5 FORME, SEDI E MODALITA’ DELLA LEALE COLLABORAZIONE
5.2 Le sedi della collaborazione: il sistema delle Conferenze
Nonostante sia sinora fallito il tentativo di costituzionalizzarle, le Conferenze costituiscono i luoghi principali della cooperazione tra Stato e Regioni.19 Di ciò si trova conferma nella giurisprudenza della Corte, secondo cui “Una delle sedi più qualificate per l’elaborazione di regole
destinate ad integrare il parametro della leale collaborazione è attualmente il sistema delle Conferenze Stato-Regioni e autonomie locali. Al suo interno si sviluppa il confronto tra i due grandi sistemi ordinamentali della Repubblica, in esito al quale si individuano soluzioni concordate di questioni controverse.”20
15 Il riferimento è alla Legge 16 maggio 1970, n. 281«Provvedimenti finanziari per l’attuazione delle regioni a statuto ordinario» e in particolare all’art. 13.
16 (Agosta S. , 2008, p. 47).
17 (Martines, Ruggeri, Salazar, & Morelli, 2019, p. 113).
18
(Agosta S. , 2008, p. 56).
19 (D'Atena, Il sistema delle Conferenze, 2010, p. 419).
20
130 Con l’espressione “sistema delle Conferenze” si intende fare riferimento all’insieme di organi deputati a sede di confronto e collaborazione, a livello intergovernativo, tra enti territoriali. 21
Si tratta, più precisamente, della Conferenza Permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano (si seguito: Conferenza Stato- Regioni), della Conferenza Stato-Città ed autonomie locali (di seguito, per brevità: Conferenza Stato - Città) e della Conferenza Unificata (che è costituita dalla sommatoria delle prime due).
Esse presentano il comune carattere di essere organi misti, dei quali fanno parte esponenti delle comunità territoriali ed esponenti statali.22
I tre organi menzionati sono anche denominati Conferenze verticali, poiché al loro interno si svolge il confronto tra lo Stato e gli enti territoriali sub-statali, e vanno tenuti distinti dalle Conferenze cd. orizzontali, che costituiscono, invece, sede di raccordo dei soli enti territoriali sub statali.
In questa seconda tipologia rientrano la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome e la Conferenza dei Presidenti delle assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome.
La prima ad essere istituita, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri nel 198323, è stata la Conferenza Stato- Regioni. Con la legge 400/198824 la Conferenza è stata oggetto di una disciplina specifica. E’ composta dal Presidente del Consiglio dei Ministri, che la preside (salvo delega al Ministro per gli affari regionali o ad altro Ministro), dai Presidenti delle Regioni sia ordinarie che speciali e dai Presidenti delle due Province autonome di Trento e Bolzano.
La Conferenza Stato- città, originariamente istituita con decreto del presidente del Consiglio dei Ministri nel 1996, è composta dal Presidente del Consiglio dei Ministri (o, su sua delega, il Ministro dell’interno o il Ministro per gli Affari regionali) e di cui fanno parte, oltre a vari Ministeri, il presidente dell’Associazione nazionale dei Comuni d’Italia (ANCI), il presidente dell’Unione province d’Italia (UPI) ed il presidente dell’Associazione nazionale Comuni comunità ed enti montani (UNCEM), quattordici sindaci designati dall’ANCI e sei presidenti di provincia designati dall’UPI25.
21
(Martines, Ruggeri, Salazar, & Morelli, 2019, p. 121).
22 (D'Atena, Il sistema delle Conferenze, 2010, p. 419).
23
Il D.P.C.M. 12 ottobre 1983 configurava la Conferenza non come un organo a composizione mista ma come un Comitato interministeriale, alle cui sedute i Presidenti delle Regioni erano chiamati a partecipare nella veste di invitati (D'Atena, Il sistema delle Conferenze, 2010, p. 419).
24 L’art. 12, legge 400/1988,prevede al comma 1 che “E' istituita, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, con compiti di informazione, consultazione e raccordo, in relazione agli indirizzi di politica generale suscettibili di incidere nelle materie di competenza regionale, esclusi gli indirizzi generali relativi alla politica estera, alla difesa e alla sicurezza nazionale, alla giustizia.”.
