Mancato rispetto delle procedure collaborative previste

E’ accaduto spesso che una Regione abbia sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Sato lamentando non che quest’ultimo abbia esorbitato dalle sue attribuzioni, bensì di non

164 (Mafatti, Panizza, & Romboli, 2016, p. 226).

165

(Mafatti, Panizza, & Romboli, 2016, p. 227).

166 Molto chiara in tal senso sent. Corte cost. n. 467 del 1997.

167Corte cost. n. 52 del 2013, n. 305 del 2011, n. 412 del 2008, n. 380 del 2007.

168

Corte cost. n. 87 del 2015.

169 (Mafatti, Panizza, & Romboli, 2016, p. 227)

170

118 essere stata adeguatamente coinvolta nel procedimento decisionale per l’adozione di un atto, anche avente natura regolamentare.

Per giurisprudenza consolidata, ogni infrazione delle procedure collaborative tracciate dalla legge può essere causa di conflitto di attribuzione per violazione del principio di leale collaborazione. E ciò, pacificamente, anche anteriormente alla vigenza della l. cost. n. 3/2001.¹⁷¹

All’indomani della riforma del Titolo V, un primo filone di pronunce su conflitti di attribuzione si è sviluppato sull’esercizio del potere regolamentare da parte dello Stato nelle materie diverse da quelle di potestà esclusiva172, ovvero in merito all’impugnazione di decreti ministeriali emanati senza il rispetto delle procedure collaborative previste dalla fonte superiore.¹⁷³

E’ interessante notare che, nella prassi più recente, nei casi in cui in conflitto ha origine non in una vindicatio potestatis ma in una contestazione sul modo in cui il potere (di norma: statale) è stato esercitato, il dispositivo della sentenza,in caso di accoglimento del ricorso, viene spesso formulato in maniera tale non solo da dichiarare a chi spetti la competenza, ma anche da fissare una vera e propria regola per il suo esercizio.¹⁷⁴

La pronuncia che ha dato inizio a questo trend risale al 2004. 175 Si tratta della prima volta, infatti, in cui la Corte, riconosciuta legittima l’assunzione in sussidiarietà di una materia - quella dei lavori pubblici, con particolare riferimento alle grandi reti di trasporto e alle grandi infrastrutture – ha dichiarato l’annullamento di un atto statale per mancato rispetto delle procedure cooperative e, in particolare, per aver approvato in via unilaterale il progetto di realizzazione della metropolitana leggera di Bologna, senza tener conto delle osservazioni avanzate dalla Regione Emilia Romagna in

171

Tra le tante, appare significativa una pronuncia che, nel dichiarare la spettanza allo Stato della disciplina di criteri e modalità di ripartizione delle risorse di un Fondo nazionale - previa consultazione delle Regioni mediante Conferenza unificata - , ha altresì riconosciuto la violazione del principio di leale collaborazione per la parte di decreto ministeriale non sottoposta a consultazione, in quanto inserita successivamente all’espressione del parere. In particolare, è stato affermato che “La mancanza della necessaria consultazione delle Regioni attraverso la

Conferenza Stato-Regioni o Conferenza unificata (…) ha, invero, l’effetto di viziare quella singola ed autonoma disposizione non inclusa nel testo su cui il parere é stato chiesto ed espresso e che, oltretutto, neppure é stata inserita per l’adeguamento alle modifiche suggerite in sede consultiva. Con ciò non si esclude, in via tassativa, che lo Stato possa introdurre modifiche aggiuntive ed innovative (a parte quelle di mero coordinamento formale) ad un testo concordato in sede di Conferenza, ma si afferma l’esigenza - del resto rispondente ad una interpretazione delle norme procedurali conforme ai più elementari principi di leale collaborazione tra Stato e Regioni - che in tali evenienze si proceda ad una nuova consultazione della Conferenza: il che non risulta sia avvenuto nella fattispecie con riguardo all’art. 4 in esame.” (sent. Corte cost. n. 179

del 2001, punto 3 Considerato in diritto).

172

Per l’esame della potestà regolamentare all’indomani della riforma del Titolo V si veda quanto riportato al par. 2.1.3.

