Origine delle merci e comunicazione al consumatore
9. Segue (…) ed i tentativi (falliti) di risolverlo sul piano normativo.
Le difficoltà evidenziate nell’individuare una soluzione efficace per dare ri- sposte alla crescente richiesta di trasparenza sul mercato hanno condotto nell’ul- 116 Si consideri, peraltro, che allo stato attuale di maturità dell’ordinamento giuridico europeo, questi prodotti non potrebbero essere definiti “senza legge”, poiché le norme dell’Unione già for- niscono un bagaglio di disposizioni tecniche, di etichettatura, di sicurezza minima, ecc. idonee a garantirne la piena conformità all’immissione in consumo. Si veda, al riguardo, la già cit. direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2001/95 del 3 dicembre 2001, relativa alla sicurezza gene- rale dei prodotti, nonché, per quanto più specificamente concerne il settore alimentare, il regola- mento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio n. 178/2002, cit., artt. 11 e 13, oltre alle altre norme di settore.
117 Un prodotto importato in un paese UE che non contempla un simile obbligo, una volta ivi immesso in libera pratica, non potrebbe certo essere assoggettato al vincolo di cui all’art. 6 cod. consumo, con il risultato di creare una corsia preferenziale per l’importazione attraverso i paesi meno pretenziosi su questo fronte rispetto all’Italia. Il che è esattamente ciò che l’unione doganale e la politica commerciale comune dovrebbero scongiurare.
118 In questo senso potrebbe forse essere letta la scelta del legislatore italiano di considerare applicabili le sanzioni penali previste dalla l. 350/03, art. 4, comma 49 ss., cit. per l’importazione di merci recanti false o fallaci attestazioni relative al c.d. “Made in Italy” già dalla presentazione della merce in dogana, e, quindi, quando ancora non abbiano espletato le formalità minime per poterle considerare immesse in libera pratica.
119 Su questo punto si tornerà oltre, nel cap. III. Sia consentito qui limitarsi a precisare che gli Stati membri talora utilizzano lo strumento sanzionatorio (di loro competenza e di per sé neutro rispetto alle regole del mercato interno) per indurre comportamenti contrari alla libera circolazio- ne delle merci in chiave protezionistica.
timo decennio l’opinione pubblica – specialmente nell’area mediterranea – ad au- mentare la pressione sulle istituzioni (nazionali e dell’Unione europea) onde in- dividuare soluzioni regolatorie che consentissero di superare le evidenziate rigi- dità sulla questione dell’indicazione dell’origine dei prodotti.
Già nel 2005 la Commissione aveva presentato una prima proposta di regola- mento concernente l’indicazione del Paese di origine di taluni prodotti importa- ti dai Paesi terzi 120, nella cui relazione introduttiva si legge che numerosi Paesi
membri avevano manifestato “crescente preoccupazione” in merito alla percen- tuale in continuo aumento di prodotti importati provvisti di marchi di origine ingannevoli e/o fraudolenti, sì da avanzare «diverse richieste volte all’introdu- zione di norme che impongono un marchio di origine sulle importazioni e/o sui prodotti dell’Unione europea» 121.
A seguito di ripetute consultazioni con gli stakeholders la Commissione ave- va, quindi, dato seguito alle sollecitazioni proponendo l’istituzione di un mar- chio di origine obbligatorio solo per alcuni settori particolarmente “sensibili” al tema 122, sottolineando il fatto che si sarebbe trattato di una utile occasione per
adeguare la normativa dell’Unione agli standard regolatori già adottati da altri Paesi terzi (e.g. Canada, Cina, Giappone, Stati Uniti, ecc. 123), ripristinando, così,
condizioni di reciprocità fra l’Unione ed i suoi principali partner commerciali in- ternazionali.