25
Art. 8, comma 2, D.lgs. 281/1997. Con riferimento alla nascita della Conferenza Stato-Città, va ricordato che, l’istituzione di tale Conferenza aveva incontrato, a suo tempo, non poche ostilità e non erano mancate critiche almeno da due diversi punti di vista. Secondo alcuni istituire questa Conferenza significava dare indebito spazio e ruolo al sistema delle autonomie locali. Per questa linea di pensiero le autonomie locali avrebbe dovuto dialogare con il Governo solo per interposte Regioni e dunque solo nell’ambito della Conferenza Stato-Regioni e attraverso la rappresentanza istituzionale dei Presidenti regionali. Sotto un secondo e diverso profilo, anch’esso sostenuto da molti,sarebbe stato meglio procedere immediatamente soltanto all’allargamento della Conferenza Stato-Regioni, inserendo in questo collegio anche una adeguata rappresentanza delle città e delle autonomie locali e evitando di moltiplicare le sedi di confronto. La soluzione adottata sembrò tuttavia quella più adatta a conciliare fra loro diverse e contrastanti posizioni, altrimenti assolutamente inconciliabili. Del resto già dai primissimi mesi di funzionamento della nuova Conferenza, e anche prima che essa potesse ricevere copertura legislativa, l’esperienza dimostrò che la scelta compiuta era sostanzialmente positiva e utile, (Pizzetti, Il sistema delle Conferenze e la forma di governo italiana, 2000, p. 478) La legge 59 del 1997, di conseguenza, saggiamente riconfermò la scelta compiuta col d.P.C.M. del 2 luglio del 1996 e provvide innanzitutto a dare a questo nuovo organo la necessaria copertura legislativa.
131 La Conferenza Stato-città è unificata con la Conferenza Stato-Regioni per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province, dei comuni e delle comunità montane.26
Della Conferenza Unificata fanno parte i componenti della Conferenza Stato- Regioni e della Conferenza -Stato città.
In attuazione della delega conferita dalla legge 59/1997, la disciplina delle Conferenze è stata sottoposta ad un’organica revisione con il d.lgs. n. 281/1997, che costituisce ad oggi la principale fonte in materia.27
Nel disciplinare le Conferenze, il legislatore del 1997 ha previsto un generale obbligo di consultazione della Conferenza Stato-Regioni per gli atti normativi del Governo: quest’ultima, infatti, esprime parere obbligatorio sugli schemi di disegni di legge e di decreto legislativo o di regolamento nelle materie di competenza delle regioni o delle province autonome 28 ; può, inoltre, essere sentita su ogni oggetto di interesse regionale che il Presidente del Consiglio dei Ministri ritiene opportuno sottoporre al suo esame29.
Ancora , in sede di Conferenza Stato Regioni, il Governo e le Regioni e Province autonome possono concludere accordi al fine di coordinare l’esercizio delle rispettive competenze e svolgere attività di interesse comune.30
Infine, la Conferenza Stato – Regioni si riunisce in apposita sessione “europea” almeno due volte all’anno, al fine, tra l’altro, di esprimere parere sullo schema dei disegni di legge recanti la legge europea e la legge di delegazione europea.31
Per contro, le altre due Conferenze non dispongono di altrettanta ampiezza di competenze, bensì di funzioni più limitate, potendo però garantire funzioni di raccordo tutte le volte in cui le singole leggi espressamente lo prevedano32.
In particolare, mentre la Conferenza Stato – città ha fondamentalmente compiti di studio e di informazione, preordinati al coordinamento tra Stato ed Autonomie locali,33 la Conferenze Unificata affianca a competenze di questo tipo compiti più incisivi, dovendo esprimere parere, tra l’altro, sul disegno di legge finanziaria e sul documento di programmazione economica e finanziaria; può inoltre promuovere e sancire intese tra Governo, Regioni, Province, Comuni e Comunità montane34.
