I Protocolli di legalità e i Contratti di sicurezza

La crescente aspettativa di sicurezza delle collettività sociali, indice primario della qualità della vita nel contesto urbano, induce a sperimentare nuovi modelli di governo della sicurezza del territorio, intesi ad individuare e potenziare gli ordinari strumenti di pianificazione della strategia della prevenzione. In quest’ottica appare ineludibile il ricorso alla collaborazione con le amministrazioni locali, che costituiscono il primo livello di governo del territorio e, dunque, per vocazione e prossimità, rappresentano l’espressione più immediata delle esigenze dei cittadini e delle eventuali tensioni sul territorio. Del resto, una rimodulazione dei rapporti con gli enti locali si inquadra anche nel rinnovato assetto costituzionale, che induce una interpretazione dei rispettivi ruoli più aderente al criterio di sussidiarietà, anche nei compiti di pertinenza statale. Se è vero, infatti, che la sicurezza è e rimane obiettivo e prerogativa del governo centrale, è anche vero che, accanto alla sussidiarietà verticale delle competenze, esiste e va valorizzato, anche come modello di riferimento, un più avanzato criterio di sussidiarietà che, privilegiando i risultati da raggiungere, dia vita ad un sistema di rapporti fondati sulla cooperazione e l’accordo tra gli enti. Inoltre, i protocolli rappresentano degli strumenti di impulso culturale, volti alla crescita dei vari attori protagonisti degli accordi medesimi e delle comunità locali, coordinati dall’autorevolezza dell’U.T.G., non solo come organismo centrale e propulsivo del Protocollo ma, soprattutto, mezzo culturale e modus di intendere un nuovo sistema di rapporti tra istituzioni e collettività.

Proprio sulla scorta di tali considerazioni, la prefettura di Avellino ha ravvisato l’opportunità di siglare il Protocollo d’Intesa per la sicurezza, che qui si presenta, con un gruppo di comuni della provincia. Questi ultimi non sono stati scelti a caso, ma risultano già fra sé

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aggregati in quanto sottoscrittori di un accordo di programma per l’adozione del piano di zona sociale, finalizzato alla gestione unitaria ed integrata di interventi e servizi sociali, secondo il dettato normativo della legge quadro n. 328/2000.

I profili di omogeneità dell’area territoriale coinvolta nell’iniziativa, che, quindi, già derivano da tale aggregazione, trovano un ulteriore momento di conferma nella comune esigenza di acquisire, attraverso il Protocollo d’intesa, una più approfondita conoscenza dei fenomeni di devianza e di disagio, che consenta appunto di realizzare un’efficace azione di prevenzione anche attraverso interventi di riqualificazione del territorio e di recupero sociale e culturale.

Il Protocollo, che è stato elaborato con l’ausilio dei responsabili provinciali delle forze dell’ordine, punta essenzialmente proprio a favorire l’interscambio dei flussi di informazione tra le amministrazioni sul territorio, proseguendo ed ampliando un percorso già da tempo avviato con lo strumento della partecipazione dei sindaci alle riunioni del Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, nonché a sviluppare nuove modalità di collaborazione con i corpi di polizia municipale, da definire, poi, dal punto di vista operativo in sede di coordinamento interforze.

Sotto il primo profilo, tale scambio informativo, da un lato, consentirà l’immediata comprensione dei fenomeni di trasformazione del tessuto sociale ed economico e, dall’altro, potrà concretizzarsi in suggerimenti miranti ad individuare gli interventi utili ad agevolare la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, ad esempio, in materia di pubblica illuminazione, di recupero e risanamento urbano o di realizzazione di strutture da adibire a sede di presidi di polizia, etc.

Sotto il secondo profilo, il coinvolgimento nel controllo del territorio degli operatori di polizia municipale, per i quali peraltro si incoraggiano appropriate iniziative di formazione, appare particolarmente proficuo in quanto dovrà tendere ad alleggerire le forze dell’ordine nell’assolvimento di compiti, quali il presidio degli edifici scolastici o il controllo della viabilità, che, in un’area a vocazione turistica come quella interessata dal Protocollo d’intesa di cui si tratta, comporta impegni gravosi, soprattutto in determinati periodi dell’anno, con la sottrazione di significative risorse al controllo generale del territorio.

Alla luce delle intese raggiunte, i sindaci presenteranno periodicamente al prefetto il consuntivo articolato delle iniziative realizzate e di quelle in itinere e si impegnano altresì a fornire la disponibilità dei corpi di polizia municipale nella collaborazione con le forze di polizia, soprattutto nei servizi di controllo della viabilità. Inoltre, i primi cittadini forniranno

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informazioni sugli esercizi commerciali per prevenire ogni forma di illegalità, nonché sull’impianto di nuove iniziative imprenditoriali per contrastare eventuali aggressioni della criminalità. Dal suo canto, il prefetto provvederà ad informare tempestivamente gli amministratori interessati su eventuali situazioni di diffuso allarme sociale e a convocare con periodicità il Comitato per individuare le modalità di interazione e di intervento sul territorio da parte delle forze dell’ordine.

