Attuazione nelle Autonomie differenziate: il principio dell’accordo

Pur non trovando applicazione le disposizioni dell’art. 119 Cost. nei confronti delle Regioni a Statuto speciale e delle Province autonome, la Corte costituzionale ha esteso anche a queste ultime l’applicazione di alcuni tratti fondamentali della propria giurisprudenza in materia concernenti, in particolare, il limite dei principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica142.

Al fine di garantire l’unità economica delle Repubblica e l’equilibrio economico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche di cui ai novellati artt. 81 e 119 Cost., nonché di ottemperare ai vincoli derivanti dall’appartenenza all’Unione europea, infatti, la Corte ha ritenuto applicabili i principi in discorso anche alle Autonomie speciali, non potendo dubitarsi che anche la loro finanza sia parte della “finanza pubblica allargata”.143 Per questo aspetto, vi è dunque una sostanziale coincidenza tra i limiti posti all’autonomia finanziaria delle Regioni ordinarie e di quelle speciali.144

Per quanto concerne più nel dettaglio il federalismo fiscale, invece, la legge n. 49/2009 ed i relativi decreti attuativi non trovano applicazione nelle Regioni a Statuto speciale, ad eccezione degli articoli 15, 22 e 27,145 come espressamente previsto dall’art. 1, comma 2, della medesima legge e come confermato dalla giurisprudenza costituzionale.146

140

(Rivosecchi G. , Poteri diritti e sistema finanziario tra centro e periferia , 2019, p. 13). Secondo la relazione della Commissione parlamentare, la finanza derivata, ovverosia le risorse trasferite da un ente territoriale a un altro, costituisce un ulteriore elemento da cui desumere il protrarsi della transizione. Infatti, l’articolo 119 della Costituzione – dopo avere previsto le tipologie di entrata date dai tributi propri e dalle compartecipazioni - consentirebbe quali forme di trasferimenti solo: il fondo perequativo, istituito con legge dello Stato e senza vincoli di destinazione, in favore dei territori con minore capacità fiscale per abitante (terzo comma); gli interventi speciali in favore di determinati comuni, province, città metropolitane e regioni (quinto comma).Eppure permangono nel nostro ordinamento forme di finanza derivata non riconducibili al modello costituzionale (Commissione parlamentare p. l., 15 gennaio 2018).

141

(Commissione parlamentare p. l., 15 gennaio 2018, p. 13).

142 Oltre all’applicazione dei principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica, la Corte ha affermato che le manovre di finanza pubblica possono comportare una diminuzione della disponibilità finanziaria anche delle Autonomie speciali, potendo il legislatore ad es. sempre modificare, diminuire e perfino sopprimere i tributi erariali (ex multis sentenze Corte cost. n. 155 del 2006 e n. 246 del 2015). Le Regioni speciali, pertanto, da un lato sono soggette, pur non nella stessa misura delle altre Regioni, ai principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, dall’altro lato, invece, sono coinvolte nella partecipazione alla perequazione e alla solidarietà nazionali con modalità del tutto peculiari. Sul punto si veda il contributo di (Cerruti, 2017, p. 1 e ss.).

143 In questo senso: Corte cost. 60 del 2013. Si vedano anche: Corte cost. sentenze n. 36 del 2004; n. 353 del 2004; n. 120 e 159 del 2008; n. 229 del 2011; n. 219/2013; n. 77/2015). Tali principi però non dovrebbero applicarsi per le spese che gravano per intero sulle Autonomie speciali e alle quali dunque lo Stato non concorre (si veda, ad esempio, la sentenza n. 341 del 2009, secondo cui “Dal momento che lo Stato non concorre

al finanziamento del servizio sanitario provinciale, né quindi contribuisce a cofinanziare una eventuale abolizione o riduzione del ticket in favore degli utenti dello stesso, esso neppure ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario che definiscano le modalità di contenimento di una spesa sanitaria che è interamente sostenuta dalla Provincia autonoma di Trento”punto 6 Considerato in diritto).

144 (Tarli Barbieri & Carretti, 2016, p. 389).

145

Si tratta, rispettivamente, delle disposizioni sul finanziamento delle città metropolitane (art. 15); sulla perequazione infrastrutturale (art. 22); sul coordinamento della finanza delle regioni a statuto speciale e delle province autonome (art. 27).

146

71 In particolare, l’art. 27 della legge n. 42/2009 prevede che le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano concorrano, nel rispetto degli statuti speciali, al conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarietà, nonché al patto di stabilità interno e all'assolvimento degli obblighi posti dall'ordinamento comunitario, con il graduale superamento del criterio della spesa storica, secondo criteri e modalità stabiliti con norme di attuazione statutaria147.