Con riferimento all’emanazione di norme regolamentari in materia di competenza concorrente e residuale, si veda le sent. Corte cost. n. 328 del 2006, in materia di formazione professionale e tutela della salute, con la quale la Corte ha dichiarato che non spettava allo Stato, e per esso al Ministero della salute, stabilire, con norme regolamentari, i requisiti che devono possedere le società scientifiche e le associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie che intendano svolgere le attività formative e di collaborazione con le istituzioni pubbliche competenti in materia di sanità ed attribuire i relativi poteri amministrativi di verifica dei predetti requisiti, di riconoscimento e di revoca ad un organo statale, annulla, per l’effetto, l’intero decreto del Ministro della salute 31 maggio 2004; più di recente, Corte cost. n. 92 del 2011, che ha dichiarato che non spettava allo Stato disciplinare l’istituzione di nuove scuole dell’infanzia e di nuove sezioni della scuola dell’infanzia, nonché la composizione di queste ultime, nei termini stabiliti dalle norme impugnate, annullando per l’effetto alcune disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 20 marzo 2009, n. 89 (Revisione dell’assetto ordinamentale, organizzativo e didattico della scuola dell’infanzia e del Primo ciclo di istruzione ai sensi dell’articolo 64, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133).

Si veda anche Sent. Corte cost. n. 275 del 2011 in materia di energia, cha ha dichiarato che non spettava allo Stato e conseguentemente annullato alcuni punti delle Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili adottate con decreto ministeriale, dopo aver riconosciuto ad esso natura regolamentare, in quanto consistente in norme generali ed astratte.

173

Sent. Corte cost. n. 88 del 2003.

174

(Bin & Pitruzzella, Diritto costituzionale, 2016, p. 510). In dottrina tale tendenza è stata criticata: (Mafatti, Panizza, & Romboli, 2016); (Anzon Demming, I poteri delle Regioni nella transizione dal modello originario al nuovo assetto costituzionale, 2003, p. 145).

175

Sent. Corte cost. n. 233 del 2004, con cui la Corte ha dichiarato che non spetta allo Stato, e per esso al Comitato interministeriale per la programmazione economica – CIPE, approvare il progetto preliminare della linea 1 della metropolitana ad automazione integrale di Bologna in assenza del consenso, ai fini dell’intesa sulla localizzazione, della Regione Emilia-Romagna, ovvero senza il rispetto delle procedure per il superamento del dissenso regionale previste dall’art. 3, comma 6, lettera b), del d.lgs. n. 190 del 2002; di conseguenza, la Corte ha annullatola deliberazione impugnata. La sentenza è commentata da (Ruggiu I. , Trasporti a Bologna e leale collaborazione: metro pesante… per una Metro leggera, 2004, p. 1392 e ss.).

119 merito alla localizzazione dell’opera e senza aver dato corso alle procedure per il superamento del dissenso.176

Altre volte, la Corte si è spinta a sindacare anche l’appropriatezza della sede individuata dal legislatore per il raggiungimento della concertazione, ritenendo non inappropriata la scelta, operata dalla disposizione censurata, di coinvolgere la Conferenza unificata anziché la Conferenza Stato-Regioni.177

Altre volte ancora, con riguardo agli accordi di cooperazione transfrontaliera tra una Regione e un ente territoriale di un altro Stato, la Corte, nel risolvere il conflitto accogliendo le istanze regionali, ha affermato la non necessarietà dell’intesa, invocata dallo Stato nel rispetto del principio di leale collaborazione, ritenendo l’intesa medesima già acquisita nel corso del procedimento di approvazione del programma comunitario di programmazione transfrontaliera, approvato dalla Commissione europea, alla cui predisposizione lo Stato, per il tramite di diversi ministeri, aveva attivamente partecipato.¹⁷⁸

Il principio di leale collaborazione ha trovato applicazione, inoltre, nell’ambito dei conflitti intersoggettivi, per numerosi casi di nomine di organi statali nei quali la legge richieda espressamente la previa intesa con la Regione interessata. 179

176

Secondo (Ruggiu I. , Trasporti a Bologna e leale collaborazione: metro pesante… per una Metro leggera, 2004, p. 1396), da questa pronuncia il principio di leale collaborazione esce molto rafforzato, poiché sembra divenire un fattore di protezione contro arbitri in materie avocate dallo Stato in sussidiarietà, quasi suffragando una nuova figura di concorrenza nella gestione di una materia, impostata sulla compartecipazione dei due livelli di governo al di fuori dello schema legge di dettaglio-legge cornice.