Va sottolineato, inoltre, come, ancorché il sistema delle autonomie locali sembrasse – in astratto - maggiormente penalizzato nel sistema delle Conferenze rispetto a quello delle autonomie regionali a causa di uno strutturale deficit rappresentativo35, l’esperienza ha dimostrato, invece, che la tradizione e la forza delle associazioni nazionali dei Comuni, delle Province e delle Comunità
26 Art. 8 comma 1 D.lgs. 281/1997.
27
Con l’eccezione della scarna previsione delle intese di cui all’att. 8 comma 6 della legge 131/2003, su cui ci si intratterrà infra.
28 Art. 2 comma 3 D.lgs. 281/1997. 29 Art. 2 comma 4 D.lgs. 281/1997. 30 Art. 4 D.lgs. 281/1997. 31 Art. 5 D.lgs. 281/1997. 32 (Frontoni, 2003, p. 155). 33 Art. 9, commi 5 e ss., D.lgs. 281/1997. 34 Art. 9, commi 1-4 ,. D.lgs. 281/1997.
35 Si ricorda che la Conferenza Stato-città, per la parte delle Autonomie, è composta da il presidente dell’ANCI, il presidente dell’UPI ed il presidente dell’UNCEM, da quattordici sindaci designati dall’ANCI e sei presidenti di provincia designati dall’UPI. Pertanto, i Comuni e le Province partecipano alla Conferenza in gran parte per il tramite delle rispettive associazioni, le quali hanno il compito di fare sintesi tra le varie posizioni del mondo che rappresentano (Carpino R. , 2006, p. 56).
132 montane è stata tale da consentire alle delegazioni presenti nella Conferenza Stato-città di parlare e
trattare veramente a nome di tutto l’universo rappresentato.36
Nonostante, quindi, la tradizione del federalismo classico non preveda la rappresentanza di enti locali al centro, il modello italiano - anche detto “uno e trino” - ha dimostrato di funzionare, per la sostanziale compattezza delle sedi cooperative, avendo le tre Conferenze sempre avuto una vocazione omnicomprensiva a trattare qualsiasi questione che potesse interessare l’intero universo
delle Autonomie, regionali e locali.37
Da quanto sinora sinteticamente ricostruito, si evince come anche in Italia il coordinamento centro-periferia si sia imperniato su un forte dialogo tra esecutivi, analogamente a quanto accaduto
in altri Stati Federali o regionali caratterizzati dalla presenza di una seconda Camera.38
Al riguardo, preme sottolineare come in Italia le Conferenze, soprattutto successivamente alla riforma del Titolo V, si siano accreditate come i luoghi principali della cooperazione, colmando così – da un lato - il vistoso vuoto istituzionale dato dalla mancanza, come più volte ricordato, di un Senato delle Regioni, ma contribuendo - dall’altro – al processo di emarginazione delle assemblee legislative.39
Con il sistema delle Conferenze, infatti, si è andato creando un vero e proprio “circuito decisionale” tra Governo, Regioni ed Enti locali, ove le decisioni vengono prese dal raccordo tra
esecutivo nazionale ed esecutivi regionali.40
Tale sistema, pur in assenza di una copertura costituzionale e di funzioni giuridicamente forti, costituisce in ogni caso un efficace luogo di tutela degli interessi territoriali. Dal punto di vista politico, infatti, l’accordo raggiunto dagli esecutivi in Conferenza è un accordo blindato, che si
impone al rispetto tanto del Parlamento nazionale quanto dei Consigli regionali.41
In dottrina, è stato significativamente affermato che il sistema delle Conferenze ha portato alla creazione di nuovi canali di rappresentanza, che possono considerarsi quali “istituzioni del federalismo” a Costituzione invariata.42
In altri termini, l’istituzione delle tre Conferenze, le modalità concrete con le quali esse hanno operato e gli ambiti nei quali esse hanno sviluppato la loro azione avrebbero determinato una significativa mutazione della forma di governo italiana.43
A supporto di questa tesi militano sostanzialmente due considerazioni.
La prima è che il fronteggiarsi delle articolazioni del potere esecutivo a livello statale, regionale e degli enti territoriali sub regionali ha dato vita ad un nuovo sistema di relazioni
36
(Pizzetti, Il sistema delle Conferenze e la forma di governo italiana, 2000, p. 480).
