Le novità della legge n. 131/2003 (cd. Legge La Loggia)

A quasi due anni di distanza dall’entrata in vigore della riforma costituzionale del 2001, è stata promulgata la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, cd. Legge la Loggia.

80

(Lupo N. , La potestà regolamentare del Governo dopo il nuovo Titolo V della Costituzione: sui primi effetti di una disposizione controversa, 2002, p. 259).

81 Sui decreti ministeriali qualificati di natura “non regolamentare” (Marcenò, 2011, p. 5).

82

In termini di “truffa delle etichette” e di “sotterfugio” per eludere l’applicazione dell’art. 117, sesto coma, Cost., (Modugno & Celotto, 2003, p. 356); si tratta, invece, di una “prassi in frode all’art. 117, sesto comma, Cost.” per (Anzon Demming, I poteri delle Regioni nella transizione dal modello originario al nuovo assetto costituzionale, 2003, p. 229).

83

(Mancini, 2013, p. 964).

84 (Bin R. , "Problemi legislativi e interpretativi nella definizione delle materie di competenza regionale"- Rileggendo Livio Paladin dopo la riforma del Titolo V, 2004, p. 326). Si rinvia sul punto alla giurisprudenza costituzionale esaminata al Capitolo 4.

85

(Agosta S. , 2008, p. 205).

86 Oltre al rinvio alla giurisprudenza costituzionale di cui al Capitolo 4, si rimanda alle osservazioni del Cap. 8.1 in merito alla disponibilità della leale collaborazione da parte delle Regioni in favore dello Stato.

37 Occorre soffermarsi rapidamente sui contenuti dell’intervento normativo, per poi

evidenziarne i tratti più marcati ispirati al principio di leale collaborazione.

Innanzitutto, la legge in parola si preoccupa di disciplinare il regime transitorio del passaggio dal “vecchio” al “nuovo” Titolo V. 87 Si tratta di norme anticipate, nella sostanza, dalla giurisprudenza della Corte costituzionale e pertanto ritenute, in dottrina, alquanto tardive. 88

Di maggior impatto, invece, la delega legislativa al Governo per l’emanazione di uno o più decreti legislativi “meramente ricognitivi dei principi fondamentali che si traggono dalle leggi vigenti, nelle materie previste dall’art. 117, terzo comma”.89La disposizione, criticata in dottrina per l’ampiezza della delega (relativa non alla concretizzazione di principi bensì alla stessa disciplina di principio) e per il significato possibile ad essa sotteso,90 ha avuto scarsa attuazione,91 anche per i tempi ristretti assegnati al legislatore delegato, 92 ed è stata infine censurata in parte dalla Corte costituzionale.93

Una vera e propria “legge di delega” all’interno di un’altra legge di delega94 è quella prevista dall’art. 2 della Legge La Loggia per l’attuazione dell’art. 117, comma secondo, lett. p) della Costituzione per l’adeguamento delle disposizioni in materia di enti locali alla riforma costituzionale. Tale delega non è stata esercitata.

All’art. 3 era prevista, inoltre, un’ulteriore delega per l’emanazione di testi unici meramente compilativi nelle materie di competenza concorrente95, anch’essa rimasta inattuata.

Le restanti disposizioni della legge La Loggia non contengono deleghe al Governo.

In particolare, l’art. 4 dispone in merito alla potestà normativa degli enti locali, intesa quale potestà statutaria e regolamentare.96Alle attività di rilievo comunitario ed internazionale delle

87

Si tratta, in particolare, dell’art. 1 della legge 131/2003, attuativo dell’art. 117, primo e terzo comma Cost., che ha disposto, da un lato, l’applicazione delle leggi statali nelle materie di competenza regionale fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni regionali in materia e, dall’altro, che valga il reciproco per le leggi regionali nelle materie di competenza statale esclusiva. Nelle materie di competenza concorrente, l’art. 1 c. 3 l. cit. ha affermato che i principi fondamentali che vincolano la potestà legislativa dello Stato sono anche quelli “desumibili dalle leggi statali vigenti”.

88 (Bin R. , La delega relativa ai principi fondamentali della legislazione statale, 2003, p. 23).

89

Art. 1, c. 4, l. 131del 2003.

90Secondo un Autore, il reale scopo della delega non era tanto la ricognizione dei principi fondamentali, ma proprio la ridefinizione delle materie (Bin R. , "Problemi legislativi e interpretativi nella definizione delle materie di competenza regionale"- Rileggendo Livio Paladin dopo la riforma del Titolo V, 2004, p. 307); (Bin R. , La delega relativa ai principi fondamentali della legislazione statale, 2003, p. 21 e ss.).