Di particolare interesse per la tesi che qui si sta sviluppando appaiono le con- siderazioni svolte dalla Commissione sulla ratio sostanziale della norma, laddove si sottolinea che «il marchio di origine faciliterebbe la scelta dei consumatori e contribuirebbe a ridurre il numero di indicazioni di origine fraudolente. Una maggiore trasparenza e migliori garanzie d’informazione ai consumatori circa l’origine delle merci rappresenteranno, inoltre, un contributo al conseguimento 120 Cfr. la Proposta di regolamento del consiglio relativo all’indicazione del paese di origine di taluni prodotti importati da paesi terzi, COM (2005) 661 def., del 16 dicembre 2005, disponibile on line sul sito eur-lex.eu.
121 Cfr. la relazione accompagnatoria della proposta, cit., p. 2.
122 L’elenco si trova nell’allegato alla proposta, e contiene le seguenti referenze: cuoio ed altri materiali per la fabbricazione delle calzature, borse ed oggetti da viaggio; settore tessile (indumen- ti, pellicce, ecc.); calzature; prodotti ceramici; oggetti in vetro; gioielleria e preziosi; legno-arredo; pennelli e scope; materiali flessibili per la pulizia. La proposta conteneva, peraltro, un ampio man- dato esecutivo alla Commissione per decidere forma e modalità del marchio, criteri di uniforma- zione delle diciture nelle varie lingue, identificazione delle sigle dei Paesi di origine, individuazio- ne delle eccezioni per l’apposizione del marchio direttamente sui prodotti per ragioni tecniche ed eventualmente per l’aggiornamento dei contenuti della norma con l’inclusione di ulteriori settori da assoggettare all’obbligo in questione.
123 Un prospetto aggiornato dei Paesi che hanno introdotto regole sull’indicazione dell’origine dei prodotti esteri a livello internazionale si trova nello studio effettuato per conto della Commis- sione “Implementation of the new Regulation on market surveillance: indication of origin. Final Report, May 6th 2015”, disponibile on line all’indirizzo http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/
10125/attachments/1/translations/en/renditions/pdf (ultima consultazione 30 giugno 2017), spec.
dell’obiettivo dell’agenda di Lisbona di rafforzare la competitività dei prodotti europei che attualmente sono oggetto di una concorrenza sleale sul mercato» 124.
L’indicazione, singolarmente, riprende alcuni degli argomenti che gli Stati mem- bri avevano utilizzato in tempi risalenti per giustificare le proprie legislazioni na- zionali nel conflitto con le regole del mercato unico, e denota una diversa sensi- bilità nei confronti del ruolo del consumatore, cui è dovuta una informazione trasparente per metterlo nelle condizioni di compiere delle scelte di modo da trasformarlo da spettatore passivo sulla scena economica a vero e proprio ago della bilancia nella battaglia per la conquista del primato nelle vendite.
Sfortunatamente questo primo parziale passo verso l’apertura all’idea del- l’origine come fattore essenziale di competitività sul mercato ed espressione del diritto dei consumatori all’autodeterminazione non ha incontrato il favore della maggioranza degli Stati membri, sicché la proposta è stata definitivamente ritira- ta dalla Commissione il 16 aprile 2016 125.
Com’è stato, peraltro, giustamente osservato 126, fra le cause del naufragio della
proposta può essere annoverato anche il maldestro tentativo di manipolare il signi- ficato e gli obiettivi della norma, nata con il solo scopo di «imporre l’osservanza del principio di reciprocità nei confronti soprattutto dei prodotti provenienti da alcuni Paesi (…)» e divenuta strumento per «colpire quelle imprese italiane che, avendo delocalizzato in Paesi terzi certe loro lavorazioni, importavano prodotti finiti dall’estero, contraddistinguendoli unicamente con il loro marchio» 127.
L’eterogenesi dei fini si è, poi, ulteriormente palesata con il tentativo di uti- lizzare la norma quale strumento di lotta alla contraffazione da parte dei prodot- ti esteri (c.d. contrasto al falso “Made in Italy” ed all’“Italian sounding”), con il risultato di modificare la natura dell’iniziativa da strumento tecnico (da svilup- pare nel contesto delle regole e dei principi del WTO, che pure offrirebbero al- cuni margini di manovra 128) a strumento di politica commerciale, su cui, ovvia-
mente, non poteva che registrarsi il dissenso dei Paesi con le filiere a maggiore vocazione internazionale (in primis la Germania).