37 (Ruggiu I. , Contro la camera delle Regioni, 2006, p. 280). Il medesimo A. evidenzia, per contro, come in Spagna sia stata attribuita a trenta diverse Conferenza la cooperazione su trenta diverse materie, con conseguente proliferazione di sedi e mancanza di momenti di confronto unitario degli interessi territoriali.
38
Per un’analisi comparata del coordinamento intergovernativo in Canada, Spagna, Stati Uniti, Regno Unito e Australia si veda, ampiamente, (Ruggiu I. , Contro la camera delle Regioni, 2006).
39
(D'Atena, Il sistema delle Conferenze, 2010, p. 425).
40 Per (Frontoni, 2003, p. 157), si tratta di un ulteriore vulnus per il già debole Parlamento nazionale; nello stesso senso (D'Atena, Il sistema delle Conferenze, 2010, p. 425).
41
(D'Atena, Il sistema delle Conferenze, 2010, p. 425).
42 (Ruggiu I. , Conferenza Stato-Regioni: un istituto del "federalismo" sommerso, 2000, p. 856).
43
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istituzionali, nel quale - come dimostrato dalla prassi – il confronto avviene a prescindere dal
“colore” delle forze politiche che esprimono i diversi esecutivi, seguendo piuttosto distinzioni e logiche connesse ad interessi propri dei differenti livelli di governo, che si esprimono spesso all’unanimità.
La seconda è che il Governo nazionale esce di molto rafforzato da questa trama di relazioni verticali e pertanto, quando ha incassato il consenso unanime delle Conferenze, assume in Parlamento una posizione particolarmente forte, che altera gli equilibri degli assetti istituzionali.
È evidente infatti che in questi casi il Governo può contare, “a monte”, su una condivisione amplissima poiché, dietro e con il Governo centrale, vi è l’intero sistema dei Governi regionali e locali che, in sede di Conferenze, hanno approvato le posizioni e le scelte effettuate al centro. In tali casi, inoltre, è più difficile anche per i singoli parlamentari assumere posizioni contrarie alle proposte governative giacché queste diventerebbero in realtà posizioni contrarie anche alle opinioni delle amministrazioni e dei rappresentanti locali del loro collegio e comunque del sistema
politico locale col quale essi devono “fare i conti” per la rielezione.44
Nel senso opposto, volto a ridimensionare la portata del ruolo istituzionale del cd. “sistema delle Conferenze”, è stato invece sottolineato non solo come il medesimo sistema non possa supplire alla mancanza di una Camera territoriale -unico organo che sarebbe in grado di consentire alla Autonomie territoriali di esprimere posizioni politiche in via autonoma e senza mediazioni-, ma anche come il sistema delle Conferenze non abbia risolto un nodo cruciale, ovvero se, nel confronto con lo Stato, il livello di governo, per così dire, “privilegiato”, debba essere quello regionale o quello comunale, così accentuando le difficoltà di rapporti esistenti nei rapporti tra Regioni ed autonomie locali infraregionali.45
Quanto al funzionamento, in concreto, delle Conferenze, va detto che si tratta di organismi che hanno improntato la loro attività ad una elevata informaltà, con incertezze in ordine
all’esistenza di un quorum strutturale ed al computo delle maggioranze.46
Nella prassi, in ogni caso, i pareri sono abitualmente adottati all’unanimità e, in maggioranza aritmetica, hanno segno positivo.47
Le intese, invece, sono adottate all’unanimità.48
In secondo luogo, negli ultimi anni si è registrata la tendenza, sia in sede tecnica sia in sede politica, ad esprimere la collaborazione sotto forma di emendamenti puntuali al testo proposto dal Governo, e non più in termini generici, come accadeva nei primi anni di funzionamento delle conferenze. In tal senso si è accennato ad una vocazione di “co-normatori” delle Conferenze.49
44
(Pizzetti, Il sistema delle Conferenze e la forma di governo italiana, 2000, p. 483).
45
(Caretti, Il sistema delle Conferenze e i suoi riflessi sulla forma di governo nazionale e regionale, 2000, p. 552).
46 (D'Atena, Il sistema delle Conferenze, 2010, p. 420).
