Il Transatlantic Dialogue

Un’attenzione particolare merita il Transatlantic Dialogue, il complesso e multipolare sistema di relazioni commerciali instaurato durante gli anni Novanta tra gli Stati uniti e l’Unione europea. Si tratta, infatti, di un fenomeno chiave per comprendere le dinamiche sottostanti alla negoziazione, alla realizzazione e alla gestione di un regime di mutuo riconoscimento internazionale, per almeno tre ragioni. Anzitutto, ha dato vita al primo e, ad oggi, più importante MRA intergovernativo, ingenerando quello che è stato ben definito un “contagion effect”115. In secondo luogo, ha instaurato un collegamento tra sistemi regolatori profondamente distanti, per cultura e nelle soluzioni tecniche adoperate. In ultimo, ha interessato una pluralità di attori, pubblici e privati e più livelli di governo: formalmente un trattato bilaterale, l’accordo Usa-Ue ha in realtà coinvolto diecine di organismi, stati federati (o membri), autorità federali (o comunitarie) di regolazione, enti di accreditamento. È opportuno, per descrivere compiutamente il fenomeno, delineare prima il contesto economico e gli interessi coinvolti, quindi, ricostruire lo svolgimento delle negoziazioni, infine, sunteggiare il contenuto degli accordi stipulati.

All’inizio degli anni novanta, gli interscambi commerciali e gli investimenti incrociati tra gli Stati uniti e l’Unione europea superano l’1,7 trilioni di dollari, mentre

115 _{K. NICOLAIDIS, Mutual Recognition of Regulatory Regimes: Some Lessons and Prospects,} Jean Monnet Working Paper, 1997, n. 8.

le reciproche tariffe doganali sui beni toccano il loro minimo storico116. D’altra parte, l’alto tenore di vita nelle due aree, le sensibilità politiche e le aspettative dei consumatori hanno favorito la creazione di una sofisticata intelaiatura di norme e procedure che regolano il commercio e l’importazione dei beni.

Sono circostanze ideali perché gli operatori economici acquistino piena consapevolezza dell’impatto sugli scambi dovuto alla disomogeneità delle regolazioni nazionali; peraltro, la presenza di numerose imprese operanti, con le loro affiliate, sulle due sponde dell’Atlantico, favorisce ulteriormente il coordinamento dell’attività di

lobbing. Un altro fattore accresce le pressioni per una progressiva rimozione delle

barriere tecniche: le preoccupazioni degli operatori economici per alcuni recenti mutamenti nelle strategie commerciali dei governi117.

Le manifatture americane, in particolare, temono che il perfezionamento del mercato unico europeo si trasformi in uno strumento di discriminazione a loro carico118. Questa obiezione non era affatto infondata: difatti, per garantire l’affidabilità degli attestati di conformità rilasciati nell’ambito della comunità, le direttive “Global

Approach” avevano imposto forme di controllo governativo sui laboratori di analisi e

sugli organismi di certificazione. Questo limite impediva di accreditare organismi operanti fuori dalla giurisdizione degli Stati membri, come pure in passato era accaduto: gli imprenditori americani, quindi, avrebbero dovuto rivolgersi necessariamente a “notified body” situati nel territorio dell’Unione119.

116 _{M. POLLACK, G. SHAFFER, Transatlantic Governance in Historical and Theoretical}

Perspective, in M. POLLACK,G.SHAFFER Transatlantic Governance in the Global Economy, 2001, 4; A. GARDNER, A new era in U.S.-E.U. Relations? The Clinton Administration and the New Transatlantic

Agenda, Londra, 1997, 8.

117 _{Sul punto, G. SHAFFER, Managing U.S.-EU Trade Relations Through Mutual Recognition}

and Safe Harbor Agreements: 'New' and 'Global' Approaches to Transatlantic Economic Governance?,

in Columbia Journal of European Law, 2002, Vol. 9, 37.

118 _{La paura per la creazione di una “fortezza Europa”, chiusa agli esportatori americani è ben} chiarita in M. EGAN, Mutual Recognition and Standards-Setting: Public and Provate Strategies for

Regulating Transatlantic Markets, in M. POLLACK,G.SHAFFER Transatlantic Governance, cit., 186-7; e in N. COLHESTER, D. BUCHAN, Europower: The essential Guide to Europe’s Economic Transformation in

1992, New York, 1990.

