Le attività autoritative: le procedure di gestione degli accord

Le procedure di gestione degli accordi risentono profondamente della complessità del quadro istituzionale che presiede al regime internazionale

257 _{Per un quadro d’insieme, v. ILAC, ILAC Strategic and Business Plan, ILAC-S3:2004.}

258 _{V. sul punto, ILAC, ILAC Policy for Participation in National and International Proficiency}

dell’accreditamento. La presenza di diversi livelli di governo e di più attori per ogni livello, incide sotto almeno tre profili.

Innanzitutto, sul piano normativo. Per evitare disarmonie e possibili conflitti di giurisdizione, ILAC e IAF hanno deciso di uniformare le condizioni, i requisiti e le procedure di peer evaluation relative alla partecipazione ai rispettivi accordi259. Principi e regole generali sono ora definite di comune accordo, attraverso le IAF-ILAC Joint

Publications260; ognuno dei due enti, poi, regola al proprio interno gli aspetti

organizzativi e di esecuzione. Il raccordo normativo non opera solo orizzontalmente, ma anche verticalmente, come emerge dall’analisi comparata delle procedure previste dai

Fora internazionali e dalle rispettive Regional Cooperation. Queste ultime,

nell’amministrare i propri accordi, modellano le proprie norme sui documenti prodotti a livello globale o addirittura procedono ad un loro recepimento formale.

Un secondo profilo riguarda i soggetti coinvolti. Gli accordi internazionali presentano una membership composita, che tiene conto della varietà di organismi operanti nel contesto globale: essi coinvolgono le cooperazioni regionali, gli enti di accreditamento nazionali affiliati a cooperazioni regionali e gli altri enti non affiliati. L’affiliazione regionale, come si dirà a breve, pur senza incidere sullo status dell’organismo, ha importanti effetti sulle procedure di adesione.

Il terzo e più importante profilo, infine, investe il riparto delle competenze istruttorie e, almeno parzialmente, di quelle decisorie. A regime, il controllo sugli accordi di mutuo riconoscimento globale opererà universalmente su due livelli: al vertice, l’ILAC e lo IAF concentreranno la loro attività nell’accreditamento delle sole Cooperazioni regionali; in periferia, saranno queste ultime a trattare, per delega, tutte le domande di adesione dei singoli enti nazionali261. In questo quadro, i Fora globali

259 _{La cooperazione istituzionale tra i due enti è definita tramite l’Agreement for Closer}

Cooperation Between The International Laboratory Accreditation Cooperation (ILAC) and the International Accreditation Forum (IAF). Come chiarisce l’art. 1, para. 1, ILAC e IAF “have been co- operating to achieve improved alignment of their work programmes where this have potential to contribute to effectiveness and efficiency of both organisations and delivery of value to their stakeholders”.

260 _{Si tratta di quattro documenti principali: I}

AF/ILAC MLAS: Requirements for Evaluation of a Regional Group (IAF/ILAC A1:05/2007); IAF/ILAC MLAS: Requirements for Evaluation of a Single

Accreditation Body (IAF/ILAC A2:05/2007); IAF/ILAC MLAS: Key Performance Indicators - A Tool for

the Evaluation Process (IAF/ILAC A3:05/2007); Guidance on the application of ISO/IEC 17020:1998

(IAF/ILAC-A4:2004).

261 _{Come si chiarisce in ILAC, ILAC Mutual Recognition Arrangement (Arrangement): Policy}

Statement, ILAC-P4:2003, art. 4: “[e]valuation relating to the development and maintenance of the ILAC

manterranno un “light but authoritative role”262 di controllo e di direzione, attraverso i tre strumenti della predeterminazione delle norme e delle procedure da applicare, del controllo e della ratifica (endorsement) delle decisioni assunte dai delegati e del potere di decisione in appello sulle eventuali controversie.