In tal modo, la legge n. 42/2009 ha scelto di non mettere in discussione i regimi finanziari speciali, ma, limitandosi ad affermare l’obbligo di concorso delle autonomie speciali al patto di stabilità, ha privilegiato la “via dell’accordo” demandato criteri e modalità della partecipazione alle norme di attuazione dei rispettivi statuti.

Al riguardo, va ricordato che la giurisprudenza costituzionale ha affermato che l’art. 27 pone una vera e propria “riserva di competenza” per le norme di attuazione degli statuti148, che costituiscono un “autentico presidio procedurale della specialità finanziaria”149 di tali enti.

Al contempo, tuttavia, la medesima giurisprudenza non ha escluso la legittimità di previsioni legislative statali transitorie impositive di misure finalizzate al contenimento della spesa pubblica nel contesto di “emergenza finanziaria”.

Il principio “pattizio”, pertanto, può, in casi particolari, essere derogato dal legislatore statale, al quale è consentita la determinazione unilaterale delle misure di finanza pubblica per assolvere provvisoriamente all’onere di assicurare – nei tempi previsti - il raggiungimento degli obiettivi finanziari in attesa del perfezionarsi degli accordi bilaterali.

Passando dal piano degli strumenti pattizi a quello del sistema dei raccordi collaborativi, si segnalano anche in questo ambito alcune particolarità relative alle autonomie speciali.

Innanzitutto l’art. 27 della legge n. 42/2009 prevede che, alle riunioni del Consiglio dei ministri per l'esame degli schemi concernenti le norme di attuazione sono invitati a partecipare, in conformità ai rispettivi statuti, i Presidenti delle regioni e delle province autonome interessate. Si tratta, in realtà, di una disposizione riproduttiva delle previsioni contenute negli Statuti speciali, che prevedono l’intervento alle sedute del Consiglio dei Ministri del Presidente della Regione quando sono trattate questioni che riguardano la Regione.150

In secondo luogo, alla Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale (COPAFF) prevista dall’art. 4 della legge n. 42/2009 era stata affidata anche un’attività meramente ricognitiva delle disposizioni vigenti concernenti l'ordinamento finanziario delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano. In particolare, nell'esercizio di tale funzione, la composizione della Commissione sarebbe dovuta mutare, con integrazione di un

147

In particolare, ai sensi dell’art. 27 comma 2, l. cit., le norme di attuazione di cui al comma 1 tengono conto della dimensione della finanza delle predette regioni e province autonome rispetto alla finanza pubblica complessiva, delle funzioni da esse effettivamente esercitate e dei relativi oneri, anche in considerazione degli svantaggi strutturali permanenti, ove ricorrano, dei costi dell'insularita' e dei livelli di reddito pro capite c rizzano i rispettivi territori o parte spetto a quelli corrispondentemente per le medesime funzioni dallo complesso delle regioni e, per le regioni e province autonome che esercitano le funzioni in materia di finanza locale, dagli enti locali. Le medesime norme di attuazione disciplinano altresi' le specifiche modalita' attraverso le quali lo Stato assicura il conseguimento degli obiettivi costituzionali di perequazione e di solidarieta' per le regioni a statuto speciale i cui livelli di reddito pro capite siano inferiori alla media nazionale, ferma restando la copertura del fabbisogno standard per il finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, conformemente a quanto previsto dall'articolo 8, comma 1, lettera b), della presente legge.

148

Corte cost. n. 71 del 2012; n. 241 del 2012; n. 89 del 2015.

149 Gli enunciati della Corte sono evidenziati nella relazione di (Gallo, Profili finanziari del Regionalismo differenziato, 2013, p. 8).

150

72 rappresentante tecnico della singola regione o provincia interessata. Non risulta, però, che tale ricognizione sia stata effettuata.151

Da ultimo, in attuazione del principio di leale collaborazione, è stato istituito presso la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano un tavolo di confronto tra il Governo e ciascuna Autonomia speciale (art. 27 comma 7, legge citata).

Al predetto tavolo, costituito dai Ministri per i rapporti con le regioni, per le riforme per il federalismo, per la semplificazione normativa, dell'economia e delle finanze e per le politiche europee nonché dai Presidenti delle regioni a statuto speciale e delle province autonome, era stato assegnato il compito (invero arduo) di individuare linee guida, indirizzi e strumenti per assicurare il concorso delle Autonomie speciali agli obiettivi di perequazione e di solidarietà e per valutare la congruità delle attribuzioni finanziarie ulteriori intervenute successivamente all'entrata in vigore degli statuti, verificandone la coerenza con i principi del federalismo fiscale con i nuovi assetti della finanza pubblica.152

Tale strumento collaborativo non ha dato buona prova di sé. Alla via immaginata dal legislatore, si è preferito, nei fatti, il ricorso ad accordi bilaterali, negoziati direttamente tra il Governo e la singola Autonomia.

