La piramide dell’accreditamento

Il mutuo riconoscimento “tra privati”, operante nei settori non regolati, presenta profonde differenze strutturali rispetto al regime “pubblico” che si è avuto modo di trattare nel capitolo precedente.

Quest’ultimo si fonda su un insieme di accordi formalmente autonomi, prevalentemente bilaterali e tra loro non comunicanti, ognuno dei quali istituisce un proprio regime, con proprie regole e procedure. Gli aspetti istituzionali seguono e sono modellati in base alle scelte negoziali. Esiste un ordinamento “superiore”, quello creato

dalla WTO, ma esso pone solo una cornice di riferimento, costituita da meccanismi di incentivo, da direttive non vincolanti e da alcuni limiti negativi, per evitare un utilizzo discriminatorio degli MRA e prevenire ingiustificate distorsioni nei traffici.

Il primo, invece, è altamente istituzionalizzato, presenta una forte integrazione tra tutte le sue componenti, è gestito in modo accentrato ed è caratterizzato dalla prevalenza del momento organizzativo su quello negoziale.

In un simile quadro, l’analisi dei testi negoziali assume un significato solo collocando gli MLA all’interno delle strutture amministrative che ad essi presiedono. Il regime accreditamento internazionale presenta una complessa struttura piramidale, articolata su tre livelli: domestico, regionale e globale.

Al primo livello si collocano gli organismi nazionali (NAB) che, per autorizzazione governativa o per il riconoscimento goduto presso gli operatori commerciali, hanno in fatto o di diritto il potere di accreditare e controllare gli organismi operanti nella certificazione volontaria, con gli effetti giuridici ed economici che si sono descritti nel Cap. I, § 4.2: la credibilità e la diffusa accettazione dei certificati tra imprenditori e consumatori; l’utilizzabilità dei certificati nelle procedure di

public procurement; la possibilità per il CAB accreditato di dimostrare alle proprie autorità di governo la sua idoneità ad operare anche nei settori regolati, etc.; e ciò in base ai concreti assetti di mercato e alle specifiche discipline normative presenti nei vari sistemi economici e nei vari ordinamenti.

Al secondo livello si collocano gli organismi di cooperazione regionale (Regional Accreditation Fora o Regional Cooperation Bodies - RCB). Si tratta di federazioni tra enti di accreditamento nazionale, come l’European Cooperation for

Accreditation (EA), l’Asia Pacific Laboratory Accreditation Cooperation (APLAC); la

Pacific Accreditation Cooperation (PAC), l’Inter-American Accreditation Cooperation (IAAC), che gestiscono accordi di riconoscimento multilaterali nell’area di competenza. Sono enti nati per spontanea aggregazione, creati “dal basso”; non istituiti, ma solo riconosciuti dal livello “superiore”. Di conseguenza, questi organismi non operano come “prefetture” degli Accreditation Fora globali, ma mantengono una loro piena autonomia. Inoltre, non sono presenti in ogni regione del globo.

Al terzo livello, infine, operano gli International Accreditation Fora (AF), che gestiscono i principali MLA operanti al livello globale. Si tratta, essenzialmente, di due

organismi, già più volte richiamati: l’International Laboratory Accreditation

Cooperation (ILAC) e l’International Accreditation Forum (IAF), che presiedono ai diversi ambiti in cui si articolano le procedure di valutazione della conformità: la taratura e le analisi di laboratorio il primo; la certificazione di parte terza il secondo. Lo IAF e l’ILAC, a loro volta, hanno una struttura associativa; loro membri sono sia le cooperazioni regionali, sia i singoli organismi nazionali231. IAF e ILAC, dunque, non sono semplici “federazioni di federazioni”: gli enti di accreditamento europei o americani vi partecipano a titolo individuale, anche se sono affiliati all’EA o all’IACC232.

I Fora globali e gli MLA globali non si distinguono qualitativamente dai Fora e dagli MLA regionali: stessa è la struttura o l’efficacia, simili le procedure. Inoltre, per quanto i primi esercitino alcuni poteri di supremazia e controllo sui secondi, i due livelli beneficiano di una legittimazione incrociata.

Il rapporto tra i soggetti del regime globale di accreditamento e i poteri pubblici è inversamente proporzionale al livello – domestico, regionale, globale – su cui operano.

Al livello nazionale, il rapporto è solitamente intenso, e si articola sul piano istituzionale, negoziale e procedurale. Ministeri ed altri enti pubblici sono sovente membri o soci costituenti degli enti di accreditamento. Possono riconoscerli ufficialmente, tramite leggi o accordi amministrativi. Possono attribuire loro un rilievo pubblicistico diretto o indiretto, attribuendo valore legale ai loro atti. I governi, inoltre, tendono scoraggiare o impedire la coesistenza di più NAB in reciproca competizione, cosa che è ritenuta pericolosa per l’integrità delle procedure di accreditamento. Spesso, quindi, istituiscono regimi di monopolio o rapporti privilegiati o riconoscono diritti speciali o di privativa a vantaggio di un singolo ente233.

