Sicurezza marittima era in passato un’espressione considerata sinonimo di sicurezza della navigazione (maritime safety nella terminologia anglosassone). La materia si era sviluppata in campo internazionale per evitare che accadessero altre tragedie come quella del Titanic del 1912. Essa riguardava perciò ben precise branche, quali: ausili alla navigazione, dotazioni ed equipaggiamento delle navi e del personale, regole per prevenire le collisioni in mare, procedure e requisiti di sicurezza, informazioni idrografiche, tenuta dei registri e dei documenti di navigazione, investigazione di incidenti marittimi, salvaguardia della vita umana in mare (v. Ricerca e soccorso in mare). Il concetto di maritime safety è rimasto immutato,
Il Santuario per i mammiferi marini Pelagos (Fonte: Accobams).
anche se ha assunto con gli anni, in relazione al crescere delle minacce ai traffici marittimi, una dimen-sione dinamica evolvendo verso la maritime security. Questo è avvenuto grazie al ruolo svolto dall’Orga-nizzazione marittima internazionale (v.) riconosciuta dall’UCLOS (annesso VIII, art. 2) come il legittimo forum internazionale per la sicurezza marittima, le cui regolamentazioni devono essere osservate da tutti gli Stati.
Il banco di prova dell’IMO, che ha iniziato la sua attività nel 1958, è stata l’International Convention for the Safety of Life at Sea (SOLAS), Convenzione di Londra del 1974 sulla sicurezza della vita umana in mare (SOLAS 1974 il cui testo (inizialmente redatto nel 1914 dopo il già ricordato sinistro del Titanic) è entrato in vigore nel 1965 per poi essere oggetto di successivi emendamenti. L’attività dell’IMO ha avuto ulteriori sviluppi dopo il caso del disastro causato dalla M/C Torrey Canyon nel 1967 al largo della Cornovaglia, incidente che ha portato all’emanazione della Convenzione di Londra del 1973 sulla prevenzione del-l’inquinamento da navi (MARPOL) (v. Protezione dell’ambiente marino). Ulteriori convenzioni, che evi-denziano l’importantissima funzione svolta dall’IMO nel campo dei traffici marittimi, sono state emanate nel campo della prevenzione delle attività pericolose in mare (v.) e della Ricerca e soccorso in mare (v.).
L’IMO ha iniziato a occuparsi di maritime security, materia aggiuntiva rispetto a quella tradizionale della sicurezza della navigazione, dopo l’episodio dell’Achille Lauro del 1988 che ha portato all’emana-zione di strumenti dedicati al contrasto del terrorismo marittimo (v.).
2. Maritime safety
La SOLAS è ancora il testo convenzionale di riferimento della safety che si applica alle navi che effet-tuano viaggi internazionali tra porti di diversi paesi, relativamente a caratteristiche costruttive, equipag-giamenti come mezzi di salvataggio e dotazioni nautiche, radiocomunicazioni, misure da adottare per effettuare il trasporto di merci pericolose. Materia di rilevante importanza in essa disciplinata è l’automatic identification system (AIS), sistema di identificazione automatica per il tracciamento delle navi passeggeri e di quelle da carico superiore a 300 tsl delle quali fornisce posizione, velocità, rotta, destinazione, stato navigazione, numero identificativo e codice radiotelegrafico.
Nel cap. XI-1 della SOLAS è anche regolamentato il «port state control» (PSC), attività che consente ul-teriori controlli a bordo dei mercantili — a completamento delle procedure di visita e rilascio di certificati di navigabilità delle autorità di bandiera (flag State) — durante la sosta in porti esteri qualora vi siano sospetti di violazione o inosservanza di procedure di sicurezza. Strumenti applicativi della normativa sul PSC — che in Italia rientra nelle competenze dell’autorità marittima (v.) — sono, a livello europeo, il 1982 Paris Memorandum of Understanding e la direttiva 2009/16/CE — recepita in Italia con il D. LGS.
24 marzo 2011, n. 53, n. 53 che impone agli Stati membri precisi obblighi ispettivi con priorità per quelli relativi alle navi sub standard che presentano un profilo di rischio più elevato.