A breve distanza dall’approvazione della legge n. 42/2009, infatti, si sono avviate le trattative bilaterali che hanno aperto la cd. “stagione degli accordi” 153 tra Governo e singola Autonomia speciale. 154

Il contenuto di tali accordi è stato poi trasfuso prevalentemente in leggi ordinarie dello Stato .

155

Negli anni successivi, tuttavia, il legislatore statale ha progressivamente ridefinito il contributo delle autonomie speciali agli obiettivi di risanamento, facendo ricorso ad istituti di limitazione dell’autonomia finanziaria speciale quali riserve all’erario ed accantonamenti di risorse

151

Di tale attività in composizione integrata non vi è però traccia nei documenti consultabili sul sito della Commissione in http://www.mef.gov.it/ministero/commissioni/copaff/, né nei compiti della Commissione elencati nel discorso di insediamento del Presidente, (Antonini, Insediamento della Commissione tecnica paritetica, 2009).

152

Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge, si assicurava l'organizzazione del tavolo (art. 27, c. 7 l. cit.).

153

A partire dalla fine del 2009 si aprono due “stagioni”di accordi bilaterali fra lo Stato e le singole autonomie territoriali speciali, accomunate dal fatto di dare vita ad una fonte statale rinforzata che amplia la competenza delle Regioni speciali senza che si ricorra alle norme di attuazione né (trattandosi della disciplina finanziaria) alla revisione degli Statuti attraverso il procedimento ex art. 138 Cost..

I primi accordi sono conclusi nel biennio 2010 e 2011 e segnatamente: L. 191/2009, art. 2, c. 106-126 e tit. VI dello Statuto per il Trentino Alto Adige; l. 220/2010, art. 1, c. 151-159 e tit. IV dello Statuto per il Friuli Venezia Giulia; l. 220/2010, art. 1, c. 160-164 e d.lgs. 12/2011 per la Valle d’Aosta; successivamente nel 2014 vengono stretti accordi con Sicilia (9.6.2014), Sardegna (21.7.2014), Trentino Alto Adige e Province autonome (15.10.2014) ed il Friuli Venezia Giulia (23.10.2014), a carattere prevalentemente transattivo perché riconoscono particolari prerogative alle Speciali in cambio della rinuncia da parte loro al contenzioso pendente.

154Sottolinea (Cerruti, 2017, p. 8) che, dopo l’adozione della legge 42/2009 si assiste ad una diversa declinazione del principio pattizio che, anziché convogliare nelle tradizionali norme di attuazione degli Statuti speciali, confluisce preferibilmente in alcune leggi ordinarie dello Stato in materia finanziaria. Secondo questa dottrina, le ragioni che stanno alla base della preferenza dello strumento della fonte atipica legislativa rispetto alla norma di attuazione, dipendono dalla diversità dell’organo interlocutore. La sede parlamentare offrirebbe innanzitutto una maggiore considerazione del punto di vista regionale che, nel procedimento di adozione dei decreti di attuazione, vede spesso prevalere la volontà del Governo; in secondo luogo, il Parlamento non solo è, al suo interno, meno compatto, ma annovera anche fra i propri componenti i parlamentari eletti nella Regione speciale, che ne possono supportare politicamente le istanze; leggi come quella di stabilità, infine, soggiacciono a tempi certi di approvazione, non differibili come possono essere invece quelli per i decreti di attuazione.

155 Va segnalato, tuttavia, che fa eccezione la modifica dello Statuto della Regione autonoma Trentino Alto Adige; la natura della fonte che recepisce l’accordo è rilevante per la giustiziabilità della violazione dell’accordo medesimo, che sarà trattata al par. 8.2.3.1.

73 nel bilancio statale. Ciò ha determinato la riapertura del contenzioso Stato-Regioni innanzi alla Consulta.156

Da ultimo, le norme statali hanno dato luogo a forme di “autocoordinamento”, in forza delle quali, cioè, viene annualmente demandata ad un’intesa in Conferenza tra tutte le Regioni la definizione dei rispettivi oneri per il conseguimento del risparmio complessivo unilateralmente fissato dallo Stato, salva la facoltà di adottare accordi bilaterali da parte dello Stato con ciascuna autonomia speciale.157