Leale collaborazione e potere sostitutivo

L’applicazione del principio di leale collaborazione si può apprezzare anche nel diverso ambito dell’esercizio del potere sostitutivo.

Il rispetto di tale principio, infatti, è stato considerato nella giurisprudenza della Corte condizione imprescindibile per il legittimo esercizio di tale potere, a garanzia delle attribuzioni dell’ente sostituito.114

A tale riguardo, il giudice costituzionale si è pronunciato sia sulla portata del potere sostitutivo “straordinario” introdotto dall’art. 120, secondo comma, Cost., sia sulla sostituzione ordinaria della regione ad enti sub regionali, prevedendo che, in entrambe le ipotesi, siano rispettate adeguate garanzie procedurali, in quanto la sostituzione comporta una limitazione dell’autonomia costituzionalmente riconosciuta dell’ente sostituito.

110

Sentenza Corte cost. n. 379 del 1992.

111 Sent. Corte cost. 19 del 2015 che riprende Corte cost. n. 379 del 1992.

112

Corte cost. n. 379 del 1992.

113 Sent. Corte cost. 188 del 2016 Punto 4.1 considerato in diritto: “La definizione in contraddittorio dei criteri per il riparto della fiscalità

territoriale non impedisce certamente allo Stato di adottare determinazioni normative unilaterali come quella dell’accantonamento: quest’ultimo deve essere tuttavia inteso come rimedio provvisorio per assicurare una corretta fase di “sperimentazione finanziaria”, indispensabile per realizzare un neutrale trapasso al nuovo sistema tributario definito dalla riforma. È evidente che aver reso definitivo l’accantonamento dopo due anni di sperimentazione, in relazione ai quali ben poteva essere svolto in contraddittorio un confronto tra le stime previsionali e l’effettivo andamento del gettito per fissare in via definitiva il neutrale riparto delle entrate fiscali attraverso la modifica semplificata dello statuto e delle relative norme di attuazione, determina l’illegittimità della disposizione impugnata con riferimento al modello previsto dagli evocati parametri.”

La sentenza è stata oggetto di attenzione in dottrina, trattandosi di uno dei rari casi in cui la Corte ha fatto uso di poteri istruttori. Si veda al riguardo: (Dolso, Prospettive inedite sui poteri istruttori della Corte , 2017, p. 255 ess.).

114

108 Le condizioni ed i limiti di ammissibilità del potere sostitutivo sono stati elaborati dalla giurisprudenza in continuità con l’orientamento precedente alla riforma del Titolo V115 e sono i medesimi per entrambe le tipologie di sostituzione.

Si tratta, come già ricordato in precedenza116, della necessaria previsione in legge dei presupposti sostanziali e procedurali per l’esercizio del potere sostitutivo; in secondo luogo, occorre che la sostituzione concerna attività a carattere vincolato, cioè prive di discrezionalità nell’an; in terzo luogo, il potere sostitutivo deve essere esercitato da un organo di governo dell’ente; infine, la legge deve apprestare congrue garanzie procedimentali in conformità al principio di leale collaborazione.

Con particolare riferimento a tale ultima condizione, la Corte ha precisato che il principio di leale collaborazione, ancorché richiamato dall’art. 120, secondo comma, ultimo periodo, della Costituzione a proposito del potere sostitutivo “straordinario” del Governo, abbia una valenza più ampia e debba ritenersi operante “più in generale nei rapporti fra enti dotati di autonomia costituzionalmente garantita”.¹¹⁷

Rinviando a quanto già accennato sul potere sostitutivo “straordinario” di cui all’art. 120 Cost., ci si limiterà, in questa sede, a dare conto di quanto affermato nella giurisprudenza costituzionale con riguardo alle modalità di esercizio del potere, nonché all’individuazione dei soggetti legittimati attivamente e passivamente al suo esercizio.

