L’Ufficio Territoriale di Governo e la comunicazione pubblica

La relazione tra prefetto ed autonomie locali non può prescindere dalla capacità di comunicazione istituzionale. La pubblica amministrazione è investita sempre più da processi di cambiamento, anche in risposta all’evoluzione normativa degli ultimi anni. Talvolta è la stessa amministrazione a farsi interprete e portavoce di un’esigenza di rinnovamento per far fronte ad istanze e attese che emergono da parte della collettività o da parte della stessa amministrazione, che finisce con l’indurre il cambiamento normativo piuttosto che riceverlo. L’attenzione crescente rivolta al cittadino sta cambiando la cultura dell’agire nel Pubblico, i modelli organizzativi e le logiche gestionali. Se è vero che una delle esigenze della pubblica amministrazione in questi anni è stata ed è anche quella di “costruire nuove identità, di

recuperare immagine e credibilità, di legittimarsi”13, occorre tener presente che la legittimazione

13 _{F. Butera, Processi di servizio e nuove forme di organizzazione nella pubblica amministrazione, in}

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della stessa passa non solo attraverso un riconoscimento maggiore dei diritti del cittadino, ma anche attraverso una maggiore conoscenza che il cittadino deve avere della macchina amministrativa e, soprattutto, di quei principi a cui si richiama la sua azione, dei vincoli normativi, delle competenze, dei passaggi procedurali che possono costituire aree di miglioramento.

Per comprendere come si sono evoluti i modelli organizzativi nelle strutture pubbliche in relazione al modificarsi dei modelli di comunicazione pubblica bisogna ripercorrere quello che è stato l’evolversi della concezione di Stato. Lo sviluppo di tale concetto, della sua funzione sociale e dei suoi rapporti con i cittadini ha prodotto una trasformazione delle forme di comunicazione pubblica, passando dall’autoreferenzialità alla trasparenza. Sono cambiati gli obiettivi e gli strumenti della comunicazione per far fronte alle nuove esigenze di informazione dei cittadini e di trasparenza dell’ente pubblico. L’analisi svolta da Invernizzi e Mazzei al riguardo è particolarmente suggestiva e offre un utile contributo, sul versante comunicazionale, per la comprensione del fenomeno degli Uffici di Relazione con il Pubblico. Gli autori tracciano lo sviluppo della comunicazione pubblica attraverso l’evoluzione di tre concezioni principali di Stato: lo Stato liberale classico, che caratterizza il XIX secolo; lo Stato sociale, dominante a partire dal secondo dopoguerra; lo Stato neo-liberale, che segna gli anni ’80 e ’90.

Nella concezione dello Stato liberale, la comunicazione delle strutture pubbliche risponde all’esigenza di certezza del diritto. Lo Stato svolge la funzione di garantire il rispetto delle regole fissate nel riconoscimento dei diritti individuali. Le leggi e gli atti vengono pubblicati sugli organi ufficiali di Stato e questo garantisce la comunicazione dell’azione pubblica a tutti i cittadini. La comunicazione assume la forma di una pubblicità legale.

Con lo sviluppo dello Stato sociale, la funzione dello Stato va oltre la garanzia dell’uguaglianza formale, espressa dal riconoscimento dei diritti, e diventa quella di tradurla in uguaglianza in termini di condizioni concrete di vita, di status sociale dei cittadini. Cominciano a svilupparsi forme di comunicazione orientate a far conoscere l’esistenza dei servizi sociali e a favorirne l’accesso dei cittadini. Prevale, tuttavia, la tendenza da parte della pubblica amministrazione a comunicare solo quando il diritto dei cittadini ad essere informati è espresso dalla legge, nel rispetto di un principio di azione di garantismo giuridico - formale, secondo il quale l’azione pubblica deve svolgersi secondo le prescrizioni giuridiche. La comunicazione è unidirezionale e il feedback da parte del destinatario è irrilevante perché la comunicazione stessa ne garantisce l’efficacia. Si parla, quindi, di modello autoreferenziale di comunicazione per sottolineare l’orientamento a sostenere la rilevanza delle esigenze dell’emittente piuttosto

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che quelle di conoscenza e di partecipazione del destinatario della comunicazione.

