Accesso degli stranieri al mercato del lavoro mediato dai decreti flussi

Negli anni Novanta emersero i grandi limiti della legge Foschi, in questo periodo si assiste, da un lato, alla crescita del Pil che comportò un incremento delle opportunità occupazionali anche per gli stranieri, ma, dall’altro lato, crebbe anche l’irregolarità della presenza immigrata ed il lavoro nero, soprattutto in coincidenza della caduta della cortina di ferro del 1989, che modificò la composizione della popolazione immigrata in Italia dal punto di vista sia quantitativo, sia qualitativo, stante il maggior peso specifico assunto dall’immigrazione dei cittadini provenienti dai Paesi dell’Europa centro-orientale299_{. Le risposte inizialmente, come emerge} dalla legge Martelli, non discostano molto dall’impianto normativo precedente. Si ripropone come si era già fatto in passato dei decreti sanatoria per regolarizzare gli stranieri illegalmente presenti in Italia. Quella del 1990 fu la sanatoria più ampia concessa fino a quel momento: «era rivolta non solo ai lavoratori, dipendenti o autonomi, ma anche ai disoccupati, che venivano autorizzati ad iscriversi al collocamento, ai familiari degli stranieri già presenti ed ai richiedenti asilo, oltre che ai detentori di permessi per motivi di studi, che erano autorizzati a convertirli in permessi per lavoro»300_{. L’emanazione di una sanatoria non risolse la presenza} degli stranieri irregolari, ma anzi aumentò la pressione migratoria illegale per effetto dell’annunciata regolarizzazione.

Con la riforma integrale della materia dell’immigrazione con la legge Turco- Napolitano, l’ingresso degli stranieri in Italia per motivi di lavoro è definito da due strumenti: il documento programmatico triennale relativo alla politica dell’immigrazione e degli stranieri nel territorio dello Stato, ex art. 3, comma 1, d.lgs. 186/1998, nonché il decreto del Presidente del Consiglio, dove si definiscono annualmente le quantità di stranieri da ammettere nel territorio dello Stato per motivi di lavoro, ex art. 3, comma 4, d.lgs. 186/1998.

Il primo strumento dovrebbe essere elaborato con scadenza triennale dal Governo e sottoposto al parere delle Commissioni parlamentari, nel documento

299 _{W. CHIAROMONTE, Lavoro e diritti sociali degli stranieri, op. cit., p. 109.} 300 _{Ibidem, p. 111.}

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possiamo trovare l’analisi degli scenari futuri, gli interventi che lo Stato italiano intende attuare in materia di immigrazione, le linee generali per la definizione dei flussi d’ingresso, le misure di carattere economico e sociale per favorire l’integrazione degli stranieri regolari, l’ultimo documento elaborato risale al 2005301_.

Lo scopo per il quale è stata promossa la disciplina dei flussi è quello di «evitare che l’ingresso incontrollato di manodopera straniera produca situazioni di surplus di una offerta di lavoro poco o nulla qualificata e a basso costo, come tale funzionale all’espansione di circuiti economici ‘sommersi’ quando non addirittura criminali, diventa essenziale una corretta e trasparente programmazione dei flussi annuali d’ingresso di lavoratori stranieri. La programmazione dei flussi deve essere coerente con le rilevazioni dei fabbisogni di manodopera nei mercati locali del lavoro e compatibile con le effettive capacità di assorbimento nel tessuto sociale e produttivo del Paese. Pertanto essa deve essere guidata dalla domanda interna proveniente dal sistema delle imprese e delle famiglie piuttosto che essere effetto della pressione migratoria dall’esterno»302_.

La programmazione dei flussi di ingresso avviene tenendo, o meglio nel tentativo di tenere, in considerazione il fabbisogno di manodopera straniera nel mercato del lavoro italiano. Tale previsione è il frutto di un’ampia consultazione in cui si visionano le indicazioni fornite, in modo articolato per qualifiche o mansioni, dal Ministero del lavoro e della previdenza sociale sull’andamento dell’occupazione e dei tassi di disoccupazione a livello nazionale e regionale, nonché sul numero dei cittadini stranieri non appartenenti all’Unione europea iscritti nelle liste di collocamento, ex art. 21. Nel Decreto adottato è definito il numero di stranieri da ammettere per lavoro a tempo indeterminato, determinato a carattere stagionale, e per lavoro autonomo. Oltre a queste quote sono determinate

301 _{Rapporto attività Commissione immigrazione, Le politiche di programmazione, disponibile} al seguente link:

http://leg15.camera.it/cartellecomuni/leg14/RapportoAttivitaCommissioni/testi/01/01_cap09_s ch01.htm.

