Gli accordi di riconoscimento intergovernat

I lavori preparatori alla stesura del TBT evidenziano come la formulazione dell’art. 6 sia stata direttamente suggerita dalla delegazione europea. Ma più in generale, è lo stesso meccanismo del mutuo riconoscimento tramite accordo a nascere come un’estensione a livello mondiale della strategia comunitaria per la creazione del mercato unico72. Il successo delle direttive New Approach spingeva ineludibilmente i

70 _{Per le parallele disposizioni del Sps Agreement, v. art. 4.2.}

71 _{La norma ha la fondamentale implicazione giuridica di esentare gli accordi di mutuo} riconoscimento da un’applicazione rigorosa del divieto di discriminazione esterna. Effettivamente, tramite un MRA, gli Stati firmatari accordano alle merci esportate dalla controparte un trattamento più

favorevole rispetto alle merci importate dalle altre nazioni, esentandole, secondo i casi, dal rispetto degli

standard o delle procedure di valutazione di conformità nazionali. Il tema è stato posto in grande

evidenza da diversi studi: v., ad es.: J.H. MATIS, Mutual recognition Agreements: Transatlantic Parties

and the Limits to Non-tariff Barriers Regionalism in the Wto, in Journal of Wolrd Trade, 1998, vol. 32,

14, che nota: “the granting of recognition to only one party is comparable to the act of according a preference”; v. anche K. NICOLAIDIS, Mutual Recognition of Regulatory Regimes: Some Lessons and

Prospect, in OECD, Regulatory Reform and International Market Openness, Parigi, 1996, che parla di “a

fundamental contradiction between mutual recognition and MFN”; e A. ALEMANNO, Gli accordi di

reciproco riconoscimento di conformità dei prodotti tra regole Omc ed esperienza europea, in Diritto del commercio internazionale, 2003, 379.

72 _{K. NICOLAIDIS, Non-Discriminatory Mutual Recognition: An Oximoron in the New Wto}

Lexicon?, in T. COTTIER,P.C.MAVROIDIS,P.BLATTER, Regulatory Barriers and the principle of Non-

negoziatori a valutare quali elementi del modello potessero essere fruttuosamente esportati nelle relazioni transnazionali. Il “Global Approach” alle procedure di certificazione, addirittura, è stato concepito, sin dalla sua nascita, come un insieme di azioni combinate, da adottare parallelamente sul versante interno e nei rapporti con altre economie.

Già nella sua risoluzione del 1989, mentre delineava i principi di politica europea in materia di valutazione di conformità, il Consiglio invitava la Commissione a richiedere mandati negoziali ex art. 113 del Trattato, al fine di “promuovere gli scambi internazionali concernenti i prodotti soggetti a regolamentazione, in particolare mediante la conclusione di accordi di riconoscimento reciproco … conformemente al diritto comunitario e agli obblighi internazionali della Comunità”. Si indicavano tre condizioni per i futuri MRA: che i paesi terzi contraenti garantissero un’elevata competenza dei propri organismi di certificazioni, allo stesso livello richiesto per i loro omologhi comunitari; che il regime del riconoscimento reciproco fosse limitato ai rapporti, ai certificati e ai marchi direttamente eseguiti e rilasciati dagli organismi designati negli accordi; che gli accordi instaurassero una situazione equilibrata, quanto ai benefici derivanti per le parti73.

Successivamente, nel 1992, il Consiglio adotta una decisione formale volta ad autorizzare la Commissione a trattare accordi con undici paesi terzi. Ancora nel 1996, la Commissione ribadisce la centralità degli MRA nella politica europea di liberalizzazione del commercio mondiale, delineando, nella c.d. Market Access Strategy, le direttive dei futuri negoziati74. Seguirà, nel 1998, la stipula degli accordi con Stati uniti e Canada; nel 1999, con Australia e Nuova Zelanda; nel 2000 con Israele; del 2002, col Giappone e la Confederazione svizzera; nel 2004, un nuovo accordo con gli Stati uniti nel settore degli equipaggiamenti marittimi75.

instance of proselytising on the part of EU regulators and Commission Officials; mutual recognition is a European normative export, a natural extension of its process for trial-and-error integration”.