Naturalmente, perché questo assetto possa dirsi compiutamente realizzato, sono necessarie tre condizioni: che le cooperazioni regionali siano presenti in tutte le aree economiche del globo; che esse siano state già riconosciute dai Fora globali; che tutti gli enti nazionali si siano già affiliati a qualche cooperazione riconosciuta.

Attualmente, tuttavia, il quadro è molto più frastagliato. Ad esempio, nel Nord Africa non esistono Fora regionali; in Asia centrale ne è stato costituito uno, ma non ha ancora ottenuto il riconoscimento; in Europa, molti paesi non-UE sono anche esclusi dall’European Cooperation for Accreditation. Il riparto di funzioni prima descritto, dunque, ad oggi, può operare solo in Europa (tramite l’EA), in America (tramite l’IAAC), e nell’area della Asia-Pacific cooperation (tramite la PAC e l’APLAC).

In questo contesto, l’ILAC e lo IAF mantengono ancora, transitoriamente, la competenza diretta al riconoscimento degli “unaffiliated bodies” (ma è sempre possibile, comunque, una delega per ragioni di semplice contiguità territoriale); per gli altri, la competenza si radica secondo l’affiliazione.

Emerge, in conclusione, una complessa e ancora incompleta rete di cooperazione interistituzionale, basata su tecniche di delega accompagnate dalla previsione di rigorosi controlimiti. Questi, come meglio si chiarirà in seguito, possono essere individuati: nella riserva di competenze normative; nella previsione di procedimenti amministrativi composti, a responsabilità condivisa; nella creazione di un sistema giurisdizionale articolato in più gradi di giudizio.

Chiarite le interazioni tra i vari livelli di governance, si può ora entrare nel merito delle procedure seguite263. Esistono tre diversi procedimenti di autorizzazione

Accreditation Bodies to accredit; and the evaluation of a Cooperation’s competence in managing the operations of regional mutual recognition Arrangements … for the purposes of its Arrangement, ILAC

shall delegate authority to its “recognized” ILAC Regional Cooperation Body Members (Cooperations) for the evaluation, surveillance and re-evaluation of ILAC full Member Accreditation Bodies within their

defined territory and associated decision-making relating to the membership of the ILAC Arrangement in

that territory”.

262 _{ILAC, Mla Policy Statement, art. 2.}

263 _{Per l’ILAC, sono cinque i principali documenti che trovano applicazione in queste procedure e} precisamente: a) ILAC MLA: Requirements for Evaluation of Accreditation Bodies By ILAC-recognised Regional Cooperations (ILAC P1:07/2007), che individua i criteri che l’Arrangement Council deve

alla stipula degli MLA, secondo che il richiedente sia un ente nazionale affiliato, un ente non affiliato o una cooperazione regionale. Per semplicità di esposizione e per non attardarsi nella descrizione, si presenterà il modello generale adottato per il riconoscimento di un ente nazionale affiliato; ove opportuno, si riferirà in nota delle alternative regolatorie e delle possibili varianti procedimentali.

La procedura di adesione si apre ad iniziativa dell’organismo di accreditamento interessato. La domanda deve essere supportata da una copiosa documentazione tecnica, individuata sulla base delle guide internazionali e delle direttive dell’Accreditation

Forum, attraverso cui comprovare il possesso dei requisiti di partecipazione. Sono

quattro gli elementi oggetto di valutazione.

Anzitutto, lo status goduto dell’ente in base al proprio diritto nazionale, con

particolare riferimento alla personalità giuridica, ad eventuali rapporti formali con le autorità di governo, all’ambito in cui opera e al suo coinvolgimento nel settore cogente. In secondo luogo, la struttura organizzativa: è oggetto di verifica l’esistenza di un segretariato stabile, la sussistenza di organi di direzione e di staff con adeguata esperienza e competenze; l’adozione di un riparto delle funzioni e delle responsabilità trasparente e certo; la disponibilità di personale competente e sufficiente per garantire lo svolgimento delle attività statutarie. In terzo luogo, le procedure adottate per le attività di accreditamento e controllo degli enti di certificazione: devono essere indicati le

