Perché e come è stato costruito questo rapporto
Il Rapporto sulle città 2016 di Urban@it si è posto l’obiettivo, sicuramente ambizioso, di iniziare a costruire una narrazione nella quale fossero messe a confronto, a livello nazionale, esperienze di agende urbane1 e di politiche
urbane2 di diverse città italiane, evidenziando
convergenze e divergenze, potenzialità e limi- ti, punti di forza e nodi deboli.
Se nel confronto con altri paesi europei ed ex- tra europei, in Italia è stata da tempo rilevata l’assenza di un’agenda urbana nazionale, così come di una politica per le città intesa come “un insieme sistematico di azioni messo a punto dal governo nazionale per affrontare un problema collettivo” (Dente et al, 1990, p. 5), a partire dai primi anni Novanta i processi di europeizzazione, ma anche una serie di pro- grammi e iniziative promosse a livello nazio- nale, hanno permesso a diverse città di svilup- pare una propria politica urbana – iniziative a volte frammentarie, ma in alcuni casi capaci anche di portare a ragionamenti strategici sulle traiettorie di sviluppo delle città, se non ad “agende urbane”, talvolta anche di livello metropolitano e regionale. Al tempo stesso, è importante rilevare che, nonostante le mol- te criticità che hanno caratterizzato l’ultimo decennio, a partire dalla crisi economica e dai tagli nei finanziamenti pubblici, molte città sono riuscite a darsi agende urbane più o meno esplicite.
Di questa varietà di pratiche, di come si sono riflesse negli stili di policy, nell’organizzazione e nelle modalità di affrontare i problemi urba- ni nelle pubbliche amministrazioni, è stato dato conto in numerosi contributi che però hanno spesso limitato lo sguardo alle singole città o a esperienze specifiche e molto circo- scritte nel tempo. Questo lavoro ha accettato la sfida di provare a mettere a confronto espe- rienze di città anche molto diverse, costruen- do una “griglia di riferimento” su domande di ricerca comuni e sollecitando gli autori dei diversi capitoli a soffermarsi soprattutto sugli ultimi dieci anni. Tuttavia, è stata lasciata am- pia libertà sul taglio che i saggi potessero as-
sumere, anche per capitalizzare il lavoro sulle proprie città sedimentato negli anni dai ricer- catori di Urban@it, così come le conoscenze che derivano dall’interlocuzione diretta con gli attori e gli stakeholders locali.
A partire da queste premesse, nella prima par- te il rapporto propone otto “ritratti di città” nei quali sono state ricostruite l’evoluzione e le prospettive delle agende urbane di Torino, Milano, Venezia, Parma, Prato Roma, Napoli e Matera. Una visione necessariamente selet- tiva, nella quale si è cercato di includere città molto diverse tra loro per collocazione geo- grafica, dimensione, rilevanza nel panorama nazionale e internazionale, temi e problemi di policy significativi per le agende locali. La ricostruzione dello “stato dell’arte” delle politiche e delle agende urbane di alcune città italiane è apparsa come un nodo cruciale per comprendere l’opportunità o meno di svilup- pare un’agenda urbana nazionale, ma anche per interrogarsi su quali caratteri dovrebbe avere tale agenda, sul pregresso al quale po- trebbe ancorarsi per essere più efficace, così come sulle possibili “resistenze” che potrebbe incontrare nei livelli locali dato che alcune città sembrano aver sviluppato un forte livel- lo di autonomia e potrebbero vedere in diretti- ve nazionali individuate in modo top-down un limite piuttosto che un’opportunità.
Accanto ai ritratti di città, la seconda parte del rapporto, strettamente connessa alla prima, ha sviluppato sei temi trasversali che permet- tono di osservare alcune delle sfide emergenti per le agende urbane locali: il confronto con le agende transnazionali, il riassetto istituzio- nale dei governi locali, il welfare e le politiche per la coesione sociale, la rigenerazione urba- na, le politiche per la resilienza, i fenomeni migratori. Temi scelti perché capaci di dare conto di un insieme di processi esogeni ed en- dogeni che ridefiniscono la cornice dell’azio- ne di governo, sfidando la capacità innovativa delle città nei processi di agenda-setting.