A livello regionale, queste strette relazioni cominciano a sfumare. La partecipazione diretta di organizzazioni internazionali governative nelle Regional

Cooperation, in astratto possibile, non si verifica mai in concreto. In alternativa alle liason istituzionali, si preferiscono i rapporti negoziali o di cooperazione, formalizzati

attraverso Memoranda of Understanding, meglio in grado di preservare l’elevato grado

231 _{Sulla struttura organizzativa e sulla membership dello IAF e dell’ILAC, v. supra, Cap. II, § 7.3.} 232 _{L’affiliazione regionale, tuttavia, è rilevante sotto vari aspetti; essa, in particolare, incide sulle} procedure di adesione agli Accreditation Fora, come si mostrerà nel proseguio, al § 5.3.

di indipendenza di cui godono i Fora regionali. Il PAC e l’APLAC, ad esempio, sono legati con l’APEC attraverso lo Statement of Commitment of Mutual Agreed Objectives

between SCSC and SRBs234. L’EA mantiene un continuo dialogo con le competenti direzioni generali della Commissione europea; il diritto comunitario, poi, contiene spesso rinvii al diritto prodotto da tale organizzazione; in ultimo, la Commissione ha sempre ritenuto che le attività di accreditamento siano sottratte alle norme dei trattati sulla libera circolazione dei servizi, attribuendo all’EA la funzione di coordinare e di salvaguardare le competenze territoriali dei vari NAB (è la c.d. European Way of

Accreditation)235.

A livello globale, infine, non esistono né legami istituzionali, né negoziali con i pubblici poteri. Si riscontrano solo i linkages e le tecniche di rinvio che si sono studiati nel capitolo precedente, di natura puramente procedurale. Si segnala, inoltre, come la WTO e, in particolare, la Technical Barriers to Trade Commitee abbiano da sempre mostrato una particolare attenzione ai lavori dello IAF e dell’ILAC, ma le attività comuni non si sono mai spinte oltre la predisposizione di studi e seminari236.

234 _{Sul punto, v. supra, Cap. II, § 7.1.}

235 _{In base all’European Way of Accreditation, fortemente sostenuta in ambito comunitario e} internazionale dall’European Cooperation for Accreditation, “accreditation will be defined as a service of general interest representing the last authoritative level of control of the conformity assessment services delivered in both voluntary and mandatory spheres. Accreditation should be provided at national level on the basis of appropriate recognition and empowerment by the competent National Authorities, in a competent, transparent, independent and impartial way, with full accountability towards all the interested parties, as a non-profit activity and without competition”. Tre sono i principali corollari di questo approccio: anzitutto, regime di accreditamento assume natura pubblica o semipubblica ed è posto sotto il controllo delle autorità amministrative nazionali (o comunque ne implica il forte coinvolgimento); in secondo luogo, i singoli accreditatori nazionali dovrebbero operare su base non concorrenziale e senza fine di lucro, per garantire maggiore indipendenza e trasparenza delle operazioni; infine, l’Ewa propugna la progressiva convergenza tra la certificazione nel settore volontario e cogente, unificando i due sistemi di accreditamento. Sul tema, vedi, in particolare, COMMISSIONE EUROPEA, Accreditation and the

Community’s Policy in the Field of Conformity Assessment, CERTIF 97/4 -EN Rev. 2, Bruxelles, 15

dicembre 1997, 3-8; vedi anche L. THIONE, The Experience of the European Co-operation for

Accreditation. The Role of Accreditation and of the European Accreditation Infrastructure for the Progress of the European Economy and Society, relazione al Workshop on the Different Approaches to Conformity Assessment, Ginevra, 16 e 17 marzo 2006; D.PIERRE,L.THIONE, EA and Its Realation to the

European Accreditation Policy, EA Position Paper, 18 gennaio 2006.

236 _{Di particolare interesse, tra i tanti, WTO,COMMITTEE ON TECHNICAL BARRIERS TO TRADE,}

Report of the Special Meeting of the Tbt Committee dedicated to Conformity Assessment Procedures Held on 29 June 2004. Note by the Secretariat, Addendum G/TBT/M/33/Add.1, 21 ottobre 2004; e WTO, COMMITTEE ON TECHNICAL BARRIERS TO TRADE, Summary Report of the Workshop on the Different

Approaches to Conformity Assessment, 16-17 March 2006. Note by the Secretariat, Addendum,