91 D. Lgs. 2 febbraio 2006, n. 30 "Ricognizione dei principi fondamentali in materia di professioni, ai sensi dell'articolo 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131"; D. Lgs. 12 aprile 2006, n. 170 "Ricognizione dei principi fondamentali in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, a norma dell'articolo 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131"; D. Lgs. 18 aprile 2006, n. 171 "Ricognizione dei principi fondamentali in materia di casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale, enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale".

92

Il termine originario di un anno, di cui all’art. 1 c. 4 l. cit., è stato poi prorogato a tre anni.

93

Con la sentenza n. 280 del 2004, infatti, la Corte ha, da un lato, salvato il comma 4 dell’art. 1, reinterpretando l’oggetto della delega secondo una lettura “minimale" – l’unica conforme a Costituzione – in termini di "mera ricognizione" e non di innovazione-determinazione dei principi fondamentali vigenti e, dall’altro, ha dichiarato illegittimi i commi 5 e 6 del medesimo art. 1, l. cit.. Quanto al comma 5, poiché, estendendo la delega di cui al precedente comma 4 anche all'asserita ricognizione delle norme poste dal legislatore statale nell'esercizio della propria potestà legislativa esclusiva ex articolo 117, comma 2 della Costituzione ma incidenti "trasversalmente" su materie attribuite alla competenza concorrente Stato - Regioni, deferisce, in realtà, al Governo "un'attività interpretativa, largamente discrezionale, che potrebbe finire con

l'estendersi anche a tutte le altre tipologie di competenza legislativa previste dall'articolo 117 della Costituzione, attraverso la individuazione e definizione delle materie e delle varie funzioni ad esse attinenti". Quanto al comma 6, contenente criteri direttivi per l’emanazione dei d. lgs.

Ricognitivi dei principi fondamentali, poiché, l’oggetto della delega viene ad estendersi in maniera impropria ed indeterminata ad un’attività sostanziale di riparto delle funzioni e ridefinizioni delle materie, senza un’effettiva predeterminazione dei criteri.

In sostanza, come è stato osservato (Benelli F. , La "smaterializzazione" delle materie, 2006, p. 42) la Consulta ha riconosciuto come il meccanismo prefigurato dalla legge n. 131del 2003 affidasse al legislatore ordinario il compito diretto ed immediato di completare il dettato costituzionale con un procedimento diverso da quello contemplato dall’art. 138 Cost.

Sulla sentenza Corte cost. 280del 2004 si vedano anche (Barbero, 2004) e (Di Cosimo, Deleghe e argomenti, 2005).

94

Si rinvia al contributo di (Pizzetti, Le deleghe relative agli enti locali, 2003), per approfondimenti in materia.

95 Sul punto sia consentito rinviare a (Malo, I testi unici di dettaglio, 2003).

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38 Regioni sono dedicati rispettivamente gli articoli 5 e 697; al conferimento e all’esercizio delle funzioni amministrative provvede l’art. 7, cui si è già fatto cenno. 98 L’art. 8 dispone in merito al potere sostitutivo, in attuazione dell’art. 120, secondo comma, Cost.99, mentre l’art. 9 prevede le modifiche alla legge n. 87/1953 in materia di ricorsi alla Corte costituzionale.

Infine, l’art. 10 introduce la figura del Rappresentante dello Stato per i rapporti col sistema della autonomie100 e l’art. 11 detta norme di attuazione della cd. clausola di maggior favore per le Autonomie speciali di cui all’art. 10, l. cost. n. 3/2001. 101

Così ripercorsa l’ossatura della normativa di attuazione della riforma costituzionale del 2001, si esamineranno ora più nel dettaglio le novità normative ivi contenute da cui possono cogliersi le espressioni della leale collaborazione.

Vengono in rilievo, in particolare, forme di raccordo cd. “per organi”e “per atti”.

Iniziando dal primo profilo, costituisce il vero e proprio “perno del modello cooperativo tra Stato e Regioni”102 nell’intenzione del legislatore del 2003, il Rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie di cui all’art. 10, l. n. 131/2003. Tali funzioni, nelle regioni a statuto ordinario103, sono assegnate al Prefetto preposto all’Ufficio territoriale del Governo avente sede nel capoluogo di Regione.

Destinato a sostituire la figura del Commissario di Governo104, abolita dalla riforma del Titolo V, al Rappresentante dello Stato sono stati conferiti sia alcuni dei compiti di competenza del precedente organo - come quelli di reciproca informazione tra centro e periferia - sia alcune funzioni inedite, quali l’esecuzione dei provvedimenti adottati dal Governo nell’esercizio di poteri sostitutivi.105

97

Si veda il commento di (Violini L. , 2003, p. 111 e ss.).