La pubblica amministrazione è sempre più spinta a rispondere alle richieste dei cittadini tenendo conto delle loro preferenze ed esigenze di qualità e differenziazione dei servizi. Il concetto di cittadinanza va ad ampliarsi fino a comprendere, nell’elemento sociale, il diritto all’informazione inteso, soprattutto, come presupposto per una partecipazione veramente democratica alla vita pubblica. L’informazione e la trasparenza vengono sempre più richiamate come elementi qualificanti del rapporto tra Stato e cittadini. Si richiede, pertanto, uno sforzo di apertura delle strutture pubbliche attraverso una comunicazione orientata a fornire, non solo l’informazione sull’assetto dei doveri istituzionali dell’ente e sui diritti tipici dei cittadini, ma a favorire la partecipazione dei cittadini alla vita pubblica a creare un valore aggiunto del servizio offerto. L’orientamento di principio è verso un modello di comunicazione basato sulla trasparenza attraverso un ampliamento degli obiettivi della comunicazione pubblica, un adeguamento della comunicazione a esigenze e caratteristiche del ricevente, la formulazione di messaggi chiari e semplici e l’attivazione di meccanismi di monitoraggio e di feedback della comunicazione. L’orientamento è verso il cittadino, non solo come utente, ma come titolare di diritti, e ciò pone il problema dell’informazione e della comunicazione per gestire il quale sono necessari nuovi modelli organizzativi e procedurali. Per rispondere a questa esigenza generale, gli enti sono chiamati ad interrogarsi e ad intervenire sul funzionamento delle strutture e, quindi, a rivolgere lo sguardo al proprio interno. Si sviluppa la consapevolezza che la comunicazione può divenire un meccanismo di confronto verso l’esterno e l’interno della struttura dell’ente anzi ne diviene un presupposto. La comunicazione assume un ruolo sempre più rilevante come strumento di management, sia nella gestione dei meccanismi di mantenimento della struttura sia per la gestione dei meccanismi di miglioramento, per la diffusione di nuovi valori ed idee, per la condivisione e l’implementazione di progetti.

L’Ufficio Territoriale di Governo per le sue specificità nel dialogare con molteplici realtà aventi caratteristiche diverse non può non tenere conto della valenza della comunicazione, intesa come attività finalizzata alla produzione di flussi informativi tra soggetti diversi, in modo da creare un rapporto bidirezionale. Negli ultimi anni la comunicazione ha acquisito un ruolo sempre più rilevante ed autonomo, tanto da giustificare l’elaborazione di una nuova categoria concettuale definita “comunicazione

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comunicazione che, pur diversi tra loro, sono caratterizzati dal collegamento soggettivo del fenomeno ad un’autorità pubblica. A tale risultato si è pervenuti per effetto delle riforme amministrative degli anni novanta che hanno imposto alle pubbliche amministrazioni un vero e proprio “dovere informativo”, in quanto obbligano i soggetti pubblici a fornire ai cittadini, indipendentemente da un’esplicita richiesta da parte degli stessi, informazioni su informative, attività e strutture amministrative nonché sul funzionamento e l’erogazione di servizi pubblici, utilizzando i moderni strumenti della comunicazione sociale.

La poliedrica attività istituzionale del prefetto, a competenza generalista, deve soffermarsi sulle diverse tipologie in cui si articola la comunicazione pubblica: dalle finalità perseguite ai destinatari esterni ed interni agli uffici prefettizi; dai contenuti di servizio (quando il flusso comunicativo ha ad oggetto l’informazione degli utenti/cittadini sulle opportunità ed utilità fornite dalla pubblica amministrazione), di persuasione (quando il flusso informativo ha ad oggetto messaggi di comunicazione sociale, finalizzati a modificare i comportamenti dei destinatari) a quelli di ascolto (quando i contenuti rappresentano il ritorno comunicativo da parte degli utenti/cittadini al flusso informativo emesso dalla pubblica amministrazione); dalla modalità formale, mediante una fonte normativa che procedimentalizza il rapporto comunicativo scadenzando e disciplinando i singoli passaggi, a quella informale, quando il rapporto comunicativo si può svolgere senza particolari formalità.

In tale contesto si colloca la legge n. 150 del 7 giungo 2000, con la quale si è inteso disciplinare solo l’attività di comunicazione svolta dai soggetti pubblici deputati prevalentemente all’esercizio di pubbliche funzioni, come nel caso specifico l’UTG. La citata legge prevede espressamente che le attività di comunicazione poste in essere dalle amministrazioni pubbliche rientranti nel proprio ambito di applicazione perseguono anche la finalità di “favorire l’accesso ai servizi pubblici, promovendo la conoscenza” (art. 1, comma 5, lett. c). Il d. lgs. n. 286 del 30 luglio 1999, rilanciando le analoghe disposizioni contenute nella DPCM del 27 gennaio 1994, obbliga tutti i gestori di servizi pubblici nazionali e locali a rispettare, nell’attività di erogazione delle prestazioni, il principio di partecipazione degli utenti la cui applicazione richiede necessariamente il ricorso alla predisposizione di canali comunicativi tra i soggetti gestori ed i destinatari finali della prestazione.