Naturalmente non si ignora la limitata disponibilità di risorse umane ed economiche dei comuni interessati, specie quelli più piccoli; tuttavia, tale considerazione, piuttosto che scoraggiare l’iniziativa, fa emergere un’ulteriore valenza del Protocollo in questione, che mira, non solo a realizzare in generale una sinergia di interventi con le forze dell’ordine, ma anche a favorire ove possibile una gestione integrata dei servizi fondamentali da parte delle amministrazioni coinvolte.

In questa fase di profonde riforme istituzionali, assume pertanto effettiva concretezza la posizione del prefetto, quale essenziale presidio di garanzia, legalità e sicurezza nell’ambito di un ordinamento che vede sempre più rafforzare le autonomie territoriali. Il nuovo Titolo V della Costituzione arricchisce, infatti, il modello pluralista della nostra Repubblica, ma mantiene sempre ben salda la sua sostanziale, intangibile unità. Così il prefetto continua a costituire quel sicuro punto di riferimento dei cittadini e delle amministrazioni locali, che lo hanno sempre visto in prima linea, nei momenti difficili, nelle emergenze, nei momenti critici delle tensioni sociali, svolgere un prezioso ruolo di coordinamento, di raccordo e di mediazione.

Rimane difficile fare una stima d’insieme dell’esperienza dei Protocolli sindaci-prefetti. Uno strumento ideato per il loro monitoraggio è stata la Commissione insediatasi presso il ministero dell’Interno nel marzo 2000, su iniziativa promossa dal Forum italiano per la sicurezza urbana e dall’Associazione Nazionale Comuni Italiani, che non è mai divenuta operativa, né ha mai prodotto materiali analitici di valutazione. Pur tuttavia, si può affermare che, ovunque, la firma dei Protocolli, a differenza dell’esperienza dei Comitati, ha sancito una collaborazione su un piano di parità che si è tradotta in un intensificarsi delle comunicazioni reciproche e delle occasioni di raccordo operativo fra servizi nazionali di polizia e servizi locali, in particolare di polizia municipale, spesso al di fuori di quanto previsto dagli stessi Protocolli. Sono infatti le città nelle quali era già maturato un punto di vista forte, un progetto autonomamente elaborato sulla sicurezza, come Modena, Torino, Rimini, Milano, per fare qualche esempio, a mettere a frutto con maggiore successo le potenzialità implicite nei

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Protocolli. Ma sono anche città, che prima di altre, si rendono conto dei limiti intrinseci allo strumento. Infatti, i protocolli descrivono un sistema di relazioni e di potenziali aree di collaborazione, fortemente condizionato dalla qualità dei rapporti personali che intercorrono tra sindaco e prefetto, piuttosto che un insieme di impegni definiti per la realizzazione di azioni integrate di miglioramento della sicurezza urbana.

Nasce così l’idea di dare vita ad una seconda generazione di intese fra sindaco e prefetto che recupera più compiutamente l’esperienza europea e, in particolare, quella francese dei Contratti di sicurezza. Ed è ancora una volta Modena ad aprire questa nuova stagione, con la firma nell’aprile del 2000, del primo Contratto di sicurezza, che vuole essere un nuovo strumento di concertazione delle politiche di sicurezza, più stringente ed operativo. Infatti, l’innovato contesto nel quale si pone la istituzionalizzazione della presenza del sindaco nel Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, prevista dal d. lgs. n.279/99, porta ad un rafforzamento normativo di compartecipazione che si sostanzia in estese ramificazioni in ambito operativo riferite ad iniziative ed interventi variegati promossi da prefettura e Comune.

E’ opportuno sottolineare che gli elementi di novità introdotti dalle intese tra Comune e prefettura sono il futuro di un nuovo corso nella gestione dei problemi della sicurezza. Si realizza così, attraverso il costruttivo confronto tra tutti i soggetti, a vario titolo interessati, un ampio e condiviso coordinamento delle iniziative finalizzate a rilevare l’efficacia complessiva dell’articolato sistema preposto al mantenimento dell’ordine sociale, alla promozione dello sviluppo economico e culturale, creando le premesse per potere aderire sempre più alle legittime istanze di sicurezza del cittadino.

Un’iniziativa inedita, quale la “giornata della sicurezza”, celebrata per la prima volta nel 24 marzo 2001, ha suggellato questa forma di collaborazione tra le amministrazioni locali ed il potere centrale. In quell’occasione si sono tenute “conferenze aperte” in tutte le 103 prefetture delle province, da cui è scaturito un vasto panorama dei molteplici temi e progetti che caratterizzano la specificità del territorio: lotta alla prostituzione, trasparenza nelle procedure degli appalti, monitoraggio dell’occupazione malavitosa delle attività commerciali, in particolare nel settore della grande distribuzione, controllo dell’immigrazione clandestina, prevenzione delle tifoserie violente, interventi contro la diffusione delle tossicodipendenze e misure per la riduzione dell’insicurezza nella circolazione stradale. Si è rivelata determinante, nel confronto, la collaborazione tra autorità di pubblica sicurezza ed amministrazioni locali.

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CAPITOLO V