identificano in nessuna delle tre identità etniche e che, conseguentemente, rientrano nella categoria “altri”. Di essa fanno parte in primo luogo le minoranze, ma anche tutti coloro che non riescono ad identificarsi nelle categorie etniche in generale o in una sola di esse.
La prospettiva europea può offrire un valido incentivo per creare una Costituzione in linea con i suggerimenti del Consiglio d’Europa, oltre che di transizione verso l’Unione Europea. La negoziazione dell’Accordo di Stabilizzazione ed Associazione, iniziata il 21 novembre 2005, ha incominciato a concretizzarsi il 4 dicembre 2007459.
D'altra parte, solo quando la sempre rimandata chiusura dell'Ufficio dell'Alto Rappresentante sarà realizzata, e con essa la cancellazione dei “poteri di Bonn”460, la Bosnia - Erzegovina diventerà uno Stato realmente sovrano, come richiesto anche dalla prospettiva di diventare paese Candidato all'integrazione nell'Unione Europea.
L’ultimo tentativo di riforma della Costituzione è avvenuto in tre incontri alla base militare dell’EUFOR461 a Budmir, vicino a Sarajevo, iniziati il 20 ottobre e terminati il 18 novembre 2009 con un completo fallimento.
Ad un possibile successo degli incontri era legata la possibilità di liberalizzazione del regime dei visti per l’Unione Europea.
459 European Commission Progress Report, 06 November 2007.
461 L'EUFOR (European Union Force), hanno sostituito quelle guidate dalla NATO (SFOR - Stabilization Force), il 2 dicembre 2005.
Il pacchetto di riforme proposto dalla Comunità internazionale comprendeva un rafforzamento del ruolo del parlamento e del governo statale (presidente con due vicepresidenti e riforma del meccanismo di veto).
La maggior parte delle riforme sono state rifiutate dai rappresentanti della Republika Srpska, altre dai rappresentanti croati e bosgnacchi.
Il Leader del partito croato nazionalista (HDZ) ha proposto la creazione di un’altra entità croata.
Il membro bosgnacco della presidenza tripartita, Damir Arnaut, ha richiesto una rappresentanza per i bosniaci che non desiderino dichiararsi appartenenti ai tre popoli costitutivi, facendo l’esempio di suo figlio, che, in quanto nato da un matrimonio misto, non è equamente rappresentato462.
La principale critica alla Comunità Internazionale dell’autorevole e indipendente settimanale “Dani”, riguarda il fatto di non aver neanche nominato la questione del voto a livello delle Entità, sebbene sia il Congresso statunitense che il Parlamento europeo avessero all’unanimità dichiarato che il voto delle entità andava eliminato, perché rappresentava il maggior ostacolo al funzionamento dello Stato. Inoltre, per quanto concerne la divisione delle proprietà statali, che si basava sull’approccio su cui i leader bosniaci si erano inizialmente accordati a Prud, poi respinto da Sulejman Tihić: in esso sostanzialmente si privava lo Stato di Bosnia – Erzegovina delle proprietà che gli appartengono, in base alla Costituzione ed all’accordo internazionale per le proprietà dell’ex-Jugoslavia. Questa spartizione dei beni avrebbe dato la possibilità ai leader dei partiti etno-nazionalisti di privatizzarle e venderle (o svenderle) nelle zone da essi controllate, a proprio vantaggio463.
Dato l’insuccesso del tentativo di riforma costituzionale, la Comunità Internazionale ha deciso di rimandare la chiusura dell’Ufficio dell’Alto Rappresentante fino al febbraio 2010 e di estendere sino a quella data anche il mandato dell’Unione Europea per le forze di pace dell’EUFOR464.
462 Anes Alić (International relations and security network), Bosnian Impasse Over ‘Dayton Two’, 6 Nov 2009, Sito web: http://www.isn.ethz.ch/isn/Current-Affairs/Security-Watch/Detail/?lng=en&id=109294
463 Senad Pečanin, The disgraceful US and EU game in Bosnia-Herzegovina, in “Dani”, 23 ottobre 2009.
464 Bosnian Leaders Ponder New Western Proposal, Sarajevo, 25 novembre 2009,
Pochi giorni dopo la chiusura degli incontri di Budmir, i diplomatici occidentali hanno fatto preparare una seconda versione del pacchetto di riforme presentato a Budmir, detto Budmir II, e l’hanno fatto recapitare ai leader dei maggiori partiti politici il 24 novembre 2009, dando loro tempo per accordarsi in merito entro la fine del 2009 (il 2010, infatti, sarà un anno di elezioni, generalmente caratterizzato da un inasprimento dei toni della propaganda etno-nazionalista e quindi poco adatto ad un accordo).
Le modifiche chiave fra i due pacchetti di riforme sono molto significative.
E’ stata eliminata la drastica riduzione del ruolo della Dom Naroda (la Camera dei Popoli) a temi riguardanti i cosiddetti “interessi vitali delle nazioni” (in cui vige il diritto di veto); è stata eliminata anche la modifica in base alla quale questa Camera non sarebbe più stata eletta dai parlamenti delle due Entità, ma dal parlamento statale.
Sono stati eliminati, infine, tutti gli undici punti riguardanti il rafforzamento dello Stato rispetto alle Entità, fra cui l’esclusiva pertinenza dello Stato per questioni riguardanti la sicurezza interna ed esterna465.
Questo significa che, anche se approvato, il pacchetto non risolverà i maggiori problemi: la diminuzione dei diritti dei popoli costitutivi in favore di quelli dei cittadini, e la diminuzione del potere delle entità, in favore dello Stato. Inoltre non elimina il problema della non funzionalità e insostenibilità economica del sistema attuale composto da 14 parlamenti (uno statale, due delle Entità, uno del Distretto di Brčko, 10 dei Cantoni della Federazione), anzi lo aggrava aumentando il numero di delegati.
Si ritiene che queste modifiche avrebbero impedito ai partiti etno-nazionalisti di dominare la scena politica fomentando le divisioni e impedendo di risolvere i problemi; avrebbero, inoltre, contribuito ad unire il Paese, rafforzando l’identità civica inclusiva rispetto a quelle etniche esclusive. Questo è anche il motivo per cui i partiti etno-nazionalisti si sono sempre opposti a qualunque modifica di uno stato di cose che li rafforza.
Se venisse approvato, tuttavia, porterebbe ai cittadini benefici tangibili: l’eliminazione del regime di visti per l’Unione Europea, l’entrata nel programma di avvicinamento alla piena adesione alla NATO e la possibilità di fare richiesta per diventare membri candidati dell’Unione Europa.
3.3.6. Il mancato riconoscimento dell’identità civica bosniaco-erzegovese ed il