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La comunicazione è uno dei fattori che connota l’organizzazione amministrativa e contribuisce allo svolgimento della stessa funzione amministrativa. In tal modo, la comunicazione si pone al servizio del pubblico e si svolge nell’interesse generale, legando la comunicazione, il fine dell’amministrazione, inteso come perseguimento dello scopo delle pubbliche amministrazioni, ed il pubblico interesse, nella forma dell’interesse generale. La comunicazione assume la funzione della salvaguardia degli interessi pubblici, indirizzandosi in particolare alla realizzazione dei diritti fondamentali, di volta in volta coinvolti, dall’attività delle pubbliche amministrazioni. Inoltre, per queste ultime, la comunicazione come funzione costituisce una modalità di assolvimento dell’obbligo di risultato espressamente prescritto alle amministrazioni dalle singole disposizioni costituzionali.

Il riconoscimento da parte del legislatore della rilevanza dell’attività di comunicazione ha ricadute positive, oltre che sugli utenti, anche sulle stesse pubbliche amministrazioni. Infatti, tale attività riveste un ruolo strategico nel processo di ammodernamento delle amministrazioni pubbliche e di miglioramento dei servizi dalle stesse resi ai cittadini/utenti. La comunicazione è funzionale ai processi di riforma delle pubbliche amministrazioni, contribuendo a modificare i comportamenti delle stesse.

Con i recenti provvedimenti normativi la comunicazione ha assunto particolare rilevanza, essa è diventata una funzione che ha l’obiettivo sia di attivare un proficuo flusso comunicativo bidirezionale con i cittadini sia di orientare l’amministrazione verso modelli di organizzazione in grado di ascoltare ed interpretare i bisogni della cittadinanza. In questo contesto assume un ruolo significativo l’ufficio relazioni con il pubblico, previsto dalla legge n. 150/2000, che assomma una serie di macrofunzioni, intese ad agevolare il dialogo con il cittadino e a coinvolgere l’utente nel processo volto al miglioramento della qualità del servizio. A detti fini, particolare rilievo riveste nell’URP, la funzione di sviluppo organizzativo e di riqualificazione delle prestazioni e delle strutture dell’Ente volta all’analisi dei bisogni e del grado di soddisfazione dell’utenza.

In particolare, il territorio nel quale insiste la prefettura, deve essere inteso come ambiente di comunicazione, nel senso che il rapporto tra la pubblica amministrazione e i cittadini è diventato il fulcro sul quale si incontrano domande e risposte circa le necessità della comunità. La comunicazione pubblica si preoccupa di attivare la relazione tra Stato

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e cittadini attraverso la realizzazione di un processo di interazione e di scambio. La necessità per l’UTG di un rapporto evoluto con il territorio è assolutamente imprescindibile. La gestione di un territorio, la soddisfazione delle aspettative e dei bisogni dei cittadini e tutte le attività legate al suo sviluppo sono settori particolarmente esposti a crisi di efficienza e di condivisione dei cittadini/utenti di cui il prefetto tiene conto nell’espletamento delle sue delicate e complesse funzioni. Il territorio esprime molteplici richieste ed aspettative. Obiettivo dell’UTG è quello di essere considerato un soggetto del territorio e non un corpo estraneo e risulta di fondamentale importanza essere riconosciuto dai cittadini come un interlocutore al fine di impostare, mediante processi interattivi, attività finalizzate alla soddisfazione dell’interesse generale. E qui la comunicazione pubblica da parte della prefettura nello svolgimento delle sue funzioni acquista un ruolo determinante, essendo di per sé un processo di scambio di informazioni e di influenzamento reciproco. Infatti, nella comunicazione pubblica non c’è solo una trasmissione tecnica di dati e informazioni, ma un rapporto bidirezionale, non solo verbale, ma soprattutto comportamentale. Compito delle attività di comunicazione è l’attivazione di relazioni con la finalità di valorizzare tutte le risorse disponibili sul territorio. Quest’ultimo, essendo un ambiente di comunicazione, rivela al suo interno diversi interlocutori. Rientra, pertanto, nell’ambito dell’attività di comunicazione attivarsi e coinvolgere con molteplici iniziative i diversi soggetti per l’elaborazione di un progetto di sviluppo del territorio. Attraverso il dialogo con tali soggetti l’UTG potrà ottenere le informazioni necessarie per conseguire i risultati prestabiliti. Nello svolgimento dell’attività di comunicazione l’UTG deve individuare capacità e competenze per dialogare con tutti gli attori, deve costruire relazioni in modo da raggiungere gli obiettivi come risultato di un’azione congiunta di molteplici soggetti. Del resto i cittadini sono portatori di capacità, competenze, idee, esperienze, risorse che, se opportunamente valorizzate dalle amministrazioni, potrebbero consentire un ampio coinvolgimento di soggetti pubblici e privati nella realizzazione dell’interesse generale. La qualità dell’azione amministrativa dipende anche dal grado di partecipazione dei cittadini, il quale, a sua volta, dipende dal modo di comunicare dell’Amministrazione.

