settore: deve invece puntare a essere snello e flessibile nei suoi elementi sostanziali, sufficienti agli esperti del settore per “costruire” un contratto calzato sullo specifico progetto EPC. Non può ammettersi il viceversa, ovvero che sia il progetto ad adattarsi ad un contratto standard. Questo è il filo conduttore seguito da ENEA nel predisporre le Linee Guida EPC. Il documento fornisce agli attori della filiera i punti cardine e gli elementi essenziali che caratterizzano questa tipologia contrattuale, affidando alle capacità dei professionisti coinvolti nel processo il compito di sviluppare e dettagliare, per lo specifico intervento, l’intero progetto EPC (contratto compreso), coniugando così le esigenze della Pubblica Amministrazione e dell’Assuntore per sfruttare tutte le potenzialità di questo strumento.
5.2.1 Aspetti tecnici
Come meglio dettagliato nell’approfondimento giuridico, il Contratto di Prestazione Energetica è stato inquadrato come contratto di servizio. Questo consente alla Stazione Appaltante di definire la progettazione in un unico livello, con possibilità, in caso di concorso di progettazione, di suddividere la stessa in uno o più livelli di approfondimento (art. 23 comma 14 del D.Lgs 50/2016 s.m.i.). In mancanza di una normativa specifica, per la parte di progettazione che si riferisce ai lavori non si è potuto escludere l’insussistenza del divieto di appalto integrato previsto dall’art. 59 del Codice degli Appalti.
Di certo, il progetto unico posto a base di gara deve avere di tutte le attività che compongono il Servizio di Prestazione Energetica (dunque anche per gli interventi di riqualificazione energetica) i contenuti previsti al comma 15 del citato art. 23 del Codice degli Appalti, ovvero “la relazione tecnico-illustrativa del contesto in cui è inserito il servizio; le
indicazioni e disposizioni per la stesura dei documenti inerenti alla sicurezza di cui all'articolo 26, comma 3, del decreto legislativo n. 81 del 2008; il calcolo degli importi per l'acquisizione dei servizi, con indicazione degli oneri della sicurezza non soggetti a ribasso; il prospetto economico degli oneri complessivi necessari per l'acquisizione dei servizi; il capitolato speciale descrittivo e prestazionale, comprendente le specifiche tecniche, l'indicazione dei requisiti minimi che le offerte devono comunque garantire e degli aspetti che possono essere oggetto di variante migliorativa e conseguentemente, i criteri premiali da applicare alla valutazione delle offerte in sede di gara, l'indicazione di altre circostanze che potrebbero determinare la modifica delle condizioni negoziali durante il periodo di validità, fermo restando il divieto di modifica sostanziale. Per i servizi di gestione dei patrimoni immobiliari, ivi inclusi quelli di gestione della manutenzione e della sostenibilità energetica, i progetti devono riferirsi anche a quanto previsto dalle pertinenti norme tecniche”.
CASO STUDIO - Le Università di Catania e di Modena-Reggio Emilia con ENEA nella ricerca giuridica per lo sviluppo del mercato degli EPC
M. G. Landi
L’ENEA, consapevole dell’importanza che assume lo studio giuridico dello strumento EPC per lo sviluppo del mercato dell’Efficienza Energetica, ha affiancato alla ricerca delle soluzioni tecnico scientifiche anche quella giuridica. Nasce così la collaborazione con i Dipartimenti di Giurisprudenza dell’Università di Catania e di Modena-Reggio Emilia che ad oggi ha prodotto la pubblicazione del rapporto tecnico I Contratti di prestazione energetica (EPC) Aspetti giuridici degli EPC e ipotesi per il superamento dell’incertezza normativa sulla regolazione degli elementi essenziali del contratto.
Infatti, se l’Energy Performance Contract (EPC) è ampiamente praticato in Europa come accordo volto a ridurre gli sprechi di risorse degli impianti e degli edifici, in Italia stenta a trovare diffusione, incontrando difficoltà individuabili:
• Nella diffidenza dei possibili beneficiari (pubblici e privati) e degli istituti finanziari, alimentata dalla mancanza di un’adeguataanalisi di questo peculiare modello contrattuale e dei vantaggi che esso può apportare in termini economici e di sostenibilità ambientale. • Nell’incertezza normativa riguardo la regolazione degli elementi essenziali del contratto.
• Nell’incertezza del conseguimento dei risultati.
Questi tre fattori congiunti relegano l’EPC in una zona buia, che ne riduce le potenzialità.
Per questo motivo, nello studio sono stati esaminati principalmente tre aspetti:
• Che cosa è un contratto EPC.
• L’EPC alla luce del D.Lgs 50/2016 s.m.i. (Codice dei Contratti Pubblici). • Quali proposte per superare il fattore “incertezza normativa”.
Dallo studio emerge chiaramente che, se l’EPC tra soggetti privati è di applicazione giuridica non particolarmente complessa, nel caso di utilizzo nel settore pubblico, dovendo essere coerente anche con il Codice dei Contratti Pubblici, la sua applicazione, e conseguentemente la sua diffusione, diviene più difficile.
In particolare, per quanto attiene l’applicazione dell’EPC nel settore pubblico, si è inteso chiarire in quali casi l’EPC sia da incardinare tra gli Appalti di Servizi e quando, al contrario, possa assumere la veste di Partnership Pubblico Privato (ed in particolare di Concessione di Servizi). L’analisi dei profili giuridici dell’EPC svolta dal gruppo di lavoro congiunto può essere considerata come una bussola, specie per gli operatori della Pubblica Amministrazione, per orientarsi nel complesso mondo del mercato riferito al settore dell’Efficienza Energetica.
