La cd. fase discendente

All’attuazione del diritto europeo provvedono, oltre allo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, ai sensi del comma quinto dell’art. 117 Cost. e dell’art. 29, l. 234/201272.

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Diffusamente sulla collaborazione in fase ascendente tra il Parlamento e le Assemblee legislative regionali (Odone, 2013).

68 Anteriormente tale sessione era prevista dall’art. 17, c. 1, legge n. 11/2005.

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Non si tratta di una novità, dal momento che la Conferenza permanente per i rapporti tra stato regioni e province autonome è stata istituita per la prima volta con la legge 128/1998. La novità sta nella periodicità quadrimestrale della convocazione.

Anche gli enti locali, per il tramite della Conferenza Stato – città, possono esprimere osservazioni in merito agli atti dell’Unione europea, ai sensi dell’art. 26, l. cit . Ai sensi dell’art. 28, l. cit., anche il CNEL è legittimato a presentare osservazioni.

70 (Rossi L. S., 2012).

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58 In particolare, la attuale disciplina della fase discendente prevede due strumenti legislativi a cadenza annuale, la legge di delegazione europea e la legge europea73, che hanno sostituto la “legge comunitaria annuale”, introdotta per la prima volta con la legge n. 86/1989 cd. La Pergola.74

Con la legge di delegazione europea, lo Stato fornisce l’elenco delle direttive da attuare in via legislativa e conferisce a tale scopo apposita delega al Governo. La legge di delegazione europea contiene, tra l’altro, l’individuazione di principi fondamentali nel rispetto dei quali Regioni e Province autonome possono esercitare la propria competenza nelle materie di propria competenza (art. 30, 2 comma, lett. g), l. cit).

La legge europea, invece, ha una configurazione residuale, potendo recare ogni altro adempimento dell’ordinamento nazionale all’ordinamento europeo, con particolare riguardo ai casi di non corretto recepimento della normativa europea75. Con tale strumento, infatti, sono dettate disposizioni sostanziali specifiche, sia dirette ad adeguare direttamente l’ordinamento interno all’ordinamento europeo, sia volte a risolvere procedure d’infrazione in corso o ancora in fase pre-contenziosa. Con la medesima legge lo Stato può esercitare il potere sostitutivo statale mediante disposizioni cedevoli, sottoposte al preventivo esame della Conferenza Stato- Regioni e destinate a perdere efficacia dalla data dei provvedimenti regionali o provinciali di attuazione.

Il nuovo strumento “sdoppiato” predisposto dal legislatore nel 2012 ha dato buona prova di sé, portando all’ approvazione le relative leggi in tempi veloci ed assicurando un tempestivo recepimento della normativa europea, anche per il progressivo accorciamento dei tempi della delega.76

Vengono emanate, inoltre, leggi europee regionali, da parte di quasi tutte le Regioni, che si sono dotate anche di una apposita legge di procedura.77

In dottrina è stato sottolineato, tuttavia, un certo impaccio del legislatore regionale italiano alla gestione della fase di attuazione del diritto europeo, sia dal punto di vista quantitativo (essendo più consistente il ricorso a fonti regolamentari o atti amministrativi) sia dal punto di vista qualitativo (laddove adottata, la legge europea regionale non sempre si pone come momento centrale della fase di attuazione, costituendo piuttosto una delle varie leggi adottate a tale fine).78

Per concludere, può dunque affermarsi che, nonostante le iniziative rafforzative della collaborazione del Trattato di Lisbona tradotte dal legislatore statale con la legge 234/2012, non si

72 Per le Regioni non si distingue più tra competenza primaria a concorrente, laddove solo per le prime era riconosciuta facoltà di immediata attuazione mentre per le seconde occorreva attendere l’attuazione delle direttiva da parte delle cd. legge comunitaria, annualmente approvata dallo Stato.

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Si è pensato ad una modifica del sistema di recepimento legislativo mediante “sdoppiamento” delle leggi europee dal momento che si era rilevato che il maggior ritardo per l’esame parlamentare delle leggi comunitarie concerneva le norme tese a risolvere procedure di infrazione, mentre la parte relativa alle deleghe per il recepimento delle direttive aveva tempi più rapidi. In termini (Celotto, 2017, p. 3)

74

La legge 86/1989 è stata successivamente abrogata dalla L. 11/2005 (cd. legge Buttiglione) e quest’ultima a sua volta successivamente abrogata dalla attuale L. 234/2012.

75 (Celotto, 2017, p. 5).

76

(Celotto, 2017, p. 8).