Tutte le amministrazioni dovrebbero imparare a comunicare, quindi, non solo informare ma ascoltare, con i cittadini intesi come portatori di risorse, perché solo con la comunicazione queste risorse possono essere messe in circolo nell’interesse di tutti. La comunicazione è un sistema complesso di messaggi, canali, mezzi che tendono ad un rapporto costante ed interattivo tra soggetti. Comunicare un progetto acquista significato

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se riesce a farsi dialogo diffuso e continuativo tra istituzioni, operatori e utenti. Se l’amministrazione si mostra aperta al dialogo con i cittadini, attenta a favorirne gli apporti partecipativi, tale comportamento influenza positivamente l’atteggiamento che i destinatari della sua azione hanno nei confronti di chi li governa.

Nell’impostare una corretta comunicazione occorre porre attenzione a quella interna che è un potente strumento di gestione e di sviluppo delle risorse umane e contribuisce a radicare in tutti i dipendenti di un ente un fortissimo senso di appartenenza, un attaccamento al lavoro, un’elevata motivazione. Inoltre, una convincente ed incisiva comunicazione interna è in grado di attivare i dipendenti a loro volta come comunicatori esterni. In proposito, occorre rilevare che gran parte della comunicazione con l’ambiente esterno avviene tramite soggetti interni e ciò assume un rilievo sempre più ampio per quelle realtà organizzative che hanno un front office costituito da numerosi dipendenti, per il cui tramite passa la maggior parte delle comunicazioni con l’esterno. Ne consegue che l’efficacia della comunicazione risulta massimizzata ove si provveda ad integrare quella interna con quella esterna, in modo da assicurare un vicendevole potenziamento a supporto sia della gestione e dello sviluppo organizzativo sia dell’aumento della qualità dei servizi.

Nell'ascolto delle esigenze dei cittadini l'amministrazione dell'Interno deve attivare, molto più di quanto non abbia tradizionalmente fatto, le sue risorse professionali, cercando di elaborare adeguate strategie di comunicazione istituzionale, che sono al momento carenti su molteplici profili. Analogamente, lo sforzo di favorire la comunicazione organizzativa non deve essere teso soltanto a migliorare i flussi di informazione interni agli apparati ma deve servire soprattutto a favorire e cementare la condizione della missione dell'amministrazione, rinsaldandone costantemente il profilo identitario. Fare circuito delle esperienze è indispensabile. Accade spesso che innovazioni particolarmente significative e che hanno dato lusinghieri risultai siano sconosciute dentro la stessa amministrazione, perché i meccanismi per diffondere le informazioni funzionano a intermittenza o sono scarsamente valorizzati. È un elemento critico sul quale tanto l'azione dei prefetti in sede, quanto gli indirizzi delle strutture ministeriali devono essere indirizzati a sviluppare lo scambio di esperienza, il dibattito sui risultati ottenuti, la creazione di una nuova collaborazione. La comunicazione, pertanto, è destinata a pesare sempre di più nella gestione amministrativa come punto di raccordo tra le prestazioni delle pubbliche amministrazioni e le aspettative della comunità.

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3.7 L’Ufficio Relazioni con il Pubblico in prefettura

Gli elementi costitutivi essenziali delle Relazioni Pubbliche tre elementi: l'opinione pubblica, il fattore umano e la socialità. La prima indica la retta informazione, il fattore umano sottolinea l'istanza di tener conto delle esigenze psicologiche e umane del pubblico e la socialità fa riferimento all'istanza etica, che, sia nella sostanza che nella forma, dovrà fondare qualsiasi rapporto che voglia stabilirsi col pubblico. Le Relazioni Pubbliche mutuano i loro principi dalle Relazioni Umane, essendo evidente che le relazioni col pubblico sono sempre relazioni con un pubblico di uomini, considerati sempre nella prospettiva della dignità della persona umana e della fondamentale soddisfazione delle loro legittime esigenze. Pertanto, non sarebbero concepibili relazioni pubbliche di alcuna sorta che non siano relazioni umane.

