Il ruolo della peer review nei Multilateral Arrangements

Come si è avuto modo di precisare sotto più aspetti, lo strumento adottato dai

Fora in tutte le procedure di amministrazione e gestione degli Accordi è quello della peer evaluation o peer review. Nell’ammissione alla stipula, nella verifica della

permanenza dei requisiti di partecipazione, o nell’imposizione di misure correttive, prima di ogni decisione in merito, si procede sempre alla nomina di panel di esperti, provenienti dal senior management dei membri, chiamati a verificare il rispetto di requisiti preventivamente definiti su base paritaria.

Non si tratta naturalmente di un unicum; l’assenza di un potere sovraordinato centrale ed eteronomo, spinge naturalmente gli attori dell’arena globale a creare forme di autoamministrazione e di gestione concertata o corporativa dei rapporti che tra essi si instaurano. Sono numerosi, infatti, i riscontri in altre organizzazioni internazionali, che non di rado adottano al proprio interno programmi di peer review272; come si noterà, tuttavia, il grado di formalizzazione assunto dalla procedura, è originale del contesto che si studia.

Tra gli esempi più noti, possono ricordarsi l’Environmental Performance

Reviews Program condotta dalla Economic Commission for Europe delle Nazioni

272 _{La letteratura sulla peer review non è amplissima. Il tema è solitamente affrontato nei dibattiti} e nei saggi relativi al tema della “compliance” alle norme internazionali e alla disputa “enforcement vs. co-operation”. Si veda, ad esempio, G.W.DOWNS,D.M.ROCKE eP.N.BARSOOM, Is the Good News

about Compliance Good News about Cooperation?, inInternational Organization, 1996, vol. 50, 379 ss.;

G. W. DOWNS, Enforcement and the Evolution of Co-operation, Michigan Journal of International Law, 1998, vol. 19, 319 ss.;OECD, JOINT GROUP ON TRADE AND COMPETITION, Peer Review: Merits and

Approaches in a Trade and Competition Context, 6 June 2002, COM/TD/DAFFE/COMP(2002)4/FINAL.

Più in generale, per una analisi dei vari meccanimi di compliance, si vedano N.BLOKKER,S.MULLER (a

cura di), Towards More Effective Supervision by InternationalOrganizations. Essays in Honour of Henry G. Schermers, Vol. I, Dordrecht, Boston, Londra, 1994, e più di recente, H. RUIZ FABRI, L.-A.

SICILIANOS,J.M.SOREL (a cura di), L’effectivité des Organisations Internationales: Mécanismes de suivi

Unite273; i Reports on the Observance of Standards and Codes (ROSCs) prodotti dal Fondo Monetario Internazionale, le Monitoring and Surveillance Activities dell’OECD274, il Trade Policy Review Mechanism della WTO275.

Solitamente si tratta di controlli tematici, su oggetti specifici (tutela dell’ambiente; rispetto degli standard finanziari; abbattimento delle barriere all’ingresso dei mercati; contrasto alla corruzione, etc.); riguardano principalmente Stati e politiche governative; sono svolti “on a non-adversial basis”, a richiesta degli interessati; hanno ad oggetto standards e linee guida internazionali, più che vere e proprie norme di diritto; si concludono con raccomandazioni non vincolanti e prive di effetti giuridici diretti. Essenzialmente operano in una logica cooperativa o di soft enforcement: il rispetto degli standard globali è perseguito non attraverso la coercizione, ma attraverso il dialogo e la circolazione di best practices, la trasparenza, la peer pressure, le sanzioni reputazionali; o, ancora, inducendo meccanismi di reazione informale dei mercati e degli investitori.

È chiaro che il fenomeno che si è studiato coincide solo parzialmente con questo modello.

Anzitutto, nei MLA, la review non si traduce in meri atti di indirizzo o raccomandazione: l’esito del controllo incide in via diretta sulle posizioni giuridiche e sullo status dei soggetti interessati e sono puntualmente individuate le sanzioni e le

273 _{Sul tema, v. ECONOMIC COMMISSION FOR EUROPE,COMMITTEE ON ENVIRONMENTAL POLICY,}

From Intentions to Actions: Overcoming Bottlenecks Critical Issues in Implementation of Environmental Policies Hihlighted by the Unece Environmental Performance Review Programme, New York e Ginevra,

2007.

