Rilievi introduttivi: le fonti internazional

L’art. 7 d.l. 24 dicembre 2013, n. 146 ha previsto l’istituzione, presso il Mi- nistero della giustizia, del Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale, denominato “Garante nazionale”1

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L’introduzione di un organo preposto a tutelare il rispetto e la salvaguardia dei diritti dei detenuti non costituisce un’idea nuova. Negli ultimi anni, infatti, a livello locale, sono proliferati vari organismi aventi questo come scopo.

Inoltre, in materia, è intervenuto anche l’art. 12-bis d.l. 30 dicembre 2008, n. 207 conv. in legge 27 febbraio 2009, n. 14 il quale, modificando gli artt. 18 e 67 della legge 26 luglio 1975, n. 354, ha stabilito non solo che il detenuto possa avere colloqui con i garanti locali, ma che questi possano visitare, senza autorizzazione, gli istituti penitenziari2

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1_{Per un primo commento sulla nuova disciplina, si cfr. F. F}

IORENTIN, Il Garante nazionale

dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale, Giuffrè, Milano, 2014, p. 81.

2

Sulla estensione ai Garanti dei diritti di colloqui e di accesso agli istituti, cfr. F. DELLA CA- SA, Articolo 69, in AA.VV., Ordinamento penitenziario. Commento articolo per articolo, III ed.,

Nonostante la presenza di molteplici garanti a livello regionale, provinciale e

comunale3

, anche sull’onda di alcuni tragici episodi recentemente verificatisi nei luoghi di restrizione nonché della grave situazione in cui versano le odierne strutture penitenziarie italiane – oggetto peraltro di pesante stigmatizzazione a livello internazionale4

–, il processo per l’introduzione nell’ordinamento di una figura con competenze nazionali ha avuto una improvvisa accelerazione5

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Cedam, Padova, 2006, p. 827. Per taluni rilievi critici sulla istituzione di tale figura, cfr. M. CA- NEPA-S. MERLO, Manuale di diritto penitenziario, IX ed., Giuffrè, Milano, 2010 p. 60. Sull’art.

12-bis d.l. n. 208/2008, anche per una possibile differente portata della previsione contenuta nell’art. 18 (ove si fa riferimento al «Garante dei diritti dei detenuti») rispetto a quella di cui all’art. 67 (ove si fa riferimento ai «garanti dei diritti dei detenuti comunque denominati») cfr. F. FIORENTIN, Al debutto il Garante dei diritti dei detenuti, in Guida dir., 2009, dossier, n. 2, p. 108.

3_{Dal sito internet del Ministero della giustizia, risulta che, attualmente, a livello territoriale,} sono stati istituiti e risultano effettivamente operativi 12 Garanti regionali, 7 provinciali e 25 co- munali. Per una panoramica dei diversi compiti assegnati dalle varie delibere istitutive dei Garanti locali, si v. R. FONTI, sub art. 18 legge 26 luglio 1975, n. 354, in A. GIARDA-G. SPANGHER (a cura di), Codice di procedura penale commentato, IV ed., vol. III, Ipsoa, Milano, 2010, p. 10273.

4_{Il riferimento, oltre alle recenti esibizioni di protesta culminate in atti di autolesionismo} avvenute presso alcuni centri di identificazione ed espulsione, è alle decisioni della Corte euro- pea dei diritti dell’uomo che hanno condannato l’Italia per la violazione dell’art. 3 CEDU. Sul punto, Corte EDU 8 gennaio 2013, Torreggiani e a. c. Italia, in www.penalecontemporaneo.it, con nota di F. VIGANÒ, Sentenza pilota della Corte EDU sul sovraffollamento delle carceri italia-

ne: il nostro Paese chiamato all’adozione di rimedi strutturali entro il termine di un anno; Corte

europea dei diritti dell’uomo, Sez. II, 16 luglio 2009, Sulejmanovic c. Italia, n. 22635/03, con nota di G. GARUTI, La situazione carceraria in Italia, in Dir. pen. proc., 2009, p. 1175. Sull’ar- gomento, F. FIORENTIN, Sullo stato della tutela dei diritti fondamentali all’interno delle carceri

italiane, in http://www.penalecontemporaneo.it/upload/1361548098FIORENTIN%202013a.pdf.