Nei tratti genetici dell’istituto prefettizio c’è l’attitudine a registrare i fenomeni sociali, sensori delle realtà locali, i prefetti, fin dal periodo repubblicano, hanno tradotto la tradizionale vocazione all’analisi dello “spirito pubblico” in capacità di ascolto delle comunità. Ciò ha avuto riflessi anche sulle modalità operative di tutta l’amministrazione dello Stato. A Vicenza il prefetto Gioacchino Palutan aveva aperto un ufficio per i rapporti con il pubblico. Di rilievo anche l'azione svolta nella prefettura di Napoli su impulso del prefetto Gaetano Marfisa che, nel maggio del 1957, promosse un incontro tra i responsabili degli uffici periferici provinciali e degli enti locali per analizzare i vantaggi dell'interlocuzione di tecniche di “relazioni pubbliche” nelle amministrazioni pubbliche. Nel marzo 1954 il Presidente del Consiglio e ministro dell’Interno, Mario Scelba, sulla scorta di quanto era stato sperimentato nelle prefetture di Vicenza e di Napoli circa l’introduzione di tecniche di relazioni pubbliche nelle amministrazioni, emanò una circolare nella quale si indicava l’obiettivo di venire incontrò ai bisogni del cittadino, affinché quest’ultimo acquistasse maggiore fiducia nell’operato delle amministrazioni pubbliche. Dalle relazioni sullo spirito pubblico alle tecniche di relazioni pubbliche fino alle tematiche della comunicazione pubblica il filo rosso è unico: saper interpretare la domanda dei cittadini, ascoltandone le esigenze e promuovendo una costante attività di comunicazione di servizio finalizzata a informare i cives sui loro diritti, sulle regole da rispettare, sulle opportunità offerte dall’azione delle amministrazioni significa, in sintesi, saper essere rete nei riguardi delle altre istituzioni e, soprattutto, dei cittadini. Nella ricerca di un punto di coagulo tra amministrazione, servizi e utenza che fosse più vicino alle istanze dei cittadini il carattere fortemente multipolare del sistema amministrativo periferico e locale ha portato ad una riscoperta significativa della presenza del prefetto,

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caricandola di rinnovate valenze operative.

Il valore aggiunto di una pubblica amministrazione oggi non sta più nella realizzazione di una serie di prodotti standard, gli atti amministrativi, rispondenti a fattispecie generali ed astratte ma piuttosto nell’orientamento al cittadino-utente, e quindi, nell’ideazione e nell’integrazione di servizi realmente rispondenti alle sue esigenze (sportelli polifunzionali, call center, ecc); nel saper percepire ed interpretare i segnali ed i bisogni dell’ambiente e nello sviluppare in tempo reale soluzioni innovative in modo interattivo. L’erogazione dei servizi, peraltro, implica di per sé un rapporto diretto con i cittadini-utenti, interessati al soddisfacimento di specifiche aree di bisogni, i quali devono avere la possibilità di partecipare ai processi operativi con un apporto da recepire come risorsa e valorizzazione in modo adeguato.

Nella prefettura si concentra e dalla prefettura si irradia, attuandosi, l'azione del Governo nell'ambito della circoscrizione provinciale. E’interessante notare il quadro delle attività pubblico-relazionalistiche avviate dalla prefettura di Vicenza negli anni ’50. Per svolgere questa attività fu costituito l'Ufficio di Coordinamento per l'Attività Sociale, alle dirette dipendenze del prefetto, come sezione speciale dell'Ufficio di Gabinetto. Occorre mettere in risalto due aspetti importanti: le riunioni periodiche ed i contatti con la Stampa. Le riunioni periodiche furono organizzate con la seguente frequenza:

a) settimanali, con i capi servizio della prefettura, per lo scambio di informazioni e di idee

su direttive generali, affari di maggior rilievo e organizzazione dei servizi;

b) bimestrali, con i capi degli uffici pubblici provinciali statali e parastatali per lo scambio

di notizie, programmi e sviluppo del coordinamento;

c) semestrali, con i sindaci, per lo scambio di vedute tra gli organi di vigilanza e tutela e le

amministrazioni democratiche in materia amministrativa e finanziaria;

d) a periodicità non determinata, con le categorie, con i sindacati e le autorità locali e i capi

uffici per l'esame e il dibattito in loco delle situazioni economico-sociali delle varie zone della provincia;

e) con un gruppo rappresentativo di segretari comunali della provincia, presieduto dal

Segretario Generale del comune capoluogo, per lo studio di problemi organizzativi nell'ambito