Il punto di svolta nel ruolo marittimo dell’IMO è rappresentato dalle misure adottate dopo l’11 set-tembre volte a introdurre, in aggiunta alle tradizionali norme di safety marittima, standard comuni di prevenzione della minaccia terroristica valevoli sia per le navi sia per gli impianti portuali. L’innovazione è stata realizzata nel 2004 con l’aggiunta nella SOLAS del capitolo XI-2 relativo appunto a special measures to enhance maritime security e al discendente International Ship and Port Facility Security Code (ISPS Code).
In tal modo la maritime safety — che come detto era originariamente concepita in modo statico — ha as-sunto una dimensione dinamica evolvendo verso la maritime security. Alla tutela della sicurezza della navigazione in senso stretto — in cui è compresa la salvaguardia della vita umana in mare — si è ag-giunta, infatti, quella della sicurezza del trasporto marittimo e di lavoratori marittimi, navi e impianti portuali, nonché dell’ambiente marino e costiero e delle risorse biologiche marine. Il nuovo comprehensive approach della sicurezza marittima è stato adottato dall’IMO, modificando la SOLAS, tenendo anche conto del fatto che è necessario proteggere l’ambiente marino, in quanto qualsiasi sinistro marittimo, sia esso accidentale sia causato da attività terroristica, coinvolge l’intero ecosistema del mare.
3. Maritime security
La maritime security, intesa come attività di prevenzione e contrasto alle minacce intenzionali al libero uso del mare, è un concetto consolidato da tempo, anche se la sua teorizzazione è avvenuta nella SOLAS dopo l’attacco alle Torri Gemelle del 2001. Basti pensare alla nozione consuetudinaria della pirateria (v.)
come crimine internazionale che si è affermata nei secoli passati proprio per consentire a tutti gli Stati di combattere i «nemici del genere umano» che attentavano alla libertà di navigazione. D’altronde, già prima dell’11 settembre, l’IMO si era fatto promotore — a seguito del caso dell’Achille Lauro — della Conven-zione di Roma del 1988 sul terrorismo marittimo (v.), poi emendata nel 2005. Non a caso la sorveglianza sulla legalità dei traffici marittimi è una funzione che sin dall’affermarsi nel Seicento dagli Stati-nazione, è riconosciuta dall’ordinamento internazionale come precipua delle navi da guerra di tutti gli Stati (v.
Polizia dell’alto mare). Riferimenti alla responsabilità degli Stati in materia di mantenimento del buon ordine dei mari sono contenuti nell’art. 100 dell’UNCLOS relativo alla cooperazione nella repressione della pirateria, nonché nell’art. 108 riguardante il contrasto del traffico illecito di stupefacenti in mare (v.) e nell’art. 109 concernente la repressione delle trasmissioni non autorizzate (v.). Ma è l’art. 110 del-l’UNCLOS (v. Diritto di visita) quello che, nel disciplinare il diritto delle navi da guerra e di Stato di in-terferire con la navigazione di navi di altra bandiera sospette di essere coinvolti in illeciti marittimi, meglio rappresenta lo scenario della maritime security.
In definitiva, la maritime security può considerarsi come un concetto più ampio della maritime safety, la cui protezione è riservata agli Stati in funzione del loro monopolio dell’uso della forza e della loro eguaglianza negli spazi marittimi extraterritoriali. Tutti gli Stati possono difatti avvalersi, nel loro reci-proco interesse, dei poteri di enforcement riconosciuti dal diritto internazionale in alto mare a condizione di rispettare i diritti degli altri Stati. Al di fuori dell’ordinario quadro giuridico disciplinato dall’UNCLOS e dalle convenzioni IMO, la maritime security presenta comunque aspetti attinenti anche la sicurezza na-zionale dei singoli Stati: questi, qualora minacciati da un pericolo che attenti alla loro integrità territoriale e sovranità, potrebbero agire in legittima difesa per prevenire la messa in opera di azioni ostili. La dot-trina della legittima difesa come diritto di fonte consuetudinaria preesistente alla Carta delle NU non è universalmente accettata, ma — a parere di chi la sostiene — essa potrebbe legittimare azioni coercitive contro mercantili impegnati in attività terroristiche.