302 _{Piano per l’integrazione Identità e incontro, 10.06.10, disponibile al seguente link:} http://www.integrazionemigranti.gov.it/Attualita/Approfondimenti/approfondimento/Document s/mediazione_ITALIA/Piano_Integrazione_Sicurezza.pdf, p. 12.

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«delle liste dalle quali nominativamente i datori di lavoro scelgono i lavoratori stranieri che, previa concessione del visto d’ingresso da parte della rappresentanza diplomatica o consolare, potranno venire a lavorare in Italia. I requisiti per l’ingresso nel territorio dello Stato sono il possesso di passaporto valido o documento equivalente e il visto d’ingresso, nei casi in cui il soggetto provenga da uno Stato inserito nella lista di paesi per i quali è ritenuto necessario il visto d’ingresso, rilasciato dal Ministero degli affari esteri, attraverso le proprie sedi consolari»303_.

Si prevede un doppio binario di acceso: da un lato, la programmazione dettata dai decreti flussi, dall’altro lato, sono previsti al di fuori delle quote degli ingressi agevolati per i lavoratori particolari, ad esempio per le figure professionali dei giornalisti, calciatori, artisti, o altamente qualificati.

Nel caso dei cittadini di Paesi terzi, già presenti nel territorio, si ammette che essi possano accedere al mercato del lavoro italiano con un regolare permesso di soggiorno nei casi previsti dalla legge. I titoli di soggiorno possono avere varie motivazioni: si può essere titolari di un permesso per motivi di lavoro o per un permesso di altro tipo che prevede la possibilità di lavorare, fra questi ve ne sono alcuni che possono essere converti in motivi di lavoro. Ad esempio, se un cittadino di Paese terzo riceve un’offerta di lavoro, ma ha fatto ingresso con un visto turistico, questo non può essere trasformarlo in un permesso per motivi di lavoro. Così come il richiedente asilo che riceve un diniego dalla Commissione territoriale, ma allo stesso tempo ha ricevuto, e vorrebbe accettare, una proposta di lavoro in Italia. Nella suddetta situazione lo straniero si trova di fronte a un percorso in salita per svolgere l’attività offerta; egli allo scadere del visto, solitamente di tre mesi, deve far rientro nel proprio Paese di origine, attendere l’emanazione di un decreto flussi del governo italiano, con il quale si aprono delle quote di ingressi per lavoro, in quel momento il datore di lavoro dovrà presentare una domanda di assunzione alla quale

303 _{A. SALERNI, L’evoluzione in Italia della legislazione sulla condizione dello straniero, le} connesse politiche penali e le ricadute carcerarie, in Diritto penitenziario e costituzionale, 06.2013, disponibile al seguente link:

https://www.dirittopenitenziarioecostituzione.it/images/pdf/saggi/A_Salerni_Condizione_dello _straniero.pdf.

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l’aspirante lavoratore dovrà rispondere. Nel caso in cui l’esito vada a buon fine e lo straniero si aggiudica la quota e potrà far rientro in Italia. Questa modalità a volte risulta essere un ostacolo ed è frequente che gli stranieri ormai nel territorio italiano decidano di rimanerci, pur divenendo irregolari.

Il fatto di non essere in una posizione regolare porta lo straniero a vivere in una posizione di subalternità per quanto riguardala capacità di contrattazione e di negoziazione delle condizioni di lavoro, nei casi di sfruttamento lavorativo il datore di lavoro si approfitta di questa situazione di fragilità, nonostante che l’impiego di un cittadino di Paese terzo sia un reato.

Nello specifico l’iter da seguire richiede al datore di lavoro residente in Italia, ex art. 24 Testo Unico, interessato ad assumere uno straniero residente all’estero, successivamente alla pubblicazione in gazzetta ufficiale della programmazione annuale delle quote di ingresso, di presentare richiesta di assunzione allo sportello unico per l’immigrazione della provincia di residenza. Si richiede che siano presentati un’idonea documentazione relativa alle modalità di sistemazione alloggiativa, la proposta di contratto di soggiorno con specificazione delle relative condizioni, comprensiva dell’impegno al pagamento da parte dello stesso datore di lavoro delle spese di ritorno dello straniero nel Paese di provenienza, nonché la dichiarazione di impegno a comunicare ogni variazione concernente il rapporto di lavoro, ai sensi dell’articolo 22. Lo sportello unico per l’immigrazione entro venti giorni rifiuta o accetta la richiesta per il nulla osta al lavoro.