119 _{Più nel dettaglio, le strategie a disposizione delle manifatture americane erano tre: inviare} campioni dei propri prodotti in un laboratorio europeo notificato e, congiuntamente, sostenere le spese per le ispezioni (ovviamente, da personale dell’organismo comunitario) nei loro impianti negli Stati uniti; ricorrere a filiali di laboratori europei operanti negli Usa; oppure, nei settori per cui fosse ammesso, far testare i propri prodotti da laboratori americani operanti come subappaltatori di un ente di certificazione europeo. In questo caso, il laboratorio americano si sarebbe limitato a rilasciare il rapporto di prova, che successivamente doveva essere inviato ad un certificatore europeo per la valutazione e il rilascio della marcatura Ce (v. NATIONAL RESEARCH COUNCIL, Standards, Conformity Assessment and Trade, cit.,

Dal canto loro, i produttori europei temono, in assenza di un rafforzamento delle relazioni transatlantiche, che gli Stati uniti possano instaurare un legame privilegiato con i paesi del continente americano, tramite l’accordo per la Free Trade Area of

Americas, o con i paesi asiatici, all’interno dell’APEC120.

Comune era, infine, la preoccupazione per le conseguenze di possibili dispute commerciali.

I primi contatti tra esponenti del governo federale americano e della Commissione risalgono al maggio del 1989, quando si raggiunge un’intesa preliminare sull’avvio di trattative per un possibile, futuro accordo di mutuo riconoscimento e per semplificare le procedure di conformity assessment121. Tuttavia, è solo nel 1995 che le parti concordano una dettagliata lista di temi di comune interesse (la c.d. New

Transatlantic Agenda, con un collegato Joint Action Plan), predisponendo un preciso

calendario per futuri negoziati e istituzionalizzando un summit annuale.

Parallelamente, la stipula di un MRA è caldeggiata dal Transatlantic Business

Dialogue (TABD), un’associazione privata creata nel 1995, che raccoglieva oltre 100 tra le principali imprese operanti tra America ed Europa122. Nata su iniziativa dei rispettivi governi, come ente di consulenza e supporto, essa diviene, in breve, un importante ed indipendente gruppo di pressione ed un autorevole centro di elaborazione di politiche, capace di segnalare ed imporre le priorità di intervento123. Come è ben notato dai

esempio, si era dimostrata abbastanza efficiente per la certificazione degli apparecchi a gas; viceversa, in base alle direttive UE sulle interferenze elettromagnetiche, ai laboratori americani era precluso ogni “engineering judgment”, rendendo perciò necessario lo svolgimento di test addizionali in Europa, con i conseguenti oneri in capo alle imprese. In generale, su questi aspetti, v. C.M. LUDOLPH, Mutual

Recognition Agreements Part II, in The European Report on Industry, Quality and Standards, maggio

1994; B.G. SIMSON, G. BERT, Conformity Assessment Workshop on Electromagnetic Compatibility,

National Institute of Standards and Technology, Gaithersburg, giugno 1991; RETLIF TESTING

LABORATORIES, U.S./EU Trade Negotiations: EMC Issues. Memorandum, giugno 1994.

120 _{Sul punto, J. PELKMANS, Atlantic Economic Cooperation: The Limits of Plurilateralism, inO.} G. MAYER E H.-E. SCHARRER, Transatlantic Relations in a Global Economy, Hamburg, 1999; H.

SIEBERT, TAFTA: Fuelling Trade Discrimination or Global Liberalization?, AIGS Economics Working

Paper, 19 marzo 1996.

121 _{L’intesa fu siglata, per gli Stati uniti, dal Segretario al Commercio Robert Mosbacher e, per le} Comunità europee, dal Vicepresidente della Commissione Martin Bangemann. Sul punto, v. D. VOGEL,

Barriers or Benefit: Regulation in Transatlantic Trade, Washington, 1997, 9.

122 _{Quanto al ruolo svolto dalla TADB, v., in particolare, M. G. COWLES, The Transatlantic}

Business Dialogue: Transforming the New Transatlantic Dialogue, in M. POLLACK, G. SHAFFER

Transatlantic Governance, cit., 215.