A tale forma di legittimazione deve necessariamente farsi ricorso per giustificare i casi di intervento in alto mare contro mercantili che siano coinvolti nel contrabbando di armi (v), trasportando carichi non riportati nei documenti di bordo. A meno che ciò sia autorizzato da un embargo navale (v.) decretato dalle NU come quello contro l’ex Jugoslavia del 1993 o la Libia a partire dal 2011, l’UNCLOS non consente
— in caso di sospetto contrabbando di armi — di fermare, abbordare o sequestrare un mercantile di altra bandiera senza il consenso dello Stato di appartenenza.
Proprio per questo, i casi di adozione unilaterale di misure coercitive verso mercantili sospetti di arms smuggling posti in atto in anni recenti da paesi come Israele possono trovare sistemazione giuridica solo nell’ambito della dottrina della legittima difesa. Vanno ricordati in proposito gli episodi della nave por-tacontainers Francop (2009, Mediterraneo, bandiera Antigua-Barbuda, armatore tedesco, sequestro di 320 t di armi pesanti destinate a milizie Hezbollah), Victoria (2011, Mediterraneo, bandiera Liberia, armatore tedesco, dirottamento porto israeliano Ashdod, sequestro missili e mortai destinate a milizie Gaza) e Klos-C (2014, Mar Rosso, bandiera Panama, dirottamento porto israeliano Eilat, sequestro 40 missili «M 302» destinati milizie Gaza).
Attiene anche alla maritime security, relativamente ai suoi aspetti di interdizione marittima, la PSI (pro-liferation security iniziative) (v.) avviata dagli Stati Uniti nel 2003; il caso del 2002 della nave cambogiana So San noleggiata dalla Corea del Nord trasportante missili Scud per lo Yemen, abbordata in alto mare da Spagna e Stati Uniti.
4. Safety e security nell’ordinamento italiano 4.1 Attribuzioni Capitanerie di porto-Guardia costiera
La maritime safety, nella sua accezione allargata che è riferita alla navigazione, ai marittimi e all’ambiente ma-rino, rientra nella competenza primaria del ministero dei Trasporti e delle infrastrutture che si avvale del Corpo delle capitanerie di porto-Guardia costiera. La materia, se si escludono la cartografia nautica e il servizio dei fari e segnalamenti marittimi che il Codice dell’Ordinamento Militare (D.Lgs. 66-2010) affida in via esclu-siva alla Marina Militare, è così disciplinata dall’art. 134,2, b) dello stesso COM: «[il Corpo]…è competente per l’esercizio delle funzioni di ricerca e salvataggio in mare, ai sensi degli articoli 69, 70 e 830 del Codice della na-vigazione, di disciplina, monitoraggio e controllo del traffico navale, di sicurezza della navigazione e del trasporto
marittimo, nonché delle relative attività di vigilanza e controllo, ai sensi del Codice della navigazione, della legge 28 dicembre 1989, n. 422 e di disciplina, monitoraggio e controllo del traffico navale, di sicurezza della navigazione e del trasporto marittimo, nonché́ delle relative attività di vigilanza e controllo, ai sensi del Codice della navigazione, della legge 28 dicembre 1989, n. 422 e delle altre leggi speciali». Tali competenze sono state rafforzate dal D.M.
18 giugno 2004 con cui il ministro delle Infrastrutture e trasporti ha indicato il Corpo delle capitanerie come responsabile della security dei trasporti marittimi commerciali, limitatamente a quanto disposto dal cap. IX-2 della SOLAS e del regolamento CE 725/2004. Successivamente, con il D.LGS. 19 agosto 2005, n. 196, sull’«Attuazione della direttiva 2002/59/CE relativa all’istituzione di un sistema comuni-tario di monitoraggio e di informazione sul traffico navale» (costituito, tra l’altro, dai sistemi denominati vessel traffic service (VTS) e automatic identification system), è stata affidata al Corpo, nell’ambito delle proprie funzioni di «autorità marittima» (v.), la gestione degli stessi sistemi. Ulteriori funzioni del Corpo in materie affini sono, come detto in precedenza, quelle sul Port State control.
