GESTIRE LE DIFFERENZE REGOLATORIE NAZIONAL
2. La forma e la struttura degli accord
Gli accordi di mutuo riconoscimento nei settori regolati possono rivestire differenti forme e seguire un differente processo formativo, in base al loro contenuto, alle obbligazioni che pongono a carico delle parti, alle autorità che lo hanno stipulato, al numero di soggetti coinvolti, al contesto normativo e istituzionale al cui interno si collocano. In linea di principio, trovano applicazione le ordinarie regole di diritto
139 Agreement on the ASEAN Harmonised Cosmetic Regulatory Scheme (“Asean Cosmetic Regulatory Scheme”), 1 gennaio 2008, N/52; Asean Sectoral Mutual Recognition Arrangement for
Electrical and Electronic Equipment (“Asean EE Mra”) 5 aprile 2002, non notificato; Decision 506 Recognition and Acceptance of Certificates for Products Sold in the Andean Community (“Andean
Decision 506”), 22 giugno 2001, N/33; Harmonization of East African Standards, 30 December 1999, N/28 e N/19 (doppia notifica); Mutual Recognition Arrangement on Conformity Assessment of Electrical
and Electronic Equipment (“Apec EE Mra”), non notificato; Mutual Recognition Arrangement for Conformity Assessment off Telecommunications Equipment (“Apec Tel Mra”), 8 maggio 1998, non
notificato; APEC MRA on Conformity Assessment of Foods and Food Products (“Apec Food Mra”), non notificato.
internazionale sulla formazione dei trattati o degli “executive agreements”, adattate, tuttavia, alla particolare natura delle obbligazioni rilevanti.
Possono darsi quattro differenti ipotesi.
In alcune occasioni, gli MRA vengono stipulati a livello substatale, attraverso intese o anche mediante semplici “exchanges of letters” tra autorità amministrative nazionali (istituti di normalizzazione, uffici per il commercio all’estero, dipartimenti ministeriali, organismi di accreditamento e conformità, autorità di vigilanza e controllo)140, che nell’esercizio dei propri, spesso indipendenti, poteri di regolazione, si impegnano reciprocamente a recepire senza ulteriori istruttorie gli attestati di conformità prodotti dalla controparte o legalmente circolanti nell’host country. Questa possibilità dipende essenzialmente dalle disposizioni costituzionali e amministrative previste dai rispettivi diritti domestici. Difatti, per la pratica operatività di un accordo che instauri un regime puramente “procedurale” di mutuo riconoscimento, senza implicazioni sul piano delle regolazioni tecniche sostanziali, è sufficiente che le autorità nazionali competenti designino od accreditino dei laboratori esteri come organismi di certificazione riconosciuti. Se la legislazione domestica non pone divieti, per raggiungere questo obiettivo è sufficiente un provvedimento amministrativo interno, senza la necessità di leggi di esecuzione o di ricorrere ad atti di diritto internazionale.
In secondo luogo, un MRA può assumere assume la veste formale del trattato internazionale, bi- o plurilaterale, firmato direttamente dai governi; in tal caso, può ulteriormente distinguersi, secondo che l’accordo necessiti di ratifica parlamentare (e relativa legge di esecuzione), ovvero sia sufficiente l’intesa tra esecutivi141. La
140 V. ad esempio, l’Accordo Thai Industrial Standards Institute - Australia Federal Office of
Road Safety. L’epigrafe individua espressamente come “the parties” le due autorità amministrative di
standardizzazione e controllo, senza un coinvolgimento formale di autorità governative. Significativo, inoltre, come le sigle apposte in calce all’atto siano quelle dei direttori generali dei due istituti; per mera congruenza formale, tuttavia, si precisa come l’accordo sia concluso “in the presence” del ministro dell’industria tailandese e del ministro per il commercio estero australiano. Si vedano anche l’Accordo
Taipei Economic and Cultural Office - Australian Commerce and Industry Office, l’Accordo Taipei Economic and Cultural Office - Canadian Trade Office, l’Accordo Singapore Spring - Taipei Bsmi e
l’Equivalency Arrangement on Control Measures for Safety and Quality of Fish and Fishery Products
between the Government of New Zealand’s Ministry of Agriculture and Ministry of Health and the Government of Canada’s Department of Fisheries and Oceans (“Accordo Canada Nuova - Zelanda sui
prodotti ittici”).