274 _{Per una lista dei meccanismi di peer review nell’OECD, v. OECD,EXECUTIVE COMMITTEE IN} SPECIAL SESSION, Monitoring and Surveillance Activities at the OECD and Co-operation with Other

International Organisations. Note by the Secretary General, 27 April 1999, ECSS(99)3, Annex A; per

una analisi dei principi e delle prassi seguite dalle Economic and Development Review Committee dell’Oecd, v. F. PAGANI, Peer Review: a Tool for Co-Operation and Change. An Analysis of an OECD

Working Method, Oecd, Parigi, 2002, Annex B.

275 _{V. R. ABBOT, GATT and the Trade Policy Review Mechanism: Further Reflections on Earlier}

Reflections, in Journal of World Trade, 1993, Vol. 27, 117 ss.; R. BLACKHURST, Strengthening GATT

Surveillance of Trade-related Policies, in M. HILF e E.-U.PETERSMAN (a cura di), The New GATT Round

of Multilateral Trade Negotiations: Legal and Economic Aspects, Deventer, 1988; V. CURZON PRICE,

GATT's New Trade Policy Review Mechanism, in The World Economy, 1991, Vol. 14, 227 ss.; A.

KRUEGER, U.S. Trade Policy and the GATT Review, in The World Economy: Global Trade Policy, 1995;

P. MAVROIDIS, Surveillance Schemes, The GATT's New Trade Policy Review Mechanism, in Michigan

Journal of International Law, 1992, Vol. 13, 374 ss. F. LEUTWILER e altri, Trade Policies for a Better

Future, Geneva, 1985; A.H. QURESHI, (1990), The New GATT Trade Policy Review Mechanism: An

Exercise in Transparency or “Enforcement”?, in Journal of World Trade, 1990, 142; LAIRD, The WTO’s

Trade Policy Review Mechanism – From Through the Looking Glass, in The World Economy, 1999, vol.

conseguenze legali della non-compliance. Come conseguenza, la procedura di controllo non è informale, ma accuratamente procedimentalizzata; i parametri di giudizio e i criteri di valutazione sono condivisi e predeterminati a seguito di una procedura di rule-

making aperta e partecipata; sono grandemente rafforzate le garanzie procedurali ed è

previsto un complesso sistema di tutele giurisdizionali.

Certamente, l’adozione di questo approccio è stata resa più semplice dal carattere privato dei Fora, e dalla natura non statale delle organizzazioni che ne sono membri: non occorreva fronteggiare le generali resistenze degli Stati verso i controlli vincolanti su materie di domestic regulation, operati da enti sopranazionali.

Ma esistono ragioni più profonde per la scelta che si è descritta. Come si è avuto modo di notare, il “potere globale” esercitato dai Fora non preesiste alla creazione della rete e non è il frutto dell’esercizio congiunto di sovranità (come nelle comunità tra Stati), o di funzioni amministrative nazionali (come nei network transnazionali di regolatori).

I regolatori privati hanno un potere alquanto limitato di enforcement; per orientare i comportamenti dei regolati, dunque, possono fare affidamento sulla sola conformazione spontanea degli operatori economici. Inoltre, mancando di investitura pubblica, non detengono un monopolio legale sulla funzione che hanno assunto; anche nei rapporti tra i regolatori facenti parte della rete, quindi, si pone un problema di riconoscimento della reciproca legittimazione.

La credibilità dell’organizzazione, verso l’esterno e verso l’interno, diviene quindi un fattore cruciale.

Ecco che, all’interno, la logica maggioritaria, propria delle comunità politiche non ha ragion d’essere. Le decisioni devono essere il più possibile co-decise e con- divise, per evitare spinte centrifughe: da qui le procedure deliberative basate su alti

quorum e su istruttorie aperte e partecipate; e le procedure amministrative trasparenti e

assistite da ampie garanzie procedimentali.

Verso l’esterno, poi, la logica autoritativa è superata a favore di strumenti di coinvolgimento, procedurale e organizzativo, dei vari portatori di interessi e di collaborazione con altre reti di regolatori privati operanti in settori affini. Più che sulle regioni dell’autorità, è sull’autorità della ragione si fonda l’effettività delle decisioni

assunte: da qui la spinta verso il rigore e l’affidabilità delle attività di controllo e la condivisione dei suoi esiti.

In definitiva, il controllo dei pari, in assenza di rapporti giuridici ordinati gerarchicamente, diviene lo strumento d’elezione per fondare la legittimazione di un dato regime giuridico.