4.2 Funzioni Marina Militare
Il corpus normativo sulle attribuzioni del Corpo delle capitanerie di porto, nel settore della vigilanza e controllo del trasporto marittimo, è integrato dalle disposizioni dello stesso COM sulle funzioni di sor-veglianza marittima (art. 115, 1 b) affidate alla Marina Militare proprio in uno specifico e basilare settore della sicurezza marittima secondo il regolamento CE 725/2004, e cioè «la sorveglianza per la prevenzione degli inquinamenti delle acque marine da idrocarburi e dalle altre sostanze nocive nell’ambiente marino e l’accer-tamento delle infrazioni alle relative norme». Rilevante e assorbente è anche il concorso che la Marina Militare presta al servizio SAR in applicazione del D.P.R. 662-1994 (v. Ricerca e soccorso in mare). Questo è dimo-strato dalle decine di migliaia di salvataggi effettuati negli anni, sia in favore del naviglio mercantile o da diporto, sia a beneficio di imbarcazioni trasportanti migranti. Peraltro, la Marina Militare è stata re-sponsabile del servizio SAR oltre le 20 mn, sino all’emanazione di tale D.P.R., mantenendo attivo a questo fine un turno di unità navali pronte a intervenire costantemente in soccorsi d’altura. La Marina esplica dunque funzioni concorsuali in gran parte delle materie inquadrabili nella maritime safety (ma, come detto, ha attribuzioni primarie per cartografia nautica e fari e segnalamenti).
Per ciò che concerne la maritime security la Forza armata è invece la referente principale negli spazi marittimi extraterritoriali sulla base delle proprie competenze istituzionali nella materia della polizia dell’alto mare (v.) di-sciplinata dall’art. 111, 1, a) del COM.
4.3 Funzioni Guardia di Finanza
Quanto al Corpo della guardia di finanza, il coinvolgimento in funzioni di safety e security marittima è previsto da varie norme della legislazione vigente. Alla Guardia di Finanza è inoltre affidata la tutela dell’«ordine e della sicurezza pubblica sul mare» in applicazione della c.d. «direttiva Napolitano» del 25 marzo 1998, il cui testo merita di essere riportato per la sua chiarezza: «L’obiettivo da perseguire è il migliore impiego delle risorse disponibili per l’azione di polizia sul mare, sia sotto il profilo della razionalizzazione della spesa sia sotto quello del perfezionamento e potenziamento dei servizi, tenuto conto del rilievo delle condotte illecite sul mare (contrabbando, traffici di stupefacenti e di armi, emigrazione e immigrazione clandestina, reati finanziari, inquinamento, ecc.) e dell’accresciuta responsabilità dell’Italia a tutela della frontiera esterna comune dei paesi ade-renti all’accordo di Schengen. Le esigenze di sicurezza sul mare vanno quindi considerate globalmente e non set-torialmente, almeno per la parte rimessa all’azione delle Forze di polizia, pur dovendo riconoscere che, accanto ai compiti e impegni comuni, vanno altrettanto curati i compiti istituzionali specifici (quali, per esempio: la vigilanza in mare per fini di polizia finanziaria, la traduzione dei detenuti e internati in stabilimenti situati in isole, la con-seguente vigilanza antievasione, la vigilanza a tutela della pesca e dell’ambiente marino, ecc.), senza trascurare la proiezione sul mare dei compiti istituzionali e di pubblica sicurezza esercitati sulla terraferma. A tal fine, il concorso della Guardia di Finanza nei servizi di ordine e sicurezza pubblica sul mare, per l’importante sviluppo aereo-navale del Corpo, per la natura stessa dei mezzi, idonei a un impiego multifunzionale, e per gli specifici compiti di vigilanza aereo-navale per fini di polizia assolti dal Corpo stesso».
Le competenze del Corpo in tale settore, già disciplinate dal D.LGS. 19 marzo 2001, n. 68, sono state di recente riaffermate dalla normativa di delega sulla riorganizzazione delle Forze di polizia di cui all’art.
8, comma 1, lett. a) della legge 124/2015. Con D.LGS. 19 agosto 2016, n. 177, sulla razionalizzazione delle
funzioni di polizia, è stato, infatti, disposto, all’art. 2, c., che è attribuita al Corpo della guardia di finanza la «sicurezza del mare, in relazione ai compiti di polizia, attribuiti dal presente decreto, e alle altre funzioni già svolte, ai sensi della legislazione vigente e fatte salve le attribuzioni assegnate dalla legislazione vigente al Corpo delle capitanerie di porto-Guardia costiera».
Vedi anche: Unione europea (Strategia Sicurezza Marittima).