Archiviato questo primo fallimentare tentativo, recentemente la questione è stata riproposta sotto la diversa motivazione dei “requisiti di sicurezza” nell’am- bito dell’aggiornamento della direttiva che fissa trasversalmente le regole di eti- chettatura, le caratteristiche dei prodotti e gli standard minimi di ammissibilità sul mercato 129.
124 Cfr. la relazione accompagnatoria, cit., p. 3. Le norme sull’origine scelte per l’apposizione del marchio in questione erano, peraltro, quelle sull’origine “non preferenziale” di carattere doganale.
125 L’iter è verificabile nell’area Pre-lex del sito eur-lex.eu.
126 Cfr. F.CAPELLI, Ennesima bocciatura della proposta di regolamento sul “made in” (Laconico
commento ad un regolamento mai nato), in Alimenta, 2013, p. 3 ss.
127 Cfr. F.CAPELLI, op. ult. cit., p. 3.
128 Cfr. A. SANTINI, Etichettatura di origine dei prodotti alimentari e regole del commercio inter-
nazionale, in A.GERMANÒ,V.RUBINO, La tutela dell’origine …, cit., p. 276 ss. 129 Cfr. la direttiva 2001/95/CE, cit.
La Commissione, spinta dalle consuete pressioni “mediterranee”, aveva in- fatti inserito nella proposta di regolamento destinato a sostituire la direttiva 2001/95/CE 130 un articolo ancora una volta dedicato all’inclusione fra i requisiti
di etichettatura dell’obbligo di indicazione dell’origine dei prodotti destinati al consumatore finale.
Nella relazione accompagnatoria viene sottolineato come l’iniziativa risulti in linea con quanto previsto dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione euro- pea, mirando al contempo a garantire un livello elevato di protezione della salu- te umana (cfr. art. 35 CDFUE) e di tutela dei consumatori (cfr. art. 38 CDFUE), elementi che, a giudizio della Commissione, giustificherebbero la compressione delle libertà economiche degli operatori commerciali per via del “livello eleva- to” dello standard protettivo imposto dalle relative politiche e richiamato dalla Carta 131.
Coerentemente nelle premesse introduttive è possibile leggere che l’apparato di strumenti di reazione e gestione delle crisi 132 poggia essenzialmente sulla trac-
ciabilità e sulla trasparenza della filiera (anche in termini di capacità di identifi- care i dati dei fornitori dei prodotti) e che «l’indicazione dell’origine si aggiunge ai requisiti di base di tracciabilità relativi al nome ed all’indirizzo del fabbrican- te. In particolare l’indicazione del paese d’origine aiuta a identificare il luogo ef- fettivo di fabbricazione nel caso in cui il fabbricante non sia rintracciabile o l’in- dirizzo fornito sia diverso da quello del luogo effettivo di fabbricazione. Tali in- formazioni possono facilitare il compito dell’autorità di vigilanza del mercato nel reperire il luogo di fabbricazione effettivo e rendono possibili i contatti con le autorità del paese d’origine nel quadro della cooperazione bilaterale o multi- laterale sulla sicurezza dei prodotti di consumo al fine di intraprendere appro- priate azioni di monitoraggio successive» 133.
Il tentativo di attribuire all’indicazione di origine una funzione essenziale in questo contesto mostra, tuttavia, i suoi limiti laddove nel contenuto della relativa disposizione 134 si stabilisce che per i prodotti realizzati nell’Unione europea l’in-
dicazione in oggetto può essere, alternativamente, la sigla “UE” in luogo del no- me specifico dello Stato di provenienza, dando evidentemente per presupposto
130 Cfr. la proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sulla sicurezza dei prodotti di consumo e che abroga la direttiva 87/357/CEE del Consiglio e la direttiva 2001/95/CE, COM (2013) 78 final del 13 febbraio 2013, disponibile on line sul sito eur-lex.eu.
