I profili istituzionali: i comitati mist

Come si è più volte avuto modo di notare, i comitati misti e i gruppi settoriali sono il vero cuore amministrativo degli accordi di mutuo riconoscimento. L’analisi deve soffermarsi su tre aspetti: innanzitutto, la composizione, la struttura istituzionale e le regole di procedura di questi organismi; di poi, le funzioni esercitate; in ultimo, sarà

possibile considerare alcune tematiche più generali, legate alla trasparenza delle decisioni, ai diritti di partecipazione e alla tutela dei singoli204.

6.1. L’organizzazione

I comitati e, ove istituiti, i gruppi misti settoriali, sono organi stabili, composti da almeno un delegato per ogni ordinamento coinvolto negli accordi. Solitamente, nei comitati “centrali” siedono rappresentanti delle parti firmatarie: si tratta, quindi, di

networks intergovernativi; nei gruppi settoriali, invece, i rappresentanti di autorità

amministrative substatali con funzioni regolamentari: essi, perciò, assumono la veste di

networks transgovernativi205.

Questa composizione, naturalmente, può essere ampiamente arricchita; inoltre, le norme possono individuare condizioni di eligibilità alla carica. Alcuni accordi, ad esempio, stabiliscono una memebership variabile, salvo il principio di parità numerica e l’attribuzione di un voto per ogni parte coinvolta, eventualmente con una partecipazione allargata ad esperti di settore o ad esponenti del settore privato. Si possono prevedere, inoltre, requisiti sulla qualifica ricoperta dai funzionari nelle amministrazioni di

204 _{Per le rilevanti disposizioni, v. Accordo generale Ue - Usa, art. 14; Accordo Ue - Australia,} art. 12; Accordo Ue - Nuova Zelanda, art. 12; Accordo Ue - Canada, art. XI; Accordo Ue - Giappone, art. 8; Accordo Ue - Svizzera, art. 10; Accordo Ue - Israele, art. 10; Accordo Ue - Usa eq. mar., art. 7;

Accordo Efta - Usa eq. mar., art. 7; Accordo generale Efta - Usa, art. 14; Accordo Efta - Canada, art. 11; Accordo Efta - Australia, art. 12; Accordo Efta - Nuova Zelanda, art.12; Accordo Efta - Svizzera, art. 10; Accordo Svizzera - Canada, art. XI; Accordo Giappone - Singapore, art. 52; Accordo Australia - Singapore, art. 11; Accordo Australia - Canada, art. 7; Accordo Usa - Giappone, art. 10; Asean Cosmetic Regulatory Scheme, art. 6; Apec EE Mra, art. 4; Apec Tel Mra, art. 11; Asean EE Mra, art. 6.

205 _{Sul tema, in generale, v. M.S. BARR,G.P.MILLER, Global Administrative Law: The View}

from Basel, in European Journal of International Law, 2006, vol. 17, 46 ss.; K. JAYASURYA,

Globalization, Law, and the Transformation of Sovereignty: The Emergence of Global Regulatory Governance, Indiana Journal of Global Legal Studies, 1998, vol. 6, 425 ss.; C. JOERGES, I.-J. SAND,G.

TEUBNER (a cura di), Transnational Governance and Constitutionalism, Oxford and Portland, 2004, 10 ss.; S. PICCIOTTO, Networks in International Economic Integration: Fragmented States and the Dilemmas

of Neo-Liberalism, in Nw. J. Int’l L. & Bus., 1996, vol. 17, 1014 ss.; K. RAUSTIALA, The Architecture of

International Cooperation, cit.; M. SAVINO, The Role of Transnational Committees in the European and

Global Order, in Global Jurist Advances, 2006, vol. 6, no. 3; ID., I comitati dell’Unione europea. La

collegialità amministrativa negli ordinamenti compositi, Milano, 2005; A.M. SLAUGHTER, A New World

Order, cit.; IDEM, Governing the Global Economy through Government Networks, in M. BYERS (a cura

di) The Role of Law in International Politics, Oxford e New York, 2000, 177 ss.; ID., Global Government

Networks, Global Information Agencies, and Disaggregated Democracy, in Michigan Journal of International Law, 2003, vol. 24, 1041 ss.; D. ZARING, International Law by Other Means: The Twilight

Existence of International Financial Regulatory Organizations, in Texas International Law Journal,

provenienza; sulla esperienza nelle operazioni di accreditamento e certificazione; sulla specifica conoscenza degli accordi e dei loro meccanismi di funzionamento. Importanti, poi, le clausole sull’imparzialità dei membri dei comitati misti, in relazione a possibili conflitti di interesse con le manifatture o gli organismi di valutazione della conformità eventualmente coinvolti206.