policies, i manuali operativi, i criteri generali seguiti, le procedure di sorveglianza, di

monitoraggio e valutazione continua, le proficiency testing activities, i programmi di

seguire nel valutare le procedure adottate dalle Regional Cooperation nella gestione dei propri accordi regionali; b) ILAC MLA: Procedures for Evaluation of Regional Cooperation Bodies for the Purpose of Recognition (ILAC P2:2003), che individua i criteri per la valutazione delle Cooperation in funzione del

loro riconoscimento; c) ILAC MLA: Procedures for Evaluation of Unaffiliated Bodies for the Purpose of Recognition (ILAC P3:07/2007): parallelo al precedente, trova applicazione alle procedure di

riconoscimento degli enti nazionali non affiliati; d)ILAC MLA: Policy Statement (ILAC P4:2003): che

contiene gli obiettivi, i principi fondamentali di funzionamento e di gestione degli accordi, nonché norme relative alle procedure e alla fase decisionale; e) Monitoring Performance of ILAC Evaluators (ILAC P11:2004), che individua le procedure per verificare e controllare la competenza e l’accuratezza delle attività svolte dal gruppo di valutatori. Norme organizzative, legate alla struttura e alla composizione della commissione coinvolta nella fase istruttoria delle procedure di riconoscimento sono poi contenute in ILAC MLA: Terms of Reference and Composition of the Arrangement Management Committee; si cita infine, ILAC MLA: Supplementary Requirements and Guidelines for the Use of Accreditation Symbols and for Claims of Accreditation Status by Accredited Laboratories (ILAC P8:07/2006), documento che ha ad

oggetto l’uso dei marchi e dei simboli dell’associazione da parte degli membri firmatari dell’accordo. Lo IAF ha seguito un diverso approccio regolatorio: piuttosto che predisporre dei documenti ad hoc, essa rinvia alle IAF/ILAC Joint Pubblication; alcune disposizioni integrative sono poi contenute in IAF Policies and Procedures for a Multilateral Recognition Arrangement on the Level of Accreditation Bodies and on the Level of Regional Groups IAF ML 4:2005.

comparazione, le procedure di audit interno; una particolare attenzione è posta al rispetto dei requisiti di imparzialità e riservatezza delle operazioni. In ultimo, devono essere specificati gli eventuali rapporti istituzionali o negoziali con altre parti, autorità od organizzazioni. L’intera documentazione deve essere accompagnata da una relazione di autovalutazione.

Ricevuta una domanda, la commissione preposta alla gestione del MLA avvia la procedura di peer evaluation, designa il presidente (il c.d. evaluation manager o team

leader) e, su indicazione di questo, gli altri membri del gruppo di valutatori (il c.d. evaluation team), scegliendo tra una lista di esperti.

L’evaluation manager è senz’altro la figura centrale dell’intera fase istruttoria. Non è solo un primus inter pares; esso è responsabile dell’intero procedimento; è il punto di riferimento istituzionale col NAB; è titolare di funzioni autonome, che esercita monocraticamente.

Visto il pregnante ruolo che viene ad esso attribuito, le norme prevedono stringenti incompatibilità e requisiti per l’assunzione dell’incarico264. Inoltre, è ammessa la facoltà di appello immediato contro la decisione di nomina, secondo le procedure giurisdizionali che saranno descritte nel § 6.

L’istruttoria si articola in tre passaggi chiave: una prima verifica cartolare della documentazione prodotta; una valutazione preliminare (la pre-evaluation) delle attività di accreditamento dell’ente candidato, svolta in situ; la valutazione finale (la full-

evaluation).