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Inoltre, gli elaborati progettuali allegati al contratto EPC, relativi a tutte le attività previste nel Servizio di Prestazione Energetica, devono essere di livello di dettaglio e di approfondimento idoneo a rispondere ai contenuti minimi disciplinati dall’allegato 8 del D.lgs 102/2014 (…Un elenco chiaro e trasparente delle misure di efficienza da applicare o
dei risultati da conseguire in termini di efficienza,… Un elenco chiaro e trasparente delle fasi di attuazione di una misura o di un pacchetto di misure e, ove pertinente, dei relativi costi…).
Tutto quanto premesso, anche per rispondere alle esigenze di semplificazione e snellimento da più parti evidenziate, si sottolinea l’importanza di una definizione chiara e certa del livello di progettazione con cui andare in gara, auspicando possa essere possibile per le Pubbliche Amministrazioni andare in gara con il progetto unico del Servizio di Prestazione Energetico che, per la parte riferita ai lavori, reputi sufficiente la diagnosi energetica e il progetto di fattibilità tecnica ed economica (art. 23 comma 6 del D.Lgs 50/2016 s.m.i.). Questa possibilità salvaguarderebbe sia le esigenze della Pubblica Amministrazione sia quelle dell’Assuntore. La prima eviterebbe l’onere della progettazione esecutiva potendo al contempo, mediante la diagnosi energetica, definire gli interventi più opportuni con valutazione riferita all’analisi costi/benefici. L’Assuntore potrebbe, intervenendo con la propria esperienza e con le proprie competenze tecniche nell’importante fase di progettazione, proporre varianti migliorative della performance energetica e, al contempo, verificare l’entità dei risparmi energetici minimi che deve garantire per l’intera durata contrattuale oltrechè la fattibilità finanziaria.
Un altro punto fondamentale riguarda la diagnosi energetica. Per l’importanza che essa riveste sia in fase progettuale sia in fase di gestione e controllo del Servizio di Prestazione Energetica, nelle linee Guida EPC si prevede che la sua redazione sia posta in carico alla Pubblica Amministrazione Committente. È importante che la Pubblica Amministrazione abbia conoscenza dello stato energetico e delle potenzialità di miglioramento dei propri edifici, in modo da compiere, all’atto decisionale, una scelta consapevole sia in termini di convenienza tecnico-economica, sia con riferimento al soddisfacimento delle proprie esigenze (anche qualora si ricorra al Project Financing o Project Leasing).
Si ricorda che, a differenza di quanto accade per i contratti Servizio Energia, l’obiettivo principale degli Energy Performance Contract è il miglioramento della performance dell’edificio. La prestazione energetica dell’edificio è la grandezza caratterizzante del contratto: deve essere determinata ex ante, ex post e deve essere valutata la sua evoluzione nel corso della durata contrattuale, con riferimento al reale profilo d’uso dell’edificio e delle condizioni climatiche del posto. Pertanto le valutazioni devono compiersi tramite le metodologie della Diagnosi Energetica. In fase progettuale la diagnosi energetica è uno strumento indispensabile per valutare dal punto di vista tecnico- economico i vari interventi possibili, per definire i dati di baseline, per determinare la riduzione dei consumi energetici (e dei relativi costi) ed evidenziare i benefici conseguibili a fronte degli investimenti prospettati. Per una corretta diagnosi, il modello energetico-matematico di calcolo deve essere validato attraverso la convergenza con i consumi reali, in modo da avere un modello energetico rappresentativo dello stato reale dell’edificio. Questo modello assume importanza in fase di gestione perché è utilizzato per la verifica dei livelli prestazionali raggiunti (direttamente dalla Pubblica Amministrazione o da verificatori terzi, es. Commissione di Controllo Paritetica), e perché consente di eseguire la normalizzazione dei consumi in conseguenza delle modifiche dei parametri contrattuali che hanno influenza sulla prestazione energetica (es. modifica profilo d’utenza, variazioni volume riscaldato, ecc.) e, dunque, la rideterminazione dei risparmi energetici minimi da garantire.
Altro punto molto dibattuto è l’istituzione della Commissione di Controllo Paritetica. I pareri sono discordanti, tra chi la ritiene solo un unlteriore aggravio e chi la accoglie favorevolmente per la sua funzione di terzietà. Nelle Linee Guida EPC la nomina della Commissione è facoltativa: la Pubblica Amministrazione Committente può ritenere non necessaria la sua istituzione e decidere soluzioni diverse per l’espletamento delle funzioni ad essa ascritte nella proposta contrattuale ENEA.
L’abolizione del Collegio Consultivo Tecnico, prevista dal D.lgs 56/2017, ha restituito alla Commissione di Controllo Paritetica la originaria funzione tecnica che non interferisce in alcun modo con i ruoli e le funzioni degli altri responsabili del contratto (RUP, direttore dell’esecuzione, direttore dei lavori). Infatti, essa assume il ruolo di verificatore terzo che interviene solo su richiesta e a supporto dei responsabili di contratto stessi, con il compito di attestare il raggiungimento degli obiettivi di risparmio energetico a valle degli interventi effettuati. Inoltre interviene, sempre su richiesta, per eseguire la normalizzazione dei consumi e ricalcolare i conseguenti risparmi energetici.