In altri, casi, invece, le disposizioni rinviano, pressoché in bianco, a successive determinazioni da assumersi tra le parti; o, per la costituzione dei gruppi settoriali, a delibere dei comitati misti.

Le riunioni dei comitati si tengono ad intervalli regolari, almeno una volta l’anno; ma sono possibili sedute straordinarie per discutere si questioni specifiche, su convocazione di una delle parti. Si tenga conto, comunque, che molte decisioni, almeno nei comitati a struttura bilaterale, possono essere assunte con semplice scambio di lettere. Ogni comitato emana un regolamento interno per l’organizzazione dei propri lavori; sul punto, gli accordi si limitano a stabilire che le decisioni siano sempre assunte all’unanimità o, quantomeno, per consensus207; oppure a prevedere disposizioni sulla nomina dei presidenti (o sulla copresidenza).

6.2. Le funzioni

Come anticipato nel § 2, le funzioni dei comitati non sono solo di natura amministrativa, ma anche normativa e paragiurisdizionale.

206 _{V. ad esempio l’Accordo Australia - Singapore, art. 11, co. 2: “[t]he Joint Committee shall} led by co-chairs representing the Parties and shall comprise an equal number of senior representative from both Parties with an understanding of this Agreement, its objective and application and with the relevant expertise. A representative: (a) may be accompanied by advisers at meeting of the Joint Committee; and (b) shall not hold a position which give rise to conflict of interest”; l’Accordo Canada - Svizzera, art. XII, co. 1, che prevede la costituzione di “Joint Sectoral Groups … comprising the appropriate Desingating and Regulatory authorities and experts of the Parties”; l’Apec EE Mra, art. 11, co. 2: “To assist in the effective implementation of this Arrangement, the Joint Committee may appoint one or more subcommittees in which the representatives of a Party may include persons from the business/private sector including suppliers, manufacturers and Conformity Assessment Bodies”.

207 _{In alcuni casi, tuttavia, sono presenti indicazioni più di dettaglio. Ad esempio, l’Apec EE Mra,} art. 4, co. 2, stabilisce che [t]he Joint Advisory Committee … will operate in accordance with Terms of

Reference endorsed by the APEC Committee on Trade and Investment’s Sub-Committee on Standards

and Conformance”, un documento che prevede regole alquanto dettagliate sugli aspetti procedurali. In ambito comunitario, inoltre, si abbia a mente che la Commissione esprime una posizione solo dopo essersi consultata con uno speciale comitato del Consiglio sul mutuo riconoscimento, ai sensi dell’art. 113, Tr. Ce.

La funzione normativa si esplica, anzitutto, attraverso il potere di aggiornamento degli allegati settoriali, al fine di adottare le modifiche legislative, regolamentari o istituzionali realizzatesi negli ordinamenti delle parti (nuove specifiche tecniche il cui rispetto deve essere vagliato dagli organismi di certificazione; modifiche normative che incidano sull’ambito di applicazione degli accordi; modificazione o istituzione di enti regolamentari o di designazione). In quest’ambito, in verità, i margini decisionali sono alquanto ristretti, trattandosi quasi esclusivamente di attività di mero recepimento di autonome scelte nazionali208.

In secondo luogo, e più incisamente, i comitati misti possono deliberare emendamenti agli allegati settoriali, alle loro regole di funzionamento, alle regole che presiedono la gestione del periodo transitorio e il passaggio alla fase operativa. In alcuni casi, i comitati hanno anche il potere di aggiungere nuovi allegati settoriali o di estenderne l’ambito di applicazione, senza necessità di formale ratifica nazionale209.

Infine, i comitati vengono coinvolti nelle modifiche formali dei trattati. Essi hanno il compito di coordinare le negoziazioni; a volte sono titolari dell’iniziativa per la proposizione degli emendamenti; inoltre, è spesso riconosciuto loro un ampio potere di istruttoria e di raccomandazione sulle tutte le proposte di emendamento avanzate dalle parti210. Sul piano procedurale, inoltre, molti accordi prevedono che le rilevanti

208 _{V., molto chiaramente, le disposizioni dell’art. 12 dell’Accordo Ue - Australia: “[i]l comitato} è responsabile delle seguenti attività: b) emendare gli allegati per dare attuazione alla decisione di un’autorità designatrice di designare … [o] b) revocare un determinato organismo di valutazione della conformità; … e) consentire lo scambio di informazioni e notificare alle parti le modifiche alle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative di cui agli allegati settoriali, ivi comprese quelle che richiedono l’emendamento degli allegati settoriali”. A volta, tuttavia, è richiesta una attività di elaborazione ulteriore: Accordo Efta - Canada, Art. 10, co. 4, lett. e), che prevede il compito “[to] exam[e] any legislative, regulatory and administrative provisions notified by one of the Member States pursuant to Article 12 in order to assess their repercussions on the Annex and to amend the appropriate sections in Appendix 1”.