Agende urbane e ciclo urbano: un decennio di importanti cambiamenti e tensioni
Il rapporto offre un’inedita rappresentazione del ciclo urbano in Italia e dei modi in cui le amministrazioni e gli attori locali si sono or- ganizzati per fare fronte alla portata di pro- cessi che hanno profondamente ristrutturato l’urbano in Italia. Una lettura trasversale dei casi in esso raccolti consente di notare conver-
genze e divergenze.
In prima battuta, inevitabilmente, tutte le città analizzate si sono trovate in questo de- cennio a fare fronte a un ciclo economico tanto problematico quanto inatteso; a partire dalla crisi del 2008, la capacità di declinare in maniera bilanciata ed efficace il rapporto tra competizione e coesione appare sempre più messa in tensione, se non compromessa. Se le città italiane infatti sembravano avere supera- to la fase di stallo e di crisi degli anni novanta e avere trovato nuove coerenze e strategie di sviluppo e coesione, la crisi economica in- ternazionale sembra costringerle a perdere l’equilibrio, sbilanciandosi verso politiche di pura competizione, oppure verso politiche di coesione coraggiose, ma difficili da sostenere- dal punto di vista metodologico e, ancor più dal punto di vista economico.
Si trovano ad affrontare questa difficile sfida amministrazioni di diverso colore politico, che spesso ne escono pesantemente messe in discussione: a destra come a sinistra, nelle cit- tà analizzate si rileva, a metà decennio o alla fine del decennio una discontinuità politica che segnala in generale la crisi della politica e delle istituzioni. Per molti versi il decennio al centro dell’attenzione si contraddistingue per una nuova stagione dei sindaci, in molti casi figure di spicco a livello nazionale, che nel bene o nel male, conquistano ancora la sce- na – almeno in termini di dibattito pubblico – con il loro operato. Si tratta di nuovo di sin- daci protagonisti, che declinano con una certa forza la leadership locale e non solo. E che ne escono più o meno vincitori o sconfitti. La cit- tà in questo senso processa pesantemente la politica, oltre che le politiche locali.
È significativo altresì che, nel frattempo, tut- te le città si siano dotate di spazi di qualche natura tesi a costruire consenso e efficacia delle politiche: spazi in cui costruire un’a- genda urbana intesa a parlare con i cittadini e a costruire visioni e progetti. La diffusione della pianificazione strategica in quasi tutti i casi analizzati dimostra l’evidente necessità di uno spazio di confronto plurale e dinami- co, diverso dagli strumenti ordinari di piani- ficazione, che pure appaiono centrali in tutti i casi analizzati. Tali spazi sono anche quelli in cui le città provano a fare i conti con una poliarchia che a volte sfiora la frammenta- zione, ma anche con blocchi di potere che ap- paiono ancora difficili da scalfire. Da un lato, emergono con forza nuovi attori portatori di
agende molteplici ed eterogenee, dall’altra attori già presenti da tempo, consolidati, sem- brano presidiare il campo. Tuttavia, tali spazi sembrano ancora insufficienti a fare entrare in maniera meno conflittuale nell’agenda urbana questioni che si presentano in forma di emergenze e che pure dovrebbero invece esserne stabilmente parte: l’accoglienza dei migranti, rispetto alle ordinarie politiche d’in- tegrazione; la questione delle periferie, rispet- to al tema della casa e delle politiche sociali; la questione dei rifiuti, rispetto al tema della so- stenibilità e della gestione dei servizi, solo per citare alcuni dei nodi problematici che le città sembrano avere affrontato come emergenze piuttosto che con la capacità di assorbirle in un’azione continua di produzione di urbanità. In questo senso, malgrado gli sforzi, i conflitti rimangono e sembrano anzi crescere, radica- lizzarsi, nonostante forse in questo decennio il dialogo tra amministrazioni e società civile si sia fatto sistematicamente più serrato. D’altra parte la logica dell’evento e degli even- ti sembra caratterizzare con forza il decen- nio urbano analizzato: dai giochi olimpici a Torino, fino a Matera capitale della cultura, passando attraverso Expo 2015 e alla candida- tura di Roma alle Olimpiadi, le città italiane hanno intuito le potenzialità degli eventi (e dell’internazionalizzazione) nel dinamizzare i processi locali e in questo senso, il ritorno alla città, che molti dei casi analizzati raccontano non può che colpire gli osservatori. Nonostan- te la crisi, nonostante le sue ricadute urbane, il sistema urbano italiano tiene. Forse anche grazie proprio alla capacità delle città di co- struire localmente soluzioni – occasionali – per uscire dalla crisi. Agende urbane incre- mentali, certo, che in assenza di un quadro di riferimento nazionale, hanno però permesso alle città di resistere – per quanto possibile – e in parte anzi attrarre ulteriormente. Mentre si andavano chiudendo le storie di territori di successo quali quelli della piccola e media impresa diffusa, le città, in particolare le gran- di città, sono tornate a svolgere un ruolo di magnete – con tutte le conseguenze contrad- ditorie in termini di capacità di gestire nuovi flussi e pressioni insediative. Attraendo spe- ranze, residue, di mobilità sociale. E carican- dosi quindi di nuove tensioni: nuovi abitanti, nuovi utilizzatori, nuove domande di servizi, nuove domande occupazionali, nuove convi- venze e nuovi bisogni. In questa prospettiva, le città analizzate e le agende urbane – esplici-
te o implicite – che si sono date, restituiscono con vividezza, con le loro storie locali, il ritrat- to di una Italia urbana dinamica, quanto pro- blematica e problematizzante.