141 Per quest’ultima ipotesi, si veda l’Agreement between the Government of Canada and the
Government of the Kingdom of Thailand on the Equivalence of Fish and Fishery Products Inspection and Control System (“Accordo Canada - Tailandia sui prodotti ittici”), in cui i plenipotenziari stipulano
l’accordo “being duly authorized by their respective governments”. V. anche l’Accordo Australia -
differenza dipende, oltre che dalle norme costituzionali interne, dalla pregnanza delle disposizioni dell’accordo, in relazione all’incidenza sulle norme legislative nazionali: la ratifica, ad esempio, potrà non essere necessaria negli accordi sul riconoscimento delle sole procedure di controllo e ispezione, in cui manca un’attività tecnico-discrezionale di accertamento della conformità.
In ogni caso, questa tipologia – per altro la più frequente – si ricollega agli accordi giuridicamente più strutturati e maggiormente cogenti. A livello comunitario, la procedura è sempre quella definita dagli art. 113 e 300 Tr. Ce, per la stipula degli accordi tariffari e commerciali: raccomandazione della Commissione; autorizzazione del Consiglio per l’apertura dei negoziati; conduzione delle trattative e firma del testo da parte della Commissione, assistita da un comitato speciale consultivo; approvazione finale adopera del Consiglio, a maggioranza qualificata, previa consultazione del Parlamento europeo142.
La veste formale, tuttavia, non incide sulla natura sostanzialmente “amministrativa” degli accordi. Innanzitutto, come si mostrerà, la gestione e l’attuazione di tali trattati è sempre rimessa ad autorità amministrative, che assumono decisioni in proprio, non in formale rappresentanza dei loro governi. Gli accordi, infatti, designano sovente enti od organi domestici all’interno di comitati compositi, titolari dei principali poteri di amministrazione del regime di riconoscimento. Inoltre, in punto di fatto, è proprio a livello di relazioni “orizzontali” tra entità substatali che si svolgono i negoziati e le trattative più complesse.
Un’ulteriore alternativa formale è quella di incorporare l’accordo in un atto di un’organizzazione internazionale. Secondo i casi e in base all’efficacia degli atti
142 Sul tema, in generale, v. J. BOURRINET,M.TORELLI, Les relations extérieures de la CEE, Paris 1992; L. DANIELE (a cura di), Le relazioni esterne dell’Unione europea nel nuovo millennio,
Milano, 2001; A. DASHWOOD,C.HILTON (a cura di), The general law of E.C. external relations, London,
2000. Per un’accurata ricostruzione della specifica procedura di ratifica degli MRA, poi, si veda
COMMISSIONE EUROPEA, Proposta di Decisione del Consiglio, relativa alla firma a nome della Comunità
di un accordo tra la Comunità europea e gli Stati uniti d’America sul riconoscimento reciproco dei certificati di conformità per l’equipaggiamento marittimo, Bruxelles, 22 aprile 2003, Com(2003) 195 def.
La proposta è accompagnata da un’ampia relazione di sintesi, che descrive la base giuridica dell’accordo, gli obiettivi e il contenuto normativo, articolo per articolo, la valutazione degli effetti giuridici e commerciali; sono allegati, inoltre, la scheda finanziaria e l’analisi di impatto della regolazione. La decisione (Consiglio del 21 aprile 2004, n. 2004/425/Ce, in G.u.c.e. 30 aprile 2004, L 150, p. 42 ss) si compone di tre brevi articoli (è una struttura standard, che si ripete in tutte le decisioni di approvazione di accordi di riconoscimento). Il primo approva formalmente l’accordo; il secondo è relativo alle procedure di scambio delle ratifiche con la controparte; il terzo, più significativo, definisce i poteri della Commissione nella gestione dell’accordo, in relazione all’adozione delle posizioni della Comunità in sede di comitato misto.
dell’istituzione, la decisione può essere immediatamente vincolante o essere sottoposta a successiva ratifica da parte degli Stati membri; può anche trattarsi di una semplice convenzione stipulata sotto l’egida l’organizzazione stessa143. In questi casi, gli accordi presentano significative particolarità strutturali: importanti funzioni amministrative, infatti, sono direttamente delegate dagli Stati membri agli organi comuni; il regime di amministrazione composta, operante su base consensuale, può essere così sostituito da un controllo istituzionalmente accentrato sulle operazioni dell’accordo.
Una quarta soluzione tecnica si rinviene ogni qual volta le disposizioni sul mutuo riconoscimento siano direttamente inglobate, come clausole pattizie, all’interno di un più ampio accordo di cooperazione o di libero scambio, bi- o plurilaterale. Strutturalmente, questa ipotesi non si distingue dagli MRA stipulati mediante accordo “isolato”; ma ha una sua autonomia concettuale perché spesso presuppone meccanismi vincolanti di soluzione delle controversie, solitamente non presenti nell’altro caso144.