209 _{V. Accordo Ue - Canada, artt. X, co. 3, lett. a) e XIX, in base al quale, gli emendamenti agli} allegati settoriali e la loro abrogazione sono decisi all’interno del comitato misto, a differenza degli emendamenti all’accordo quadro che sono soggetti alla stipula di un nuovo trattato; così anche l’Accordo

Svizzera - Canada, art. XI, co. 3, prima alinea; in base all’Accordo Ue - Svizzera, art. 10, co. 4, lett. e), il

comitato ha il potere di emendare gli allegati, definendo in quali casi possa dirsi acquisita l’equivalenza anche sostanziale delle normative tecniche degli Stati parte; l’Accordo generale Ue - Usa, l’art. 14, co. 4,

lett. c) e l’Accordo Efta – Usa, art. 10, 4, lett. b), prevedono il potere di modificare i regimi transitori

degli allegati settoriali; l’Accordo Efta - Svizzera, invece, prevede il potere di modificare i criteri e le procedure di designazione dei Cabs.

210 _{Accordo Australia - Singapore, art. 11, co. 3, lett. a): “The Joint Committee shall be} responsible for administering and facilitating the effective functioning of this Agreement and Sectoral Annexes, including (i) facilitating the extension of this Agreement, including the addicting of new Sectoral Annexes or an increase in the scope of existing Sectoral Annexes; similmente, v. anche Accordo

modifiche, previo esperimento delle procedure autorizzazione interne, siano formalizzate attraverso decisioni di comitato.

Le attività paragiurisdizionali dei comitati si collegano alla funzione, più generale, di ordinario forum di dibattito e discussione sul buon funzionamento degli accordi. In caso di formale controversia, questo ruolo evolve, senza soluzione di continuità, in un’attività di composizione della lite. Ciò può avvenire in vari modi e con diverso livello di istituzionalizzazione. In alcuni casi i comitati svolgono il ruolo di meri facilitatori per la composizione amichevole e bilaterale del dissidio, predisponendo rapporti di indagine o ispettivi che potranno essere accolti o meno dalle parti. In altri casi – soprattutto se l’accordo è multilaterale e quindi il comitato può assumere un certo grado di sostanziale terzietà rispetto alle parti in lite – la funzione giurisdizionale può assumere contorni più netti211. Una terza fattispecie merita particolare attenzione: ogni qual volta esista una dualità tra comitati misti e gruppi settoriali, i primi sono “organi d’appello” per la soluzione delle questioni non definite dai secondi212. Poiché nei comitati siedono i governi e nei gruppi settoriali le amministrazioni, la procedura sottende, al fondo, un possibile contrasto di vedute tra organi nazionali, ai vari livelli di governo. Essa, inoltre, permette di far prevalere le istanze generali sugli interessi di settore. Il livello “superiore”, infatti, responsabile per il complessivo buon operare del regime di riconoscimento, potrà, nella discussione con le controparti, acconsentire ad un

overruling delle decisioni adottate da un organo substatale, che abbia assunto una data

Singapore, art. 52, co. 5: [t]he Committee is responsible for co-ordinating and facilitating the negotiation

of additional Sectoral Annexes”. Le disposizioni più articolate, tuttavia, sono senz’altro quelle previste dall’Apec EE Mra, art. 6: “2. Any proposal for amendment of this Arrangement should be made by the proposing member economy in writing to all member economies and the APEC Secretariat for their information, and to the Joint Advisory Committee for its consideration. The proposal should include a brief statement of the reasons why a change is necessary or desirable. 3. To facilitate a full and comprehensive consideration of the proposed change and its implications, the Joint Advisory Committee: (a) will invite Participating Member Economies to make written submissions to the Joint Advisory Committee concerning the proposed change; and (b) may request clarification or additional details of any aspect of the differences to be resolved from any Participating Member Economy. 6. To facilitate simple and quick consideration of the proposed change, the Joint Advisory Committee should: … (c) commit to consider and make recommendations concerning the proposed change in an efficient and timely manner. 6. After considering the proposed change, and obtaining consensus from the Participating Member Economies, the Joint Advisory Committee will make recommendations to the APEC Committee on Trade and Investment’s Sub-Committee on Standards and Conformance for its consideration and decision”.