47
In questo senso (Ruggiu I. , Il sistema delle conferenze ed il ruolo istituzionale delle Regioni nelle decisioni statali, 2011, p. 535); Nella prassi, i pareri si articolano in favorevoli o negativi e pareri – favorevoli o negativi – condizionati all’accoglimento di emendamenti; in questo ultimo caso la natura del parere – favorevole o negativo – era conseguente all’atteggiamento del Governo a seconda che questo accogliesse o meno le proposte di modifica (Carpino R. , 2006, p. 16).
48 Sui pareri e sulle intese si rinvia rispettivamente ai paragrafi 5.4.1 e 5.4.2 del presente capitolo.
49
134 Proprio la prassi di suggerire “emendamenti” costituisce una spia dell’attività collaborativa portata avanti attivamente dagli enti territoriali, che non si limita, dunque, ad un supino recepimento del testo proposto dal Governo centrale.
Al contrario, ogni parere rilasciato in sede politica è preceduto da trattative in sede tecnica. 50
In tal modo, il lavoro della Conferenze si può concentrare su poche importanti questioni o provvedimenti nei quali non ha avuto successo la previa “composizione” in sede tecnica. Per tale motivo si è affermato che le Conferenze sono destinate via via a divenire mero luogo di ratifica di decisioni intervenute altrove.51
Sotto altro profilo, va anche ricordato che numerosi ordini del giorno delle Conferenze sono stati integrati per dare attuazione a sentenze manipolative della Corte costituzionale, impositive di strumenti collaborativi diversi rispetto a quelli prefigurati dal legislatore.52
Per concludere la panoramica sulle Conferenze, occorre ancora brevemente dare conto degli organismi di raccordo di tipo orizzontale, di cui fanno parte i raccordi tra gli esecutivi e tra le assemblee elettive delle Regioni.
Appartiene alla prima delle due tipologie la Conferenza dei Presidenti delle Regioni, istituita nel 1981 per dare veste stabile agli incontri informali e non strutturati tra Presidenti delle Regioni. Tale Conferenza non è mai stata legificata e conserva natura di associazione di diritto privato. Nel 2005 la Conferenza in parola diviene Conferenza delle Regioni e si dota di un proprio regolamento.53
Come sarà meglio evidenziato nel prossimo paragrafo, tale organismo, pur restando più in ombra rispetto alle Conferenze sinora esaminate, ha un’importanza cruciale in quanto è al suo interno che, riunito il fronte regionale, viene decisa posizione delle Regioni in vista dell’incontro con il Governo nella Conferenza Stato-Regioni o nella Unificata.
Anche la Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province
autonome – a volte denominata "Conferenza dei Parlamenti regionali", costituita nel 199454, non è mai stata legificata.
Si tratta di un organismo di diritto privato che si prefigge di valorizzare il ruolo delle Assemblee delle Regioni e delle Province autonome e ha, tra gli scopi statutari, la promozione di raccordi con le Assemblee legislative di ambito nazionale, europeo e internazionale. In particolare, la Conferenza in parola svolge funzioni propositive e consultive nei confronti delle Assemblee elettive; interagisce con le Commissioni parlamentari in ordine a temi di competenza e si relaziona, in rappresentanza collettiva dei Consigli, con la Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni d’Europa (CALRE) e con il Parlamento europeo nonché con altri coordinamenti internazionali di omologhe istituzioni legislative.
50 (Ruggiu I. , Il sistema delle conferenze ed il ruolo istituzionale delle Regioni nelle decisioni statali, 2011, p. 535).
51 (Carpani G. , 2009, p. 8).
52
Sul punto si rinvia all’esame del contenzioso costituzionale al paragrafo 4.1.
53 www.regioni.it.