98

Si rinvia al par. 2.1.2 e al commento di (Carli, 2003, p. 147 e ss.).

99 Si veda il commento di (Mainardis, Il potere sostitutivo, 2003, p. 157 e ss.).

100

Si veda al riguardo (Cammelli, 2003, p. 199 e ss.).

101 Si veda al riguardo (Pitruzzella, 2003, p. 213 e ss.).

102

In questi termini: (Agosta S. , 2008, p. 171).

103

Nelle Regioni a Statuto speciale occorre fare riferimento alle disposizioni dei rispettivi Statuti.

104 Come noto, al Commissario del Governo (ex art. 124 Cost.) spettavano sia i controlli sugli atti amministrativi delle Regioni quanto quelli sulla legittimità costituzionale delle leggi regionali, rispettivamente ex artt. 125 e 130 Cost, nel testo originario.

105

(Agosta S. , 2008, p. 171).

A norma dell’art. 10, comma 2, l. cit., il Rappresentante dello Stato cura in sede regionale: a) le attività dirette ad assicurare il rispetto del principio di leale collaborazione tra Stato e Regione, nonché' il raccordo tra le istituzioni dello Stato presenti sul territorio, anche attraverso le conferenze di cui all'articolo 11 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, al fine di garantire la rispondenza dell'azione amministrativa all'interesse generale, il miglioramento della qualità dei servizi resi al cittadino e di favorire e rendere più agevole il rapporto con il sistema delle autonomie; b) la tempestiva informazione alla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per gli affari regionali e ai Ministeri interessati degli statuti regionali e delle leggi regionali, per le finalità di cui agli articoli 123 e 127 della Costituzione, e degli atti amministrativi regionali, agli effetti dell'articolo 134 della Costituzione, nonché' il tempestivo invio dei medesimi atti all'ufficio dell'Avvocatura dello Stato avente sede nel capoluogo; c) la promozione dell'attuazione delle intese e del coordinamento tra Stato e Regione previsti da leggi statali nelle materie indicate dall'articolo 118, terzo comma, della Costituzione, nonché' delle misure di coordinamento tra Stato e autonomie locali, di cui all'articolo 9, comma 5, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281; d) l'esecuzione di provvedimenti del Consiglio dei ministri costituenti esercizio del potere sostitutivo di cui all'articolo 120, secondo comma, della Costituzione, avvalendosi degli uffici territoriali del Governo e degli altri uffici statali aventi sede nel territorio regionale; e) la verifica dell'interscambio di dati e informazioni rilevanti sull’attività statale, regionale e degli enti locali, di cui all'articolo 6 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, riferendone anche al Ministro per l'innovazione e le tecnologie; f) l'indizione delle elezioni regionali e la determinazione dei seggi consiliari e l'assegnazione di essi alle singole circoscrizioni, nonché' l'adozione dei provvedimenti connessi o conseguenti, fino alla data di entrata in vigore di diversa previsione contenuta negli statuti e nelle leggi regionali; g) la raccolta delle notizie utili allo svolgimento delle funzioni degli organi statali, costituendo il tramite per la reciproca informazione nei rapporti con le autorità regionali; la fornitura di dati e di elementi per la redazione della Relazione annuale sullo stato della pubblica amministrazione; la raccolta e lo scambio dei dati di rilevanza statistica, da effettuarsi secondo gli standard e le metodologie definiti dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) e avvalendosi anche dei suoi uffici regionali, d'intesa con lo stesso.

39 Del nuovo organo, che si caratterizza per un particolare procedimento di nomina106, si è sottolineato come la relativa disciplina si introduca in un tessuto normativo che, a livello costituzionale, non fa più alcuna menzione di una figura statale di raccordo con la regione. Appare dunque curioso che la figura di un interlocutore statale sul territorio regionale, in larga parte superata già nella vigenza della Carta costituzionale del ’48, venga recuperata proprio laddove il Titolo V riformato non vi faccia alcun cenno.107

Sotto il profilo del raccordo “per atti”, va, infine, ricordato l’art. 8 comma 6, l. n. 131/2003, il quale, in chiusura delle disposizioni sul potere sostitutivo, prevede espressamente che il Governo possa promuovere la stipula di intese in sede di Conferenza Stato – Regioni o Conferenza Unificata, per favorire l’armonizzazione delle rispettive legislazioni o il raggiungimento di posizioni unitarie o il conseguimento di obiettivi comuni. Si tratta, di una disposizione di carattere generale, che si pone a rafforzamento di una prassi cooperativa già avviata, sulla quale ci si soffermerà infra.108