211 _{V. supra, nt. 193.}

212 _{V. bene l’Accordo generale Ue - Usa, art. 14, co. 4, lett. c), che prevede che il comitato misto} sia incaricato di “risolvere qualsiasi questione relativa all’applicazione del presente accordi e dei suoi allegati settoriali non risolta nell’ambito dei rispetti comitati misti settoriali”; previsioni simili sono contenute nell’Accordo generale Efta - Usa, art. 14, co. 4, lett. c).

posizione avendo riguardo ai soli interessi settoriali legati allo specifico ambito di competenza.

Si tratta di una regola strategica, soprattutto per gli MRA stipulati da Stati che presentino al loro interno una amministrazione multipolare. Ma non sempre è efficiente: se a livello domestico, l’ente substatale è titolare di poteri propri, indipendenti dal governo e legalmente presidiati, il diritto interno potrebbe impedire o rendere di fatto impraticabile la funzione d’appello in capo ai comitati misti prevista dal diritto globale.

I poteri di concreta attuazione degli accordi, come naturale, vista la natura di questi organi, rappresentano l’insieme più cospicuo di funzioni assegnate ai comitati. Tali poteri non si esauriscono nell’ambito delle descritte procedure di iscrizione e revoca degli allegati settoriali, che pure rappresentano gli ambiti più significativi di intervento. I comitati misti e gruppi settoriali possono emanare atti amministrativi generali: salve le competenze delle varie autorità coinvolte, possono definire i programmi di rafforzamento della fiducia, programmi comuni di verifica e controllo, specificare o migliorare le procedure di designazione, ecc213. Hanno poi, ampie funzioni consultive: possono esprimere pareri, raccomandazioni, fornire consulenza alle parti, definire orientamenti e indicazioni su qualsiasi questione attinente al corretto funzionamento degli accordi, anche al fine di favorire la coerenza nell’interpretazione delle normative rilevanti.

213 _{Sul potere di emanare atti amministrativi generali, v., ad es., Accordo Australia - Canada, art.} 7 (i): “[t]he Joint Committee shall: (i) developing … the Confidence Building Exercise; developing … the Joint Sectoral Group’s Manteinance Program”; Accordo Ue - Usa, Allegato settoriale per le

apparecchiature di telecomunicazione, Sezione VII, art. 3, co. 3, che prevede il potere del comitato

settoriale di “mettere appunto un meccanismo per assicurare la coerenza delle interpretazioni” ed “elaborare orientamenti nel periodo di transizione per facilitarne il positivo completamento”; Allegato

settoriale sulla compatibilità elettromagnetica, sezione VII, art. 3, che assegna al comitato settoriale il

compito “elaborare migliori procedure e criteri di designazione … al fine di ridurre i tempi tra designazione ed inclusione nell’elenco”; Accordo Ue - Giappone, art. 8, co. 3, lett. c), in base al quale il Comitato “stabili[sce] le appropriate modalità per lo scambio di informazioni previste dall’Accordo”; così anche l’art. 52 dell’Accordo Giappone – Singapore; v. ancora l’art. 10, co. 4, lett. d), dell’Accordo Ue -

Svizzera, in base al quale il Comitato è “responsabile … della definizione della procedura per

l’esecuzione delle verifiche” in caso di contestazione; l’Accordo Ue - Usa eq. mar., art. 7, co. 3, lett. e), che assegna il compito di “elaborare linee direttrici per agevolare la corretta attuazione e applicazione del presente accordo”; e, lett. f), “stabilire ed aggiornare un piano di lavoro per l’adeguamento e l’armonizzazione dei requisiti tecnici delle parti”.

6.3. Le garanzie

Il problema delle garanzie e del controllo sulle decisioni assunte in sede di comitato è l’aspetto più fragile dell’intera architettura regolatoria degli accordi di mutuo riconoscimento, tale da ripercuotersi sull’intero loro funzionamento. I comitati globali istituiti dagli MRA presentano un grave deficit di accountability, che emerge sotto vari profili.

Anzitutto, la partecipazione formale dei privati al procedimento è regolata solo in funzione difensiva e limitata ai soli organismi di certificazione, per di più a condizione che siano stati oggetto di un previo provvedimento di riconoscimento. Viceversa, la partecipazione di soggetti terzi (manifatture, associazioni di consumatori, organismi di certificazione in attesa di riconoscimento) è concepita solo in funzione collaborativa, è regolata solo marginalmente, è puramente eventuale ed è subordinata ad una valutazione discrezionale dei rappresentanti delle parti. Sul punto, gli accordi comunitari tacciono quasi del tutto: solo in alcuni allegati settoriali si prevede che i gruppi settoriali possano “invitare produttori e altre entità, qualora lo ritengano necessario”214. In altri accordi, addirittura, la presenza dei rappresentanti dei settori privati è ammessa solo come componenti delle delegazioni nazionali, quindi con la mera funzione di esperti di settore, non come portatori di interessi autonomi. Sono rarissimi, invece, gli accordi che prevedono diritti partecipativi cogenti, se pur limitati215.