131 Cfr. la relazione accompagnatoria della proposta cit., p. 6.
132 Nel settore della sicurezza generale dei prodotti gli strumenti principali di salvaguardia del consumatore sono la tracciabilità, le procedure di richiamo e ritiro dei prodotti non sicuri ed il RAPEX (sistema di allerta rapido europeo sulle non conformità gravi che possono causare danni agli utenti). I tre strumenti in questione (presenti anche in forma specifica nel settore alimentare a partire dall’entrata in vigore del regolamento n. 178/02, cit.) sono accomunati dalla possibilità di identificare facilmente l’origine del prodotto difettoso, onde poter più agevolmente diffondere le relative informazioni e reagire prontamente alle c.d. “crisi” che possono verificarsi sul mercato.
133 Cfr. il 21° considerando della proposta di regolamento, cit. 134 Cfr. l’art. 7 della proposta di regolamento, cit.
che sul mercato interno i problemi di identificazione degli interlocutori non si possano verificare o siano comunque gestibili (sicché, forse, anche l’indicazione dell’origine a questo punto perderebbe di significato), e, peraltro, sottovalutan- do che le frodi in materia prescindono dall’obbligo di specificazione della pro- venienza geografica del prodotto (ben potendo essere, anche questo dato, falsi- ficato come le restanti indicazioni).
La vicenda storica di questo secondo “tentativo” regolatorio è nota: nonostan- te la Presidenza italiana del Consiglio nel 2014 ne avesse fatto una delle priorità nel proprio semestre, un certo numero di Paesi del nord Europa ha chiesto che la Commissione svolgesse uno studio d’impatto più approfondito sugli effetti della introduzione dell’obbligo in questione: il documento 135, presentato al Con-
siglio europeo di Bruxelles del 28-29 maggio 2015 si è focalizzato su 6 categorie di prodotti per i quali il tema dell’origine (connessa alla sicurezza) appariva priori- tario e condiviso dagli stakeholders 136. Nello studio, peraltro, viene evidenziato
come l’indicazione dell’origine venga percepita dai consumatori essenzialmente in funzione della propria esigenza di conoscere il prodotto (e, quindi, in termini di fiducia) piuttosto che come elemento della sicurezza, e, più in generale, come i criteri di attribuzione del carattere originario stabiliti dal codice doganale non siano giudicati “comprensibili” dal consumatore “medio” 137.
Sul piano degli operatori economici, infine, lo studio rileva una estrema va- riabilità dell’incidenza dei costi della tracciabilità sottesa alla dichiarazione in oggetto, con la conseguenza di spingere la società che lo ha redatto a suggerire un approccio “differenziato”, riservando l’applicazione della norma a quei soli ambiti manifatturieri che beneficerebbero maggiormente del c.d. “effetto brand” portato dal sistema-paese, quali, ad esempio, le calzature, i prodotti in ceramica, ecc. (cfr. i punti 22-25 del documento 138), rispetto ad altri ambiti in cui da lungo
135 Cfr. lo studio “Implementation of the new Regulation …, cit.”.
136 Si trattava dei settori dei giocattoli, degli elettrodomestici e giochi elettronici, prodotti tessi- li, calzature e ceramica.
137 Cfr. i punti 11-13 dello studio (p. 6) ove si legge che «The use of Customs Code principles means that a single origin label may not effectively communicate the origin of the product as understood by consumers. Therefore, in some cases origin labels risk not being in line with consumers’expectations. This is more likely to be the case for complex products manufactured in multiple countries».