73 _{V. Risoluzione del Consiglio del 21 dicembre 1989, concernente un approccio globale in}

materia di valutazione della conformità, in G.u.c.e. n.. C 010 del 16 gennaio 1990, pag. 2; vedi anche

COMMISSIONE EUROPEA, Un approccio globale in materia di certificazione e di prove. Gli strumenti della

qualità per i prodotti industriali, COM/89/209(def.), in G.u.c.e. C 267 del 19 ottobre 1989, 3.

74 _{V. COMMISSIONE EUROPEA, Community External Trade Policy in the Fields of Standards and}

Conformity Assessment, COM (96) 564 def., 13 novembre 1996.

75 _{Accordo sul reciproco riconoscimento tra la Comunità europea e gli Stati Uniti d’America, in} G.u.c.e., L 31/3 del 4 febbraio 1999, entrato in vigore il 1° dicembre 1998; Accordo sul reciproco riconoscimento tra la Comunità europea e il Canada, in G.u.c.e., L 280/3 del 16 ottobre 1998, entrato in vigore il 1° gennaio 1998; Accordo sul reciproco riconoscimento tra la Comunità europea e la Nuova

A livello globale, si contano ad oggi circa quaranta accordi intergovernativi di mutuo riconoscimento, notificati al segretariato del TBT76; a questi, poi, devono aggiungersi gli accordi notificati sotto il Sanitary and Phytosanitary Measures

Agreement (SPS), che investono le normative tecniche emanate in questo specifico

settore. Tutti, in larga parte, si ispirano direttamente o indirettamente al modello definito nel primo MRA tra Usa ed Ue e alle condizioni individuate nel 1989 dal Consiglio.

Per evitare sovrapposizioni concettuali appare necessario, sin da ora, chiarire le differenze strutturali e funzionali intercorrenti tra il regime di mutuo riconoscimento comunitario e gli accordi di mutuo riconoscimento sottoscritti a livello globale77_.

Sul piano strutturale, in ambito globale il riconoscimento è un fenomeno di decentramento decisionale, gestito negozialmente. Non si costituisce in ordinamento, non dispone di un sistema di soluzione delle controversie terzo e imparziale, si regge sulla base del perdurante consenso. A livello comunitario, invece, esso è principio di rango costituzionale, intrinseco all’ordine giuridico comunitario, ed è assistito da un controllo giurisprudenziale centralizzato.

Sul piano funzionale, il diritto comunitario istituisce un regime di riconoscimento doppio ed automatico: l’equivalenza investe, infatti, sia gli standard tecnici che i prodotti devono rispettare per essere immessi sul mercato, sia le relative procedure di conformità. È il bene in sé considerato a godere della libera circolazione, incorporando sia regolazione normativa, sia i provvedimenti amministrativi di certificazione dello Stato di provenienza. Diversamente, a livello globale, solo pochi accordi (i c.d. “Enhanced Mra”) si estendono al contenuto sostanziale delle normative

Zelanda, in G.u.c.e., L229/3 del 17 agosto 1998, entrato in vigore il 1° gennaio 1999; Accordo sul reciproco riconoscimento tra la Comunità europea e l’Australia, in G.u.c.e., L 229/362 del 17 agosto 1998, entrato in vigore il 1° gennaio 1999; Accordo sul reciproco riconoscimento dei principi di buona prassi di laboratorio (BPL) dell’OCSE e sui programmi di controllo della conformità tra la Comunità europea e lo Stato di Israele, G.u.c.e., L 263/7 del 9 ottobre 1999, entrato in vigore il 1° maggio 2000; Accordo sul reciproco riconoscimento tra la Comunità europea e gli Stati Uniti d’America, in G.u.c.e., L 284/3 del 29 ottobre 2001, entrato in vigore il 1° gennaio 2002; Accordo sul reciproco riconoscimento tra la Comunità europea e la Confederazione svizzera, in G.u.c.e., L 114 del 30 aprile 2002, entrato in vigore il 1° giugno 2002.

