Legalità e trasparenza come indicatori di qualità e di vulnerabilità delle istituzion

L’indicatore di legalità è uno dei parametri oggettivi in base ai quali si misura la qualità della vita dei cittadini. Gli indicatori soggettivi, relativi alla percezione che gli stessi cittadini hanno della corruzione o del buon andamento della cosa pubblica nel loro Paese, alla fiducia che essi nutrono nelle istituzioni, ne sono solo un riflesso. Esiste un’anomalia nel nostro Paese per quanto attiene alla richiesta di giustizia e alla violazione delle regole poste dal diritto. I dati relativi al fenomeno della legalità nella pubblica amministrazione impongono di riannodare i fili di un percorso volto a rafforzare il nostro tessuto democratico. I dati giudiziari mostrano un

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Paese che non sembra in grado di sciogliere le conflittualità proprie di ogni sistema sociale moderno attraverso il dialogo tra le istituzioni e tra queste e i cittadini, né di attivare forme di cooperazione trasparente. La litigiosità e il livello di scarsa aderenza alle regole giuridiche mostrano una tendenza a risolvere i conflitti in una fase finale, quella che trova svolgimento nelle aule giudiziarie, nonostante la lunghezza ed i costi dei relativi percorsi.

Il quadro complessivo che emerge dai dati relativi alla percezione della legalità, desumibili dalle statistiche europee, dai rapporti periodici di Trasparency e dalle rilevazioni degli enti di ricerca svolte sui diversi aspetti del fenomeno dell’illegalità conferma che l’Italia deve recuperare, in primo luogo, credibilità istituzionale e coerenza di azione per rafforzare e mantenere autorevolezza alla sfera pubblica se non vuole diventare terra di frontiera dell’economia del malaffare, delle spinte di privatizzazione selvaggia, delle ragioni e delle pressioni dei soggetti forti che distruggono il patrimonio democratico comune e il nostro tessuto costituzionale.

Secondo l’opinione degli italiani, le nostre istituzioni non riscuotono un alto grado di apprezzamento. Dalle indagini statistiche europee svolte da Eurobarometro16 _{emerge la}

disaffezione degli italiani verso le istituzioni nazionali, con una percentuale di sfiducia maggiore rispetto a quella riscontrata mediamente nell’ambito degli altri Paesi europei. A ciò contribuisce anche una politica che non abbia dato segnali di rigore contro la corruzione, l’abusivismo, l’evasione fiscale, i comportamenti che, anche se non conformi alle regole, non vengono adeguatamente sanzionati dalla pubblica amministrazione e ciò non può essere giudicato favorevolmente dalla maggioranza dei cittadini.

L’istituzione, a livello centrale, dell’Alto Commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito all’interno della pubblica amministrazione, ha cercato di colmare il bisogno di legalità espresso dai cittadini, a cui è seguita la crescente diffusione di consorzi, osservatori e centri di monitoraggio circa le situazioni di illegalità, soprattutto in materia di appalti pubblici, non soltanto nel meridione, ma anche nell’Italia del centro-nord, con l’obiettivo di contrastare sia il fenomeno della corruzione, sia di individuare i casi di malgoverno di minore gravità, in aumento in tutti i settori della sfera pubblica. L’espansione di queste iniziative di carattere sociale, che vedono aggregarsi intorno ai soggetti istituzionali organizzazioni sindacali, associazioni di cittadini e

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di imprenditori, organismi religiosi, aventi lo scopo di verificare la correttezza delle procedure pubbliche, risponde ad un’istanza di legalità. Del resto, è ormai diffusa la percezione, tra i cittadini, che l’imparzialità, la correttezza, la lealtà cui deve essere improntata l’attività amministrativa siano risorse preziose, beni comuni, patrimonio di un’intera collettività che, nell’interesse di tutti, non possono rischiare di andare perduti.

Il richiamo al principio di legalità è inteso come proseguimento di quegli interessi generali, stabiliti dal costituente, che non possono essere messi in discussione e contrattati con altri soggetti, anche istituzionali, ma che debbono con questi essere attuati congiuntamente e partecipati, secondo regole chiare e definite. Appare evidente, infatti, che il principio di legalità si misura con il livello di applicazione degli istituti di partecipazione dei cittadini alla formazione delle regole, nonché con l’attuazione del principio di leale collaborazione tra le istituzioni.

Mentre la Banca Mondiale include tra le caratteristiche di una buona governance l’impegno degli esecutivi ad eliminare i meccanismi di scarsa trasparenza e di opacità che possono favorire e incentivare la corruzione, l’OCSE, già nel 2000, indicava l’imparzialità e la legalità quali valori essenziali di una pubblica amministrazione, indispensabili, purché condivisi, per ispirare la fiducia del pubblico, creare un clima favorevole alle imprese, contribuire al buon funzionamento dei mercati ed alla crescita economica17. Ne consegue che l'economia dei clan, delle lobbies di potere trasversali alle istituzioni, delle transazioni caratterizzate dall'ambiguità di valore dei beni che si scambiano, non produce ricchezza collettiva, ma accumulazione privata, con un costo sociale elevato, che viene pagato con l'esclusione dall'accesso alle risorse pubbliche ed ai servizi offerti dalle pubbliche amministrazioni ai soggetti più deboli e svantaggiati ed anche delle classi medie, con peggioramento complessivo del loro tenore di vita.