Agenda urbana/Agende urbane: a partire dalle città
Un’agenda urbana nazionale efficace e legit- timata non può che prendere le mosse dalle agende delle città. Non si tratta di un approccio “localista”, non si tratta cioè di partire da una sommatoria, pure ragionata, di agende locali, ma di un approccio attento a cogliere in ma- niera differenziata le dinamiche e i processi in atto. Capace di fare tesoro degli sforzi e delle riflessioni messe in campo in questi anni dalle città italiane per affrontare i problemi e le sfide alle quali la società contemporanea è esposta. Pragmatismo, non scevro da contraddizioni, teso a recuperare una nuova operatività, ma anche una nuova legittimazione – anche po- litica; transcalarità, in un dialogo serrato tra internazionalizzazione e localismo che pure appare non sciolto o facilitato dal dibattito internazionale sull’agenda urbana e reso dif- ficile dalla nuova dimensione metropolitana; pluralità e poliarchia, a fronte di una frammen- tazione e complessificazione crescente della compagine degli attori che governano la città e che non può trovare risposte in un programma di azione calato dal livello centrale senza ripen- sare il rapporto tra politiche urbane e politiche nazionali; politiche dell’ordinario capaci di dialogare con la logica dell’evento e della stra- ordinarietà in maniera strategica e visionaria, ma anche puntuale e incrementale, attenta alla valutazione e agli esiti. Sono solo alcune delle sfide che il rapporto presenta e di fronte alle quali appare importante sollecitare il governo centrale a farsi carico delle aspettative e delle competenze accumulate nelle città italiane in questi anni. Ma anche delle difficoltà e dei limiti dimostrati dalle politiche urbane loca- li. Appare in questo senso evidente l’utilità di un programma strategico d’azione che metta a fuoco il ruolo delle città nell’Italia contem- poranea, sapendole accompagnare quotidia- namente e al contempo aiutandole a guardare al futuro, dando loro autonomia e capacità di governo, ma anche supportandole in un’azione di cooperazione multi-scalare e multi-attoriale adatta a dialogare con le nuove forme e dimen- sioni dell’urbano.
1. Per agenda urbana abbiamo inteso l’insieme delle issue e delle loro rappresentazioni che una comunità locale (una rete di attori nella quale giocano un ruolo importante, ma non esclusivo, le istituzioni pubbliche) considera centrali e sulle quali impegna il proprio sforzo di azione collettiva, innanzitutto attraverso la promozione e realizzazione di politiche pubbliche (Pasqui, 2011). 2. Per politiche urbane abbiamo inteso
azioni settoriali e integrate atte a costruire, trattare (o eludere) problemi di natura urbana (Fareri, 2009).
Riferimenti bibliografici
• Dente et al (1990), Metropoli per progetti. Attori e
processi di trasformazione urbana a Firenze, Torino, Milano, il Mulino, Bologna.
• Fareri P. (2009), Rallentare. Il disegno delle politiche
pubbliche, (a cura di M. Giraudi), FrancoAngeli,
Milano.
• Pasqui G. (2011), “The Changing Urban Agenda, in Strategic Planning for Contemporary Urban Regions”, in Balducci A., Fedeli V., Pasqui G.,
Strategic planning for contemporary urban regions,
Ashgate, Londra, pp. 55-66. •