123 _{A tal fine, la la TABD istituì rapidamente la Trans-Atlantic Advisory Committee on Standards,}

Certification and Regulatory Policy (TACS), per formulare raccomandazioni su base settoriale. Sul punto, P. STERN, The Trans-Atlantic Business Dialogue: A New Paradigm for Standards and Regulatory

Reform: Sector by Sector, in Oecd Proceedings: Regulatory Reform and International Market Openness,

commentatori dell’epoca, “is probably the first time in American history that the private

sector is determining the substance of future executive or legislative agreements”124.

La TABD rappresenta uno straordinario esempio di cooperazione a livello transnazionale tra settore pubblico e privato, un vero e proprio forum negoziale quadrilaterale per la soluzione dei problemi regolatori125. Anche prima della sua costituzione, le imprese avevano svolto un ruolo significativo nelle relazioni transatlantiche, ma nel solco di una semplice attività di lobbing e di facilitazione delle relazioni intergovernative126. Con la creazione del Transatlantic Dialogue, le imprese assumono un ruolo pubblico, dando vita una vera e propria “diplomazia industriale”, in grado di affiancarsi ai canali diplomatici tradizionali.

Una prima tappa negoziale si svolge a Bruxelles, nel luglio del 1995, e si conclude con la creazione di quattro working groups a composizione mista, in vista di una futura conferenza generale in Spagna. I temi di analisi sono la riduzione dei costi dovuti ai differenti standard e alla duplicazione delle procedure di certificazione; la liberalizzazione degli scambi commerciali; la facilitazione degli investimenti; le relazioni con paesi terzi. Nonostante alcune difficoltà iniziali, nel novembre del 1995, a Siviglia, i delegati raggiungono un’intesa su oltre 70 raccomandazioni, che i governi in buona parte recepiscono nel summit di dicembre a Madrid: è in questa occasione che le parti formalizzano la New Transatlantic Agenda127.

Nella successiva conferenza di Chicago, gli Stati uniti propongono un progetto di accordo su cinque settori che presentano minori difficoltà negoziali (dispositivi di telecomunicazione; attrezzature elettriche ed elettromagnetiche; sicurezza elettrica; imbarcazioni da diporto), ma che avrebbe prodotto benefici sbilanciati a favore degli operatori americani. A questi, quindi, l’Unione Europea aggiunge i prodotti farmaceutici e i dispositivi medicali128, per i quali, tuttavia, persistono forti diffidenze

124 _{N. LEVINE, A Trans-Atlantic Bargain, in Journal of Commerce, 10 maggio 1995, 6.}

125 _{M. G. COWLES, The Collective Action of Transatlantic Business: The Transatlantic Business}

Dialogue, paper presentato all’Annual Meeting of the American Political Science Association, San

Francisco, 31 agosto 1996, 2.

126 _{Come nota A. SBRAGIA Transatlantic Relations: An Evolving Mosaic, paper presentato alla} conferenza Policy-Making & Decision-Making in Transatlantic Relations, Université Libre de Bruxelles, 3-4 maggio 1996, 7: “American firms in Europe and European firms in the United States have been in some sense ‘silent’ members of the transatlantic community’ over the years”.

127 _{V. S.E.EIZENSTAT, Statement at the TABD Press Briefing, Bruxelles, 23 maggio 1996 (Stuart} E. Eizenstat ricopriva, all’epoca, la carica di Sottosegretario al Commercio).

128 _{L. BARBER,G.DE JONQUIERES, Drive to Lessen Transatlantic Trade Divisions, in Financial}

reciproche129. La conclusione delle trattative si dimostra estremamente difficile. La

deadline del 31 gennaio 1997, inizialmente stabilita per la firma del trattato, viene

superata senza risultati.