Mancano del tutto, in secondo luogo, meccanismi di impugnazione delle decisioni assunte, anche solo per via amministrativa, da parte dei possibili controinteressati. Come più volte notato, le uniche procedure di soluzione delle controversie previste operano a livello interstatale.

Scarsissima, infine, è la trasparenza delle procedure seguite e delle decisioni assunte. Non esistono formali procedure di accesso, né esiste alcuna attività di

214 _{V., ad esempio, l’Accordo generale Ue - Usa, Allegato settoriale sulle apparecchiature per le}

telecomunicazioni, Sezione VII.3.

215 _{Un esempio è l’art. 6, co. 1, dell’Asean Cosmetic Regulatory Scheme, che prevede: “The} Asean Cosmetic Industry, such as ACA, will be invited to meetings of the ACC [Asean Cosmetic Commission, che opera come Comitato misto dell’accordo] and shall be consulted on all matters concerning the Cosmetic Industry”. L’inciso “shall” presente nel testo induce a ritenere obbligatoria la convocazione dei rappresentanti dell’industria; ma la disposizione non va oltre: nulla si dice, ad esempio, delle associazioni dei consumatori o degli altri soggetti potenzialmente interessati alla procedura.

comunicazione istituzionale. Gli unici dati reperibili, almeno per gli accordi stipulati dall’Unione europea, sono le decisioni oggetto di pubblicazione in gazzetta ufficiale: le modifiche agli allegati settoriali, l’iscrizione o la revoca di nuovi CABS, l’approvazione dei regolamenti interni. Anche in questi casi, per altro, ciò che trapela è solo il dispositivo del provvedimento, non le motivazioni che ne sono alla base, né le attività istruttorie svolte. Residua solo la possibilità di ottenere informazioni indirette, ad esempio nei documenti della Commissione sull’andamento delle operazioni degli accordi216 o nelle relazioni di accompagnamento ad alcune decisioni che devono essere ratificate dal Consiglio217_.

Per contro, tutti gli accordi contengono stringenti clausole sulla riservatezza, che investono, radicalmente, tutte le informazioni scambiate tra le parti; l’obbligo è esteso anche ai CABS che a qualsiasi titolo vengano a conoscenza di dati riservati. In linea di principio, la disposizione è posta a tutela dei segreti commerciali e finanziari relativi alle indagini sui vari organismi di certificazione. Questa esigenza non è in sé pretestuosa, vista la delicatezza delle valutazioni cui sono chiamati i delegati in sede di comitato e la loro incidenza sulla reputazione e sulla credibilità commerciale dei soggetti coinvolti. Tuttavia, le finalità di protezione sono state rafforzate ed estese al di là di quanto appaia effettivamente necessario. Colpisce, allora, che, nelle proprie relazioni al Consiglio, la Commissione consideri tali disposizioni come semplici “clausole standard”218, ragionando in un orizzonte puramente contrattualistico,

216 _{Un fondamentale strumento, in questo senso, è la Mutual Recognition Agreement Newsletter,} pubblicata dalla Commissione europea sul proprio sito web, a cadenza circa annuale. Per ogni accordo, assieme ad una rapida descrizione del contenuto e delle principali fonti normative comunitarie di riferimento, il documento individua, per ogni allegato settoriale, il progresso delle trattative, l’eventuale passaggio alla fase operativa, il numero dei CABS ad oggi riconosciuti, le date dei meeting dei comitati misti, le principali difficoltà sorte nella gestione dell’accordo. Si veda, inoltre, The Economic Impact of

Mutual Recognition Agreements on Conformity Assessment. A review of the Costs, Benefits, and Trade Effects Resulting from the European Community MRAs Negotiated with Australia and New Zeland. Final Report, 9 maggio 2003, in www.europa.eu.

217 _{Uno dei documenti più significativi, in questo senso è COMMISSIONE EUROPEA, Proposta di}

Decisione del Consiglio relativa alla sospensione degli obblighi che incombono alla Comunità ai sensi dell'allegato settoriale sulla sicurezza elettrica dell’accordo sul reciproco riconoscimento tra la