La document review, salva l’eventuale consultazione con gli altri valutatori, è condotta sotto l’autonoma responsabilità del presidente. Questi verifica la sufficienza e la completezza delle attestazioni e può richiedere ogni integrazione o schiarimento che ritenga opportuno; nel merito, se emergono deficienze, queste sono individuate in un rapporto motivato trasmesso all’ente candidato, con l’indicazione delle azioni correttive che occorre assumere. In questo caso, il procedimento non si arresta definitivamente, ma si sospende: il manager può concordare assieme al NAB un piano di interventi, scanditi temporalmente, a positiva conclusione del quale sia possibile riprendere l’iter. Se la documentazione è regolare, o lo diviene a seguito delle integrazioni o delle

264 _{v. in particolare I}

AF/ILAC MLAS: Requirements for Evaluation of a Single Accreditation Body,

cit., Annex 3: Appointment, composition and requirements of the qualifications and personal attributes of

correzioni operate, viene approvato un rapporto di conferma, che raccomanda il passaggio alla fase successiva.

La pre-evaluation è una fase eventuale, cui si procede o su esplicita richiesta del candidato oppure ove la Cooperazione ritenga opportuno un approfondimento intermedio di indagine. Essa consiste in uno screening generale delle procedure seguite dall’ente (“to gain an initial impression”) e si svolge attraverso una visita in situ, durante la quale accertare sul campo l’affidabilità delle operazioni di accreditamento e controllo, la professionalità del personale, la competenza dei laboratori accreditati. L’istruttoria, per quanto rapida e sommaria, è assistita da alcune importanti garanzie: una parziale collegialità (il presidente, per assicurare una maggiore ponderazione delle decisioni, deve operare di concerto con almeno un altro valutatore); e la possibilità di controdedurre prima che venga steso il rapporto definitivo.

Se anche la valutazione preliminare si conclude positivamente, l’ente candidato può essere sottoposto ad una seconda e definitiva ispezione a collegialità piena, la full-

evaluation. L’evaluation team è chiamato ad un’approfondita indagine dell’intero

apparato organizzativo del NAB e delle procedure seguite, dei meccanismi di selezione del personale, delle strutture di amministrazione, delle attività ispettive e di sorveglianza, dei programmi di proficiency testing e di comparazione tra laboratori e su ogni altro aspetto della attività svolta, al fine di accertare il rispetto degli standard internazionali e delle linee guida. Al termine, la commissione di valutazione predispone un rapporto finale, identificando eventuali manchevolezze. Secondo i casi, i commissari potranno evidenziare vere e proprie violazioni degli standard (c.d. nonconformities), ovvero annotare a verbale proprie perplessità sulle prassi o sulla competenza dell’ente (c.d. concerns), o anche limitarsi a presentare osservazioni o suggerimenti (c.d.

comments). Nei primi due casi, dovranno essere adottate le dovute misure per superare

le obiezioni contestate. In ogni caso, il collegio non trasmette il rapporto agli organi decisionali del Forum prima di averlo presentato e discusso col candidato, concedendo un’adeguata opportunità per commenti e osservazioni. L’ente può presentare una apposita memoria di replica, in cui contestare nel merito le conclusioni della peer

review e chiedere la correzioni di errori o fraintendimenti, o invece accettarle e

Si completa così il fascicolo di valutazione, che viene trasmesso al competente organo esecutivo delle Cooperazione; innanzi a questo, il candidato ha un’ulteriore opportunità partecipativa. La Committee responsabile formula allora una raccomandazione all’organo di gestione del MLA, che assumerà la decisione finale, per

consensus o, in difetto, a maggioranza dei tre quarti dei presenti e votanti. La decisione

è ulteriormente impugnabile secondo la procedura di appello.

Ottenuto il riconoscimento da parte della cooperazione regionale, l’ente candidato può attivare la fase globale del procedimento di riconoscimento. A tal fine è necessario un nuovo atto di impulso, rivolto al segretariato dell’organizzazione. L’iter è estremamente snello: la fase istruttoria si limita al semplice riscontro delle allegazioni di parte; di poi, su parere degli organi esecutivi, l’assemblea dei firmatari assume la decisione finale.