Emergono due difficoltà di fondo. La prima si lega alle profonde differenze nelle rispettive procedure di valutazione della conformità130. Manca, negli Stati uniti quel sistema centralizzato di controllo sugli organismi di certificazione, che è alla base della regolazione europea. Appare paradossale che uno Stato europeo, che può impedire l’importazione di merci comunitarie, se lo Stato membro di provenienza non garantisce la costante competenza e affidabilità degli enti che accredita, viceversa, sia costretto ad accettare merci certificate da organismi privati extracomunitari che sfuggono a cogenti poteri ispettivi di un’autorità governativa. Su questo versante, un compromesso si raggiunge solo attraverso la sostanziale adozione del modello comunitario nei rapporti tra autorità americane e laboratori interessati al riconoscimento bilaterale.

La seconda difficoltà deriva dalla frammentazione delle competenze tra gli enti americani di regolazione. Per il fronte comunitario, le trattative sono rette dalla Direzione Generale Imprese, i cui funzionari hanno una lunga esperienza nel coordinare le politiche di protezione degli interessi pubblici con le esigenze del libero commercio. Per gli Usa, al contrario, si alternano i rappresentati del Department of Commerce, della

Federal Communication Commission, dell’Health and Safety Administration, della Food and Drug Administration e della Coast Guard. Queste ultime quattro autorità

hanno come finalità statutaria solo la protezione della salute e della sicurezza dei consumatori e dimostrano forti reticenze ad accettare rapporti di analisi e certificazioni provenienti da autorità estere, temendo di vedere compromesso la propria missione istituzionale131.

“package approach”, nonostante l’idea di alcuni partecipanti che la TABD dovesse procedere mediante un

approccio sector-by-sector (v. P. STERN, The Transatlantic Business Dialogue: a New Paradigm for

Standards and Regulatory Reform Sector-by-Sector, in www.tabd.com).

129 _{Effettivamente, secondo quanto riportato in COMMISSIONE EUROPEA, Report on the}

Conference of the Transatlantic Business Dialogue, 10 dicembre 1996, Annex 1, la Food and Drug

Administration evidenziò come, per i due settori proposti dall’UE, “was inexperienced in confidence building”.

130 _{Nota S.E. EIZENSTAT, Building the new Transatlantic Marketplace: How are we doing?,} intervento al TABD Midyear Report, US Chamber of Commerce, Washington, 20 giugno 1997: “When we launched negotiations on the MRA, I don’t think any of us appreciated the difficulties we could have in this. We found that we [the US and EU] had entirely different regulatory regimes…. [The situation was compounded in the US] by having independent regulatory regimes”.

131 _{Sul punto, vedi ampiamente G. SHAFFER, Managing U.S.-EU Trade Relations Through}

Principalmente, lo stallo delle trattative è imputabile all’opposizione della FDA, che blocca l’allegato settoriale sui farmaci – strategico per la Comunità – sfruttando la propria competenza esclusiva ad autorizzare l’immissione sul mercato americano di tali prodotti. Questo stato di impasse è superato solo attraverso un intervento diretto del Congresso, dovuto alle fortissime pressioni dell’Amministrazione centrale e delle imprese nazionali coagulate dalla TABD. Nel novembre del 1997 il Fda Modernization

Act invita espressamente l’agenzia “to support the Office of the United States Trade Representative … in efforts to move toward the acceptance of mutual recognition agreements”132.

L’accordo verrà formalmente siglato il 18 maggio 1998, durante il summit di Londra. Contestualmente, le parti si accordano per un ulteriore rilancio delle relazioni economiche. Viene sottoscritto un nuovo documento, il TEP - Transatlantic Economic

Partenership, che integra e rafforza i piani di azione concordati nel 1995 con la New Transatlantic Agenda. Una grande enfasi, ancora una volta, è posta sul tema del mutuo

riconoscimento: tra gli obiettivi del nuovo Action Plan figura la conclusione di nuovi MRA, sia tramite l’ampliamento dell’accordo del 1998 a nuovi settori, sia soprattutto, attraverso l’estensione del principio di equivalenza agli standard sostanziali133.

In realtà, i negoziati si concentrano esclusivamente su questa seconda strategia, raggiungendo un importante risultato nel 2003, con la stipula di un “enhanced Mra” in materia di equipaggiamenti marittimi. Viceversa, le prime esperienze applicative degli accordi del 1998 dimostrano chiaramente la difficoltà di instaurare reciproca fiducia

Marketplace: the Eu-Us Mutual Recognition Agreements, paper presentato alla ECSA Conference 2001,

2; K. NICOLAIDIS, G. SHAFFER, Transnational Mutual Recognition Regimes: Governance Without Global

Government, in Law & Contemporary Problems, vol. 68, 2005, 263.