138 Lo studio appare molto chiaro nell’affermare, in questo senso, che «The overall balance of positive and negative effects on businesses in the textile sector suggests that Article 7 is most likely to benefit manufacturers based in Member States that are positively evaluated by consumers and who do not benefit from a recognised brand. Other manufacturers are likely to observe fewer clear benefits and the ones with complex and global supply chains who do not currently label their products could also face a net cost. Article 7 can help to inform consumers, but only in cases where labelling would have been otherwise missing and where the label accurately reflects prod- uct origin. 25. In the case of toys, widespread labelling and relatively homogenous product origin mean that Article 7 is not likely to benefit toy producers and consumers. It can also carry some costs for larger companies operating on a global level, which may need to adjust their origin label- ling approach and face reduced flexibility in terms of supplying different markets. Overall, the proposal is unlikely to generate clear benefits, but may imply some costs to the industry».
tempo le multinazionali hanno impostato proprie politiche di corporate bran-
ding.
L’esito, non soddisfacente per i Paesi a favore del “Made in”, ha indotto la Presidenza lituana a tentare un compromesso veramente minimalista (introdu- zione dell’obbligo per i soli tre settori su cui gli stakeholders hanno manifestato unanimità di consensi: calzature, ceramica, abbigliamento), ma anche in questo caso l’assoluta indisponibilità di una parte rilevante degli Stati nord-europei ha fatto fallire il tentativo: nelle conclusioni della Presidenza del Consiglio si dà, così, laconicamente atto che «In spite of all efforts made by the Presidency, an agreement on a general approach could not be achieved» 139.
Essendosi formata la c.d. “minoranza di blocco” la proposta non è stata co- munque respinta definitivamente: di fatto è entrata in una fase di prolungamen- to dei negoziati che tuttavia lascia ragionevolmente prevedere l’impossibilità di pervenire in futuro ad esiti diversi da quello attuale.
Per quanto qui più strettamente interessa, in ogni caso, appare opportuno sot- tolineare come il tentativo di giustificare l’iniziativa sotto l’ombrello “forte” del- la sicurezza si sia rivelato fallimentare: come emerge abbastanza chiaramente dallo studio ordinato dalla Commissione europea, l’interesse del consumatore per l’origine dei prodotti è prevalentemente legato al valore sociale e culturale che da ciò può discendere (non a caso i settori in cui è stata registrata la maggio- re convergenza sono quelli che possono beneficiare in misura nettamente supe- riore dell’effetto “branding territoriale”, ma anche che offrono al consumatore la percezione di un “valore aggiunto” relativo all’insieme dei fattori ambientali e tradizionali di cui il prodotto è espressione).
Ancora una volta in quest’ottica se per un verso risulta indispensabile punta- re sulla libertà di scelta (ed il diritto di informazione ad essa correlato) come fat- tore di competitività, per altro verso il vero “nodo” che occorrerebbe affrontare non è tanto l’indicazione obbligatoria dell’origine, quanto la sua definizione ca- so per caso in funzione del suo impatto comunicativo.
Le resistenze di alcuni Paesi membri di grandi dimensioni, infatti, non erano (e non sono) legate alla introduzione dell’obbligo in questione per settori in cui non hanno specifiche tradizioni produttive, quanto – com’è stato ben evidenzia- to dai media che hanno seguito da vicino il negoziato – dal timore di una futura estensione dell’imposizione ad altri settori “strategici” per la propria economia (fortemente internazionalizzata), ove l’estensione delle attuali regole doganali sul- l’origine rischierebbe di mettere in discussione il carattere “originario” dei pro- dotti che costituiscono l’asse portante delle proprie produzioni 140.
139 Cft. Il documento “Outcome of the Council Meeting Competitiveness (Internal Market, Industry, Research and Space)”, Brussels, May, 28-29th, 2015, doc. 9385/15, disponibile on line sul sito del Consiglio.
140 Sul punto sia consentito rinviare alle osservazioni contenute nell’articolo di A. D’ARGENIO, Scontro Roma-Berlino sul Made in Italy. In gioco quasi 100 miliardi di export, su La Repubblica, inserto Affari e Finanza, il 25 maggio 2015, ove si legge che «(…) la Germania, vero cardine del