77 Il fondamento della potestà legislativa regionale in materia è stato rinvenuto nella legge cd. Buttiglione n. 11/2005 e in particolare nell’inciso “anche con riferimento a leggi annuali di recepimento eventualmente approvate dalle Regioni e dalle Province autonome”, contenuto nell’art. 8, comma 5, lett. e).

Sul tema delle leggi regionali di recepimento, diffusamente: (Saputelli, 2012); nel 2004, la Regione autonoma Friuli Venezia Giulia è stata la prima Regione a dotarsi di una legge di procedura, tuttora vigente, si tratta della legge regionale FVG n. 10 del 2004: sul punto (Pastore, 2007, p. 141 e ss.). Ben 17 regioni oltre alla Provincia autonoma di Bolzano prevedono l’adozione di una legge europea regionale annuale, sul punto si veda (Odone, 2013, p. 12) .

78 (Saputelli, 2012, p. 8). Secondo (Pastore, 2007, p. 179), la causa di tale situazione va ricercata sia nella complessità dell’individuazione delle direttive europee la cui attuazione sia di competenza regionale, sia nella necessità di acquisire, all’interno delle amministrazioni regionali, specifiche competenze tecniche nonché strumenti informativi e moduli organizzativi volti al costante monitoraggio dell’evoluzione della normativa comunitaria.

59 è avuta una vera e propria regionalizzazione del potere decisionale nella fase ascendente, sia per la difficoltà tecnica connessa all’esame degli atti europei ed i tempi rapidi imposti per tale esame, sia per il deficit democratico79 che si rinviene nei processi decisionali dell’Unione, dove assumono ruolo preponderante le posizioni e le decisioni dei Governi mentre i Parlamenti nazionali (e dunque, a maggior ragione, i Consigli regionali) sono esautorati. Solo un piccolo gruppo di Regioni appare, infatti, particolarmente attivo nell’invio di osservazioni al Governo sugli atti legislativi europei in corso di adozione 80, tra cui si segnalano due Regioni a statuto speciale.81

Quanto alla fase discendente, dopo una prima fase “attiva” di sperimentazione nel recepimento della normativa comunitaria all’indomani della riforma del Titolo V, dopo l’entrata in vigore della legge 234/2012 le Regioni svolgono ormai un ruolo marginale nell’attuazione del diritto europeo.82

L’esperienza successiva all’adozione della legge da ultimo citata ha dimostrato infatti che, per effetto dello sdoppiamento della legge comunitaria e della velocizzazione dei tempi di approvazione della legge di delegazione europea, è sempre lo Stato a recepire per primo la normativa europea.

In definitiva, tra gli strumenti descritti a disposizione delle Regioni per la partecipazione alla formazione e per l’attuazione del diritto europeo, è la sessione europea della Conferenza Stato-Regioni e Province autonome a costituire la sede principale in cui Stato-Regioni e province autonome discutono con il governo gli indirizzi generali sulla formazione delle norme europee e i criteri e strumenti di attuazione delle stesse.83

Alla luce della ricognizione effettuata e per concludere in merito, va sottolineato come la dottrina, più di dieci anni orsono e in una cornice normativa diversa e maggiormente attenta alle prerogative delle Regioni, aveva già sottolineato come il principio sotteso ai raccordi interistituzionali tra Stato e Regioni - nella partecipazione regionale alla fase ascendente e discendente del diritto europeo - non è quello della leale collaborazione quanto piuttosto quello del coordinamento statale, dal momento che, in tali forme di raccordo, emerge la posizione di sovraordinazione dello Stato rispetto alle altre entità territoriali.84

Il testo novellato dell’art. 117 Cost., infatti, nel riservare allo Stato la facoltà di stabilire le procedure per l’esecuzione, l’attuazione e la formazione del diritto europeo, ha consentito al legislatore statale di poter stabilire unilateralmente la misura delle prerogative regionali, sminuendo le potenzialità insite nel riconoscimento costituzionale del ruolo delle Regioni in questo ambito materiale.

79

(Martines, Ruggeri, Salazar, & Morelli, 2019, p. 196).

80

(Odone, 2013, p. 16) Si tratta delle Regioni Emilia Romagna, Lombardia, Abruzzo, Friuli Venezia Giulia e Marche. Secondo l’A. resta tuttavia un problema di trasparenza perché non è chiaro quale percorso facciano effettivamente le osservazioni delle Regioni dopo la trasmissione al Ministero competente per materia a parte del Dipartimento politiche europee.

81 (Bucalo, Le Regioni a Statuto speciale e la "fase ascendente" del diritto comunitario a cinque anni dall'entrata in vigore della legge n. 234 del 2012, 2018, p. 19) si tratta della Valle d’Aosta e del Friuli Venezia Giulia.

82

(Celotto, 2017, p. 8).

83 (Rossi L. S., 2012).

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