La declinazione delle modalità concrete di attuazione del principio non è facile oggetto di sistematizzazione, sia per l’andamento ondivago della giurisprudenza, sia per l’inevitabile approccio casistico.

Se alle volte la Corte ha censurato le disposizioni scrutinate per totale assenza di procedimento collaborativo¹¹⁸, in altre pronunce ha ritenuto sufficiente, invece, la garanzia della diffida ad adempiere - entro un congruo termine - all’ente sostituito¹¹⁹.

Costituisce, in ogni caso, approdo consolidato della Corte l’illegittimità della previsione di un potere sostitutivo come conseguenza automatica del mancato raggiungimento dell’intesa¹²⁰: in tali ipotesi si è in presenza, infatti, di una sicura lesione del principio di leale collaborazione.

115 Si vedano, in particolare, le sentenze Corte cost. n. 177 del 1988, n. 338 e n. 460 del 1989, n. 342 del 1994.

116

Si rinvia a quanto esposto al par. 3.5.

117 Sent. Corte cost. 43 del 2004 punto 4.1 Considerato in diritto.

118

Si tratta della sentenza Corte cost. n. 69 del 2004, che ha dichiarato l’illegittimità di alcune disposizione di legge regionale, ritenendo mancanti “le prescrizioni in precedenza indicate come necessarie perché possa essere legittimamente raffigurato un potere sostitutivo regionale

in relazione ad un’attività attribuita ad enti locali: non viene determinata in alcun modo la tipologia delle sostituzioni affidate alla Regione; non si individua l’organo regionale competente; non si disciplina la procedura di esercizio di tali poteri, né si prevede alcun meccanismo di collaborazione con l’ente inadempiente.” Punto 6 Considerato in diritto .

119 Sentenze nn. 70, 71, 72, 73, 140 e 172 del 2004.

120

Corte cost. sent. 179 del 2012

“Anche la norma oggi impugnata reca la «drastica previsione» della decisività della volontà di una sola parte, in caso di dissenso, posto che il Consiglio dei ministri delibera unilateralmente in materie di competenza regionale, allorquando, a seguito del dissenso espresso in conferenza dall’amministrazione regionale competente, non si raggiunga l’intesa con la Regione interessata nel termine dei successivi trenta giorni: non solo, infatti, il termine è così esiguo da rendere oltremodo complesso e difficoltoso lo svolgimento di una qualsivoglia trattativa, ma dal suo inutile decorso si fa automaticamente discendere l’attribuzione al Governo del potere di deliberare, senza che siano previste le necessarie «idonee procedure per consentire reiterate trattative volte a superare le divergenze» (come, peraltro, era invece previsto dall’art. 14-quater della legge n. 241 del 1990, nel testo previgente, come risultante dalle modifiche introdotte dalla legge n. 15 del 2005).

Né, d’altro canto, la previsione che il Consiglio dei ministri delibera, in esercizio del proprio potere sostitutivo, con la partecipazione dei Presidenti delle Regioni o delle Province autonome interessate, «può essere considerata valida sostituzione dell’intesa, giacché trasferisce nell’ambito interno di un organo costituzionale dello Stato un confronto tra Stato e Regione, che deve necessariamente avvenire all’esterno, in sede di trattative ed accordi, rispetto ai quali le parti siano poste su un piano di parità» (…).

109 Sempre con riferimento alle modalità di esercizio della sostituzione, si è visto¹²¹ come essa possa estrinsecarsi anche attraverso la nomina di un Commissario ad acta.

Proprio con riferimento alle funzioni commissariali si è sviluppato un filone giurisprudenziale, in particolare quanto alle funzioni del Commissario ad acta nominato dal Consiglio dei ministri, sentita la Regione, per l’attuazione dei piani di rientro del disavanzo sanitario¹²².