76 _{L’art. 10.7 dell’Agreement, difatti, impone a tutti gli Stati membri la comunicazione dei Mras} da essi stipulati al segretariato della Committee on technical barriers.

77 _{Una analisi differenziale è ben condotta da K. NICOLAIDIS, Non-Discriminatory Mutual}

Recognition: An Oximoron, cit., 276, che distingue tra “managed mutual recognition”, che descrive l’uso

del principio di equivalenza in ambito extracomunitario, in opposizione al “pure mutual recognition”, tipico degli scambi intracomunitari. Per una analisi generale dei caratteri strutturali e funzionali degli MRA si vedano, sin d’ora, K. NICOLAIDIS, G. SHAFFER, Transnational Mutual Recognition Regime:

Governance Without Global Government, in Law and Contemporary Problems, 2005, vol 68, 262 ss.

tecniche (esempi di questo genere sono l’accordo Ue – Svizzera o il secondo accordo Ue

– Usa); più spesso, il riconoscimento (e la conseguente efficacia extraterritoriale)

investe esclusivamente la valutazione di conformità (c.d. “Traditional Mra”)78.

Da un punto di vista tecnico, il Paese di importazione di un bene (c.d. host

country) rinuncia a verificare direttamente il rispetto dei propri standard nazionali e

accetta che, a determinate condizioni, tale controllo sia svolto dalle autorità del paese di esportazione (il c.d. home country); queste, conseguentemente, ogni qual volta un privato sia interessato alla commercializzazione all’estero, valuteranno la conformità dei prodotti alle regole tecniche straniere. L’aspetto cruciale nella gestione di questo regime è la corretta individuazione degli organismi di certificazione (Conformity Assessment

Bodies, o semplicemente CAB) abilitati a rilasciare certificati con efficacia extraterritoriale. Ciò può avvenire attraverso due distinti percorsi79.

In base ad una prima e più frequente soluzione, la responsabilità per la designazione e il controllo dei CAB compete all’home country. L’host country è garantito solo indirettamente: ex ante, attraverso la gestione congiunta di programmi di vigilanza; ex post, essendo legittimato a richiedere ed ottenere dalla controparte la sospensione o la revoca della designazione, ove emergano disfunzioni o si accerti che gli organismi notificati non siano in grado di garantire adeguate capacità tecniche. Una o più commissioni esecutive bilaterali fungono, poi, da stanze di compensazione e da cabine di regia nella supervisione della corretta esecuzione delle obbligazioni reciproche.

Una seconda e più rara soluzione è quella di affidare le funzioni di designazione e controllo direttamente all’host country. In questo caso, il paese di esportazione accredita un CAB straniero secondo il proprio diritto nazionale, assoggettandolo ai propri poteri di vigilanza e controllo. Astrattamente, questa tecnica è perseguibile anche in assenza di accordo, su base puramente unilaterale: formalmente, è sufficiente una

78 _{Per questa distinzione v. COMMISSIONE EUROPEA, Priorities for Bilateral/Regional Trade}

Related Activities in the Field of Mutual Recognition Agreements for Industrial Products and Related Technical Dialogue, Commission Staff Working Paper, Bruxelles, 25 agosto 2004, SEC(2004)1072, 4.

Sul tema, K. NICOLAIDIS, G. SHAFFER, Transnational Mutual Recognition Regime, cit., 273, parlano di “crucial distinction between underlying standards and conformity assessment”.

79 _{Per una analisi generale, vedi COMMISSIONE EUROPEA, Implementing Policy for External}

Trade in the Fields of Standards and Conformity Assessment: A Tool Box of Instruments - Commission Working Paper, SEC(2001) 1570, 28 settembre 2001; WTO,TBT COMMITTEE, Second Triennial Review

of the Operation and Implemetation of the Agreement on Technical Barriers to Trade, G/TBT/9, 13

novembre 2000, Annex 5, che reca un Indicative List of Approach to Facilitate Acceptance of the Results

norma dell’host country che apra le procedure di accreditamento anche a soggetti operanti al di fuori della propria giurisdizione; di fatto, un MRA serve a facilitare l’esercizio dei poteri ispettivi e a bilanciare i benefici reciproci80.