Nonostante la descritta ampia varietà formale e le diverse soluzioni tecniche volta per volta definite, quasi tutti gli accordi di riconoscimento reciproco presentano un nucleo stabile di disposizioni e di caratteristiche ricorrenti, rilevanti sul piano strutturale e funzionale. Comune, infatti, è il principale ostacolo alla libera circolazione dei certificati di conformità: la difficoltà di instaurare la reciproca confidenza nelle rispettive regolazioni, nelle autorità preposte al controllo dei mercati, nelle procedure di valutazione e di accertamento della conformità, nei soggetti, spesso privati, cui sono delegati o affidati i compiti di certificazione.
Addirittura, negli MRA stipulati da alcuni Stati, e in particolare dall’Unione europea, dagli Stati uniti d’America e dal Canada, gli articolati normativi si ripetono oramai identici, accordo dopo accordo, salvo differenze di dettaglio. Il modello base, infatti, rappresentato dall’Accordo generale Ue - Usa del 1998, è stato stabilmente
143 La casistica è varia. V., ad esempio, l’Asean Cosmetic Regulatory Scheme, stipulato tra gli Stati membri dell’Association of Southeast Asian Nations, all’interno del legal framework dell’organizzazione, sulla base di precedenti atti prodromici, ed espressamente sottoposto (v. art. 5 dell’accordo) alle procedure di composizione delle controversie definite dall’organizzazione attraverso il
Protocol on Dispute Settlement Mechanism, siglato a Manila il 20 novembre 1996; l’Andean Decision 506, approvata nel 2001 dalla Andean Community Commission, non necessitante di alcuna ulteriore
procedura nazionale di ratifica; l’Apec EE Mra, firmato all’interno dell’Asia Pacif Economic Cooperation dalle Participating member economies dell’organizzazione, aperto a successive ratifiche, sottoposto a raffinati meccanismi di emendamento, soluzione delle controversie e gestione amministrativa.
seguito145, sia per un comprensibile spirito mimetico, sia per l’accuratezza delle disposizioni ivi previste, frutto di lunghe e meticolose trattative, supportate dall’ampia esperienza dei negoziatori comunitari maturata nella realizzazione del c.d. approccio globale nel mercato interno.
Sul piano espositivo, quindi, si porrà la massima attenzione proprio nella descrizione di tale modello, evidenziando, volta per volta, le eventuali diverse soluzioni poi emerse nel panorama globale.
In linea generale, gli MRA, almeno ogni qual volta investano più ambiti merceologici, si suddividono in un accordo quadro, che descrive la cornice legale e le norme generali che regolano il regime di riconoscimento, e in una serie di allegati o capitoli settoriali, relativi a singoli prodotti, ognuno dei quali retto da autonome disposizioni e regole di dettaglio.
Gli accordi quadro contengono quattro principali gruppi di disposizioni. Anzitutto, essi definiscono i soggetti, pubblici e privati, coinvolti, il loro ruolo e le loro funzioni. In secondo luogo, individuano le procedure attraverso cui designare, sospendere e revocare gli organismi di certificazione (CABS) le cui valutazioni di conformità siano coperte dal mutuo riconoscimento. In terzo luogo, istituiscono organi amministrativi (i c.d. comitati misti) preposti alla gestione degli accordi. In terzo luogo, individuano i meccanismi di controllo permanente e di scambio di informazioni. Possono essere poi presenti previsioni collaterali, legate alla creazione di regimi transitori, all’efficacia nei confronti di Paesi terzi, alla riservatezza delle operazioni, ad eventuali restrizioni dell’ambito applicativo (ad es. clausole sull’origine dei prodotti).
Gli allegati settoriali, invece, si concentrano su aspetti applicativi, quali: a) la descrizione delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative interne delle parti firmatarie, relative ai beni e alle procedure di certificazione; b) l’indicazione dell’ambito di applicazione e dei prodotti contemplati; c) l’elenco (predeterminato e stabile) delle autorità pubbliche a vario titolo coinvolte; d) l’elenco (soggetto a modifiche, integrazioni, esclusioni) delle autorità o degli organismi di valutazione della conformità approvati e delle attività autorizzate; e) le deroghe o le regole settoriali relative alle procedure e ai criteri di designazione dei CABS; f) la descrizione analitica degli obblighi di riconoscimento; g) l’eventuale previsione di un regime settoriale
transitorio; h) l’indicazione di un “conctat point” settoriale nel territorio di ciascuna parte; i) la previsione o la diretta istituzione di un gruppo o di un comitato misto settoriale146.