In alcuni casi, infatti, norme regionali – che avevano attribuito ad organi ordinari della Regione compiti che presentavano interferenze con quelli attribuiti al commissario - sono state dichiarate in contrasto diretto123 con i poteri del commissario, integrando un obiettivo svuotamento dei poteri di quest’ultimo;124 in altri casi, invece, l’illegittimità è stata dichiarata allorché si è ravvisata un’interferenza¹²⁵, anche solo potenziale¹²⁶.

Merita segnalazione, inoltre, la pronuncia con cui – respinte le doglianze regionali - si è ammesso l’esercizio del potere sostitutivo finanche per dare attuazione a pronunce della Corte costituzionale in materia di coordinamento della finanza pubblica.¹²⁷

Nel dettaglio, si è affermato che ben potrebbe il Governo ritenere che l’inerzia di una Regione nell’applicare una sentenza della Corte costituzionale o l’applicazione distorta della medesima siano idonee a ledere l’unità giuridica o economica della Repubblica, determinando disarmonie e scompensi tra i vari territori, tale da giustificare l’esercizio del potere sostitutivo, in presenza dei presupposti di cui all’art. 120 Cost.. E ciò a maggior ragione se le decisioni costituzionali da

Deve, pertanto, dichiararsi l’illegittimità costituzionale dell’art. 49, comma 3, lettera b), del d.l. n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, nella parte in cui prevede che, in caso di dissenso espresso in sede di conferenza di servizi da una Regione o da una Provincia autonoma, in una delle materie di propria competenza, ove non sia stata raggiunta, entro il breve termine di trenta giorni, l’intesa, «il Consiglio dei ministri delibera in esercizio del proprio potere sostitutivo con la partecipazione dei Presidenti delle Regioni o delle Province autonome interessate», senza che siano previste ulteriori procedure per consentire reiterate trattative volte a superare le divergenze.” Sent.

Corte cost. 179 del 2012, punto 5.2.1. Considerato in diritto.

121

Si rinvia al par. 3.5.

122 Si tratta dell’art. 2, comma 84, legge n. 191 del 2009.

123

Sent. Corte cost. n. 2 del 2010.

124

Sent. Corte cost., n. 2 del 2010, con cui è stata dichiarata illegittima la disposizione regionale impugnata nella parte in cui non esclude, dal suo ambito di operatività, le funzioni e le attività del commissario ad acta nominato dal Governo per l’attuazione del piano di rientro; nello stesso senso: n. 79 del 2013 e n. 228 del 2013.

125 Sent. Corte cost. n. 78 del 2011 (Punto 4.2 Considerato in diritto).

In particolare, secondo la Corte «la semplice interferenza da parte del legislatore regionale con le funzioni del Commissario ad acta, come

definite nel mandato commissariale, determina di per sé la violazione dell’art. 120, secondo comma, Cost.» (sentenza n. 28 del 2013; nello

stesso senso, sentenza n. 2 del 2010); ed in particolare, «ogni intervento che possa aggravare il disavanzo sanitario regionale “avrebbe l’effetto di ostacolare l’attuazione del piano di rientro e, quindi, l’esecuzione del mandato commissariale [...]”» (sentenza Corte cost. n. 18 del 2013; nello stesso senso, Corte cost. n. 131 del 2012).

126 Sent. Corte cost. n. 79 del 2013 e 110 del 2014.

127

Si tratta della sentenza Corte cost. n. 121 del 2012, che riguarda una fattispecie molto particolare. Si tratta dell’impugnazione dei commi 14 e 15 dell’art. 20 del d.l. n. 98 del 2011, che dispongono che «14. Ai fini del coordinamento della finanza pubblica, le regioni tenute a conformarsi a decisioni della Corte costituzionale, anche con riferimento all’attività di enti strumentali o dipendenti, comunicano, entro tre mesi dalla pubblicazione della decisione nella Gazzetta Ufficiale, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri-Dipartimento per gli affari regionali, tutte le attività intraprese, gli atti giuridici posti in essere e le spese affrontate o preventivate ai fini dell’esecuzione». « 15. In caso di mancata o non esatta conformazione alle decisioni di cui al comma 14, il Governo, su proposta del Ministro per i rapporti con le regioni e per la coesione territoriale, sentito il Presidente della regione interessata, esercita, in presenza dei presupposti, il potere sostitutivo di cui all’articolo 120, secondo comma, della Costituzione, secondo le procedure di cui all’articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131».