A tale riguardo, si rammenta che con la sentenza 8 gennaio 2013 nella causa Torreggiani ed altri contro l’Italia, la Corte europea dei diritti dell’uomo, ha dichiarato che il nostro Paese, entro il termine di un anno dalla data di definitività di tale sentenza (praticamente entro il 28 maggio 2014), non solo doveva prevedere un ricorso o un insieme di ricorsi interni, effettivi ed idonei ad offrire una riparazione adeguata e sufficiente in caso di sovraffollamento carcerario, ma do- veva anche contemplare senza indugio un ricorso o una combinazione di ricorsi che avessero effetti preventivi e compensativi per garantire realmente una riparazione effettiva. Sull’ar- gomento, recentemente, si v. anche Corte cost. 22 novembre 2013, n. 279, in Giur. cost., 2013, p. 4514, con note di F. DELLA CASA, Il monito della consulta circa il «rimedio estremo» della

scarcerazione per il condannato vittima di un grave e diffuso sovraffollamento; A. PUGIOTTO,

L’Urlo di Munch della magistratura di sorveglianza (Statuto costituzionale della pena e sovraffol- lamento carcerario); M. RUOTOLO, Quale tutela per il diritto a un’esecuzione della pena non di-

sumana? Un’occasione mancata o forse soltanto rinviata, che ha dichiarato inammissibili le que-

stioni di legittimità costituzionale dell’art. 147 c.p., sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3, 27, comma 3, e 117, comma 1, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 3 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.

5

Numerose sono state, nel corso delle ultime legislature, le proposte di legge per l’istituzio- ne del Garante nazionale. Nell’attuale legislatura erano in corso di esame presso la Commissio-

L’esigenza di prevedere un organo chiamato a garantire in maniera più ef- ficace il rispetto e la salvaguardia dei diritti dei soggetti sottoposti a misure re- strittive della libertà personale, peraltro, deriva dai vincoli assunti dal nostro Paese a livello internazionale6

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La Risoluzione 48/134, adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite in data 20 dicembre 1993, infatti, nel richiamare le precedenti risoluzioni con- cernenti le istituzioni nazionali per la protezione e la promozione dei diritti umani, raccomandava, incoraggiandone la ratifica, la creazione di organismi interni chiamati a promuovere e proteggere tali diritti.

A questi organismi affidava, tra l’altro, il potere di presentare opinioni, raccomandazioni, proposte e rapporti su qualsiasi materia concernente la pro- mozione e la protezione dei diritti umani al Governo, al Parlamento e ad ogni altro organo competente, su una base consultiva o su richiesta delle autorità interessate, nonché il compito di promuovere ed assicurare l’armonizzazione della legislazione nazionale, delle pratiche e dei meccanismi regolativi con gli strumenti internazionali dei diritti umani dei quali lo Stato è parte.

Sotto tale profilo, non si può dimenticare che anche l’art. 9 delle Regole

penitenziarie europee adottate dal Consiglio d’Europa l’11 gennaio 2006 stabi-

lisce che «tutte le strutture penitenziarie devono essere oggetto di regolari ispezioni da parte del governo, nonché di controllo da parte di una autorità in-

dipendente»7

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ne giustizia del Senato tre disegni di legge d’iniziativa parlamentare [AS 210 (Torrisi), AS 383 (Barani) e AS 668 (Manconi)]. Nel corso della XVI legislatura si segnala la proposta di legge AC 2702 (Bernardini) mentre nel corso della XV legislatura, in data 4 aprile 2007, si arrivò all’approvazione di una proposta di legge (AC 626 [Mazzoni]) da parte della Camera dei depu- tati ma l’iter legislativo fu interrotto dallo scioglimento anticipato delle camere. Sul punto, L. VERRINA, sub art. 67 legge 26 luglio 1975, n. 354, in V.GREVI-G.GIOSTRA-F.DELLA CASA, Or-

dinamento penitenziario commentato, t. II, Organizzazione penitenziaria, Cedam, Padova, 2011,

p. 913. Per altre iniziative presentate in precedenti legislature, cfr., F.DELLA CASA, Suggestioni,

influenze e standards europei quali fattori di evoluzione del sistema penitenziario italiano, in Cass. pen., 2004, p. 3489; M. GEMELLI, Il Garante dei diritti delle persone detenute o private della li-

bertà, in Giust. pen., 2007, II, c. 541 ss.

6_{Sia pur con denominazioni differenti, la figura di un Garante dei diritti del detenuto è pre-} sente in 23 Paesi dell’Unione europea. Sul punto, R. FONTI, sub art. 18 legge 26 luglio 1975, n.

354, cit., p. 10273. Sulla genesi della figura del Garante e per i profili comparitistici, si v. M.

GEMELLI, Il Garante dei diritti delle persone detenute, cit., c. 533; F. FIORENTIN, Al debutto il

Garante, cit., p. 107.

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In precedenza, la raccomandazione R(87) 3 del Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa del 12 febbraio 1987 aveva richiamato gli Stati membri a provvedere all’istituzione di organismi interni di controllo delle condizioni e delle modalità di detenzione al fine di garantire una più ra- pida risposta alle richieste di tutela dei diritti delle persone ristrette in esecuzione di una pena ov- vero in attesa di giudizio. Per completezza, deve essere anche menzionato il Protocollo aggiuntivo alla Convenzione ONU contro la tortura firmata (ma non ancora ratificata) dall’Italia il 20 agosto