132 _{Food and Drug Adminsitration Modernization Act, Pub. L. No. 105-115, 111 Stat. 2296} (codificato nella sezione 21 U.S. Code, §§ 301-394). In verità grazie ad un compromissorio Memorandum

of Understanding tra la FDA e l’U.S. Trade Representative, le reciproche responsabilità sono state definite

nel senso che “Fda speaks for the government on discussions relating to Fda’s regulatory responsibilities and authority, in both the Joint Committee under the umbrella agreement and in the Joint Sectoral Committees for drugs and device”. Sul ruolo della FDA in sede internazionale, vedi ampiamente L. HORTON, Mutual Recognition Agreements and Harmonization, in Seton Hall Law Review, 1998, vol. 29,

692 ss.

133 _{V. Transatlantic Economic Partnership – Action Plan, § 3.1.2, in www.europa.eu: “Our} objective is the removal or substantial lowering of barriers resulting from any additional or different requirements to be met by goods which could be legally produced and / or marketed in one of the parties when going into the other party while maintaining our high level of protection for consumers, human, animal, and plant health, safety and the environment. We will endeavour to extend the current MRA to new sectors. We will also endeavour to determine the appropriate ‘degree’ of mutual recognition on a sector by sector basis and, e. g. whether to go beyond conformity assessment to mutual recognition of the technical regulations, and/or to determine whether actions or arrangements other than an MRA are possible for other sectors”.

nelle procedure di valutazione di conformità in assenza di una più profonda integrazione dei sistemi regolatori. Già nei documenti di lavoro della Commissione del 2004, la stipula di nuovi di tipo tradizionale è giudicata impercorribile134.

134 _{EUROPEAN COMMISSION, Priorities for Bilateral/Regional Trade Related Activities in the}

Field of Mutual Recognition Agreements for Industrial Products and Related Technical Dialogue,

Commission Staff Working Paper, Bruxelles, 25 agosto 2004, SEC(2004)1072, 4: “Our particular experience with the US and Canada MRAs has shown that despite considerable investment on our side, good will is difficult to obtain in cases where there are substantial differences in the regulatory requirements/approach. It has also become apparent that in areas where confidence building has been particularly difficult and implementation of the MRA delayed, the market has found other ways of achieving the same result in a more efficient way”; ibidem, 9: “No more ‘traditional’ type MRAs should be concluded with the US. As far as the existing MRA is concerned, efforts should be concentrated on the correct implementation of those sectors that are already operational. No more sectors should be added to the existing MRA. Other ‘enhanced’ type MRAs should be pursued only where there are strong indications that the Agencies responsible for implementation are interested (our experience with the existing MRA has been that political agreements cannot guarantee their implementation, in particular where implementation is an independent agency’s responsibility)”.

CAPITOLOIII

L

RICONOSCIMENTO NEI SETTORI REGOLATI

(M

)

SOMMARIO:1. L’individuazione del materiale di analisi. – 2. La forma e la struttura degli accordi. – 3. L’oggetto, i limiti e le condizioni dell’obbligo di riconoscimento. – 4. I soggetti – 5. Le procedure. – 5.1. L’autorizzazione dei Cabs. – 5.1.1. La fase nazionale: la designazione. – 5.1.2 La fase globale: l’iscrizione dei Cabs negli elenchi. – 5.2. La procedura di sospensione e revoca. – 5.3. Le possibili varianti: il rafforzamento della cooperazione. – 5.4. Le procedure di confidence building: a) la valutazione del sistema di verifica; b) i periodi transitori; c) i controlli permanenti; d) lo scambio di informazioni. – 6. I profili istituzionali: i comitati misti. – 6.1. L’organizzazione. – 6.2. Le funzioni. – 6.3. Le garanzie. – 7. Tipologie particolari di accordi. – 7.1. Gli accordi “ispettivi”. – 7.2. Gli accordi c.d. “enhanced”. – 8. Conclusioni.