In buona sostanza, per il nostro Paese vi è l'esigenza di agire sui diversi profili della legalità e della trasparenza. Dal recupero delle ordinarie funzioni di controllo e sanzionatorie alla strategia delle regole, dal rispetto dei codici etici e dei protocolli di legalità da parte delle imprese con cui l'amministrazione contrae alle misure di contrasto delle corruzione e agli strumenti per rafforzare l'accountability ed un più deciso accento sulla circolazione delle informazioni, sulla formazione e la professionalità dei dirigenti e degli altri dipendenti. A ciò si

17 _{Nota di sintesi n. 7 dell'OCSE sulla gestione pubblica, Rafforzare l'etica nella pubblica amministrazione,}

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aggiunga una reale partecipazione ai procedimenti, migliorando il dialogo con i cittadini e fornendo delle chiare risposte alle loro istanze, per giungere ad una seria elaborazione del bilancio sociale. Occorre naturalmente valorizzare le tecniche più avanzate della trasparenza, ad esempio, discussioni pubbliche, e-democracy e governance elettronica.

Il settore degli appalti pubblici costituisce ancora un nodo di criticità altamente rilevante nell'analisi e nella soluzione del problema relativo alla funzionalità ed alla trasparenza delle amministrazioni pubbliche. Per contrastare il fenomeno dell'illegalità, individuare i punti di maggior fragilità delle scelte decisionali, le incongruenze e le aporie del sistema normativo e dell'organizzazione degli uffici, occorre costruire una rete di indicatori di vulnerabilità in grado di evidenziare e mettere in relazione tra loro gli aspetti di rischio del sistema, con particolare attenzione per i riflessi che l'illegalità e l'illiceità producono sul mondo delle opere pubbliche e su quello del lavoro in generale, non solo per quanto attiene alla fase di costituzione del rapporto e alle conseguenze che attengono all'estensione del fenomeno del lavoro sommerso, ma anche per quanto riguarda il numero e la tipologia degli infortuni sul lavoro e la qualità delle prestazioni, anche all'interno delle singole imprese.

Un sistema di indicatori di vulnerabilità dovrebbe essere in primo luogo finalizzato a rilevare: -il livello di coordinamento, su scala territoriale dei dati e delle informazioni relative alla criticità del sistema degli appalti e dalle loro implicazioni sul mondo del lavoro; -il numero ed il tipo di illegittimità degli atti della pubblica amministrazione, relativi agli appalti pubblici; -la possibilità, data alle imprese, di acquisire notizie ed informazioni, di risolvere dubbi e controversie attraverso forum aperti e interlocuzioni in rete con i soggetti pubblici interessati e le stazioni appaltanti; -la rispondenza della disciplina del subappalto a criteri di efficacia nella gestione dei lavori; -il numero e la gravità degli incidenti sul lavoro e degli infortuni denunciati; -il numero e le qualificazioni delle persone che svolgono controlli sulla correttezza e regolarità del lavoro, in relazione al numero di imprese da controllare; -la relazione tra numero di addetti al controllo, numero dei lavoratori con contratto regolare e quelli che operano in modo sommerso.

Il nostro Paese necessita di un ampio ventaglio di interventi che coinvolgano tutti i livelli di Governo, a partire dalla riduzione degli indici di corruzione, per giungere a quelli, attuati dalle democrazie più evolute, che dedicano un'attenzione particolare all'integrazione dei livelli di Governo, alla partecipazione attiva e consapevole dei cittadini, al perfezionamento dei circuiti informativi, rafforzando la governance.

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Inoltre, rendere effettivo il principio di trasparenza significa chiarire con quali modalità e secondo quali criteri di razionalità vengono svolti i processi decisionali pubblici e secondo quali valutazioni di opportunità sia stata operata la scelta finale. Degli esempi possono essere costituiti dal rendere conoscibili a tutti gli interessati, in modo semplice e veloce e quindi verificabile, le informazioni in base alle quali si è svolta l'istruttoria; individuare con chiarezza funzioni, compiti, missioni assegnate a ciascuno dei settori dell'amministrazione interessati; stabilire tempi certi per la conclusione dei procedimenti amministrativi e di quelli di attuazione degli interventi sul territorio; precisare ruoli e responsabilità dei dirigenti; separare nettamente le responsabilità politiche da quelle dei funzionari, ai sensi del d. .lgs. n. 165/2001.

Tutto ciò richiede un fortissimo impegno politico verso un'amministrazione finalizzata alla tutela ed allo sviluppo dei diritti di cittadinanza e di quello ad una uguaglianza sostanziale.

È utile poter disporre, in questo senso, delle rilevazioni sul grado di soddisfazione degli utenti per ciascuna amministrazione e/o macrostruttura. Stabilire una base operativa di valutazione dell'efficacia ed efficienza dei servizi offerti costringerà le amministrazioni ad uscire dall'autoreferenzialità istituzionale ed a proporsi quali soggetti legittimati, in base a criteri di riconoscimento soggetti a validazione empirica, a soddisfare le richieste provenienti dall'esterno, in primo luogo da parte dei soggetti che si presentino, in via immediata, come interlocutori diretti delle amministrazioni pubbliche, nella fase di progettazione, di ideazione, di coordinamento, di controllo. In una fase più avanzata, le amministrazioni potranno tentare di elaborare il “bilancio sociale”, che rappresenta l'elemento che legittima il ruolo non solo strutturale ma anche etico che deve essere svolto dagli enti pubblici.

Inoltre, a livello di democrazia partecipativa, peraltro, la trasparenza dei processi decisionali implica la possibilità di discutere e deliberare pubblicamente le scelte che attengono ai beni comuni.