La sentenza Corte cost. n. 121 del 2012 è commentata da (Mainardis, Sull’esecuzione delle sentenze della Corte costituzionale (per mezzo del potere sostitutivo), 2012, p. 1093 e ss.), il quale si interroga su quali siano le fattispecie che integrino la “mancata o non esatta conformazione alle decisioni” della Corte costituzionale che, “ai fini del coordinamento della finanza pubblica”, giustificano un intervento sostitutivo statale ex art. 120 Cost.. Da tale risposta si determinano anche i contenuti che il potere sostitutivo statale può assumere e la correlata compressione che ne deriva per l’autonomia regionale.

Il medesimo A. (Mainardis, Sull’esecuzione delle sentenze della Corte costituzionale (per mezzo del potere sostitutivo), 2012, p. 1099) ha inoltre sottolineato come la pronuncia accentui la configurazione del potere statale ex art. 120 comma 2 Cost. come rimedio “straordinario”, destinato ad assumere svariati contenuti proprio perché idoneo a fronteggiare situazioni di emergenza istituzionale. L’A. sottolinea la somiglianza dell’istituto con altri istituti presenti in altri ordinamenti e rivolti parimenti ad assicurare, in contrapposizione alle autonomie territoriali, valori unitari avvertiti come fondamentali, quale il potere di coazione federale (Bundeszwang), previsto dall’art. 37 Grundgesetzt.

110 applicare riguardassero i diritti civili e sociali delle persone, per i quali la Costituzione prevede una tutela rafforzata quanto alla unitarietà, ex artt. 117, secondo comma, lettera m), e 120, secondo comma, Cost. A tutela delle Regioni destinatarie del potere sostitutivo, resterebbero fermi, secondo la Corte, rimedi giurisdizionali adeguati, ivi compreso il conflitto di attribuzione. ¹²⁸

Spostandosi dal piano dell’esercizio concreto del potere a quello dei soggetti legittimati al suo esercizio, va ancora ricordato quanto segue.

Quanto alla legittimazione attiva, si è esclusa la competenza del difensore civico regionale, trattandosi di un organo che non può essere configurato alla stregua di un organo di governo regionale ed al quale, pertanto, non può essere ascritta la responsabilità di poteri sostitutivi.¹²⁹

Quanto alla legittimazione passiva, la Corte ha chiarito come le procedure di garanzia previste a pena di illegittimità costituzionale per l’esercizio dei poteri sostitutivi non debbano essere necessariamente previste nei confronti di enti territoriali sub-regionali, che non godono di copertura costituzionale.

Poiché, infatti, la predisposizione di meccanismi cooperativi è resa necessaria dall’esigenza di consentire - all’esito di una puntuale contestazione o diffida da parte del organo competente - ad enti dotati di autonomia costituzionalmente garantita130, quali Comuni, Province e Città metropolitane, di poter svolgere le funzioni che la Costituzione direttamente gli attribuisce, analoga esigenza non si rinviene nel caso di enti privi di funzioni costituzionalmente garantite, quali le Comunità montane¹³¹. Ciò non significa, tuttavia, che nei confronti di tali enti il potere sostitutivo possa essere esercitato senza alcuna garanzia, dovendosi applicare le regole procedimentali eventualmente predeterminate di volta in volta dal legislatore, nonché il principio generale del giusto procedimento, che impone di per sé la garanzia del contraddittorio a tutela degli enti nei cui confronti il potere è esercitato.132