Nel caso in cui la richiesta del datore di lavoro incontri quella del lavoratore all’estero verrà rilasciato il nulla osta al datore che dovrà inviarlo allo straniero affinché possa presentarsi, entro novanta giorni, all’autorità consolare italiana e richiedere un visto di ingresso. Una volta arrivato in Italia deve presentarsi, entro otto giorni, nella Questura della provincia in cui si trova per fare richiesta del permesso di soggiorno per motivi di lavoro, il quale, in base al contratto stabilito, potrà essere per lavoro subordinato, stagionale o per lavoro autonomo, ex art. 5. Oltre al permesso di soggiorno il cittadino di Paese terzo dovrà sottoscrivere anche l’accordo di integrazione.

La durata del documento di soggiorno varia da due anni, nel caso di un contratto a tempo indeterminato, ad un anno, nel caso di un contratto di lavoro subordinato a

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tempo determinato, a nove mesi massimi per il lavoro di tipo stagionale, la possibilità di rinnovo vede l’ugual tempo di permanenza a partirà di condizioni. Nel caso in cui il rapporto di lavoro si concluda prima del termine del permesso di soggiorno, lo straniero è comunque autorizzato a restare nel territorio italiano fino alla naturale scadenza.

La disciplina ha previsto la possibilità di raggirare il vincolo degli ingressi individuati dai decreti flussi nel caso in cui il lavoratore straniero sia stato già assunto in passato da un datore di lavoro, in tal caso si ha la possibilità di mantenere rapporti di lavoro costanti con la stessa persona, come previsto dall’articolo 22 per il lavoro di tipo subordinato, e all’articolo 24 per il lavoro stagionale. L’utilizzo dei decreti flussi comporta da un lato una facilità nella gestione, seppur solo in linea teorica, degli ingressi per motivi di lavoro e la loro distribuzione sul territorio, ma, dall’altro lato, la limitazione degli accessi previsti potrebbe cerare un mercato illegale e alternativo per entrare nel territorio. Spesso questo si concretizza in veri e propri percorsi di tratta a scopo di sfruttamento lavorativo, che richiedono un pagamento per l’organizzazione del viaggio; la situazione, che spesso si ripete, vede che coloro intendono spostarsi non hanno le risorse economiche tali da soddisfare la richiesta, in loro aiuto si propone il trafficante che fornisce un credito per coprire le spese del viaggio. Per lo straniero non sarà poi così semplice saldare il debito acquisito, inoltre non sarà nemmeno semplice lavorare, come immaginato, per avere un guadagno tale per arricchirsi e far condurre a sé e alla propria famiglia una vita più benestante.

Questo fenomeno di sfruttamento per saldare un debito è una nuova forma di schiavitù moderna, la quale coinvolge «persone che hanno contratto un debito che, a causa degli alti interessi applicati e dei salari bassissimi, non riescono a ripagare per questo si è costrette a lavorare per colui che ha prestato soldi. Diventando, di fatto, degli schiavi. Il bonded labor ha radici molto antiche e molto profonde, che sono sia storico-culturali sia socio-economiche. Inoltre, i debiti contratti sono impossibili da ripagare e si trasmettono di generazione in generazione»304_.

304 _{Actionaid, Bonded labor: lo sfruttamento del lavoro per debiti è una forma di schiavitù, in} Magazine Emergenze, 11.10.2016, disponibile al seguente link:

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Il più recente decreto flussi emanato con Decreto della Presidenza del Consiglio dei ministri risale a luglio 2020305_{, in esso si afferma che sono ammessi in Italia per} motivi di lavoro subordinato stagionale e non stagionale e di lavoro autonomo, i cittadini non comunitari entro una quota massima di 30.850 unità, di questi 12.850 sono le quote riservate ai lavoratori stagionali e i lavoratori autonomi, comprendendo anche il numero di conversioni di permesso di stranieri già in Italia. Nei decreti flussi sono definite oltre che il numero dei soggetti ammessi all’ingresso, anche delle quote riservate a particolari ambiti, ad esempio nell’ultimo D.P.C.M. sono riservati 6.000 ingressi per lavoro subordinato non stagionale nei settori dell’autotrasporto, dell’edilizia e turistico-alberghiero per cittadini dei Paesi che hanno sottoscritto o stanno per sottoscrivere accordi di cooperazione in materia migratoria. Vi sono poi delle quote riservate a cittadini provenienti da determinate aree geografiche ed altre riservate a precise categorie di lavoratori, come imprenditori, liberi professionisti, artisti di chiara fama internazionali ed altri.