54
135 5.2.1 E in particolare: la Conferenza permanente Stato Regioni
Venendo alla più antica tra le Conferenze, è interessante notare che, pur risultando la stessa incardinata presso la Presidenza del Consiglio, essa non solo è stata considerata un organo che appartiene “alla comunità nazionale”, ma ha anche visto progressivamente aumentare la forza rappresentativa delle entità territoriali.55
Se, da un canto, infatti, la Corte costituzionale ha affermato che la Conferenza permanente non è un organo statale bensì “un'istituzione operante nell'ambito della comunità nazionale come
strumento per l'attuazione della cooperazione fra lo Stato e le regioni” 56, d’altro canto l’esperienza
ha dimostrato che essa, pur giuridicamente struttura governativa, può essere considerata a pieno titolo un luogo dove si difendono, meglio di molte Seconde Camere, gli interessi regionali.57
Per comprendere l’effettivo peso di questo organo e la ricaduta degli atti dallo stesso emanati nei processi decisionali è utile ripercorrerne brevemente le tappe dell’evoluzione, che può riassumersi in tre fasi distinte.
Inizialmente, la Conferenza fu istituita con l’idea di superare il rigido modello di separazione garantista tra Stato e Regioni delineato dai padri costituenti, per creare forme di coordinamento tra politiche statali ed interessi regionali.
In una prima fase, con la promulgazione della già ricordata legge n. 400/1988, la Conferenza venne legificata, ma l’organo venne convocato solo sporadicamente nei primi anni di attività. A questa prima fase appartiene anche la previsione di una convocazione semestrale della Conferenza in “sessione comunitaria”58, dedicata alla trattazione degli aspetti delle politiche comunitarie di interesse regionale e provinciale. Nonostante i tentativi di creare un organo all’alto profilo politico, per le fisiologiche difficoltà iniziali di rodaggio e per ragioni politiche – anche dovute alla diffidenza con cui le Regioni guardavano ad un nuovo organo centrale da cui temere spoliazioni di competenze – l’organo neo – istituito stentò a decollare. 59
Con la soppressione - disposta con il d.lgs. n. 418/1989 - di tutta una serie di organi misti proliferati a partire dalla seconda metà degli anni ’80, si riconosce, tuttavia, alla Conferenza Stato-Regioni il ruolo di aver fatto da “ponte” da una cooperazione “per atti” ad una cooperazione “per organi”.60
A partire dai primi anni Novanta, in quella che è stata definita la seconda fase di consolidamento di questo organo61, si registra, invece, un progressivo e costante aumento degli atti
55
L’espressione è di (Ruggiu I. , Contro la camera delle Regioni, 2006, p. 283).
56
“…non può condividersi l'opinione che la sede nella quale, a norma dell'art. 6 del decreto-legge n. 384 del 1992, deve essere per seguita
l'intesa - cioé la Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato, le regioni e le province di Trento e di Bolzano - debba essere configurata come un organo statale o, quantomeno, un organo che esprime anche le indicazioni dello Stato. Per quel che qui rileva, la Conferenza disciplinata dall'art. 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400, lungi dall'essere un organo appartenente all'apparato statale o a quello delle regioni (e delle pro vince autonome) e deputato a manifestare gli orientamenti dell'uno e/o delle altre, è la sede privilegiata del confronto e della negoziazione politica fra lo Stato e le regioni (e province autonome), prevista dal predetto art. 12 al fine di favorire il raccordo e la collaborazione fra l'uno e le altre. In quanto tale, la Conferenza è un'istituzione operante nell'ambito della comunità nazionale come strumento per l'attuazione della cooperazione fra lo Stato e le regioni (e le province autonome).”(Corte cost. sent. n. 116 del 1994 punto 4 Considerato in
diritto).
57 (Ruggiu I. , Contro la camera delle Regioni, 2006, p. 283).
58 Art. 10 legge 9 marzo 1989 n. 86 (cd. La Pergola).
59
(Ruggiu I. , Conferenza Stato-Regioni: un istituto del "federalismo" sommerso, 2000, p. 860).
60 (Ruggiu I. , Contro la camera delle Regioni, 2006, p. 290).
61
136 sottoposti dal Governo alla Conferenza, senza un particolare disegno. Per effetto della crescita della “cultura cooperativa”, una copiosa legislazione di settore ha attribuito alla Conferenza numerose funzioni. 62
Con il d.lgs. 281/1997, infine, ha preso avvio la terza fase del processo di consolidamento della Conferenza Stato – Regioni, con razionalizzazione della struttura e delle competenze, che ne ha confermato il ruolo centrale di raccordo tra centro e periferia.