177

Corte Cost. sent. n. 36 del 2018 che ha dichiarato inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione promosso dalla Regione Veneto, nei confronti dello Stato, in relazione all’art. 5, comma 1, del d.P.R. 12 settembre 2016, n. 194 (Regolamento recante norme per la semplificazione e l’accelerazione dei procedimenti amministrativi, a norma dell’articolo 4 della legge 7 agosto 2015, n. 124).

Al riguardo, la Corte ha statuito in particolare: “Non è inappropriata la scelta, operata dalla disposizione censurata, di coinvolgere, in tali ipotesi,

la Conferenza unificata anziché la Conferenza Stato-Regioni. In proposito, deve essere ricordato come questa Corte abbia in più occasioni affermato che, ove gli interessi implicati «non riguard[i]no una singola Regione o Provincia autonoma» (…), ma tematiche comuni a tutto il sistema delle autonomie, inclusi gli enti locali (…), appare adeguata la scelta legislativa di coinvolgere Regioni, Province autonome ed autonomie locali nel loro insieme attraverso la Conferenza unificata, così come disciplinata dal decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (..) che, all’art. 8, ne prevede la competenza per le materie ed i compiti di interesse comune delle Regioni, delle Province, dei Comuni e delle comunità montane. Questa Corte ha ravvisato, nell’unione delle due Conferenze, un istituto «utile non solo alla semplificazione procedimentale, ma anche a facilitare l’integrazione dei diversi punti di vista e delle diverse esigenze degli enti regionali, provinciali e locali coinvolti» (sentenza n. 1 del 2016; nello stesso senso, sentenze n. 88 del 2014, n. 297 e n. 163 del 2012, n. 408 del 1998).L’intervento in Conferenza unificata è stato preferito soprattutto quando, come nel caso di specie, si è trattato di misure strategiche per lo sviluppo del Paese, coinvolgenti una pluralità di interessi afferenti ai diversi livelli di governo (sentenza Corte Cost. n. 36 del 2018 punto 8.1.Considerato in diritto).

178

Si tratta della sent. Corte cost. n. 258 del 2004, punto 9 Considerato in diritto, in cui il giudice delle leggi respinge la censura di asserita violazione del principio di leale collaborazione. In particolare: “Non è controverso fra le parti che, nella specie, nessuna specifica previa intesa è

stata chiesta al Governo dalla Regione Veneto prima di procedere alla firma dell’accordo; occorre però ancora una volta rilevare che l’atto in questione non costituisce che l’ultimo passaggio istituzionale di un complesso programma comunitario di cooperazione transfrontaliera, che trova la sua legittimazione in una fonte comunitaria che è direttamente ed obbligatoriamente applicabile nel diritto interno degli Stati membri (il più volte citato regolamento n. 1260 del 1999), ed ancora in successivi atti delle istituzioni comunitarie cui nel caso in esame lo Stato ha attivamente collaborato con la presentazione del programma alla Commissione, la predisposizione degli strumenti attuativi di diritto interno e la partecipazione di rappresentanti di diversi ministeri a tutta l’attività preparatoria. Ed ancora, come risulta testualmente dalla già citata decisione della Commissione europea del 23 novembre 2000, che ha approvato il programma d’iniziativa comunitaria Interreg III A, Italia-Austria, il progetto "è stato preparato e sarà attuato d’intesa con gli Stati membri interessati e nell’ambito del partenariato" (considerando n. 11), ciò che comporta una partecipazione attiva dello Stato sia nella fase preparatoria, sia in quella esecutiva, del programma.”

Nella fattispecie, trattandosi di stipulare l’atto finale di un complesso procedimento cui lo Stato aveva attivamente partecipato, l’intesa doveva ritenersi come acquisita nella successione degli atti precedenti, perché l’accordo che oggi viene censurato nulla aggiunge rispetto ai programmi di cooperazione transfrontaliera come già esaminati ed approvati nelle competenti sedi comunitarie; del resto una ulteriore procedura di assenso per la firma dell’accordo si ridurrebbe ad una mera ripetizione di adempimenti formali, privi di alcuna utilità.”.

179

Si tratta, ad es., della nomina del Presidente dell’Autorità portuale ex art. 8 della legge n. 84 del 1994, che prevede che: «il Presidente è nominato, previa intesa con la Regione interessata, con decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione, nell’ambito di una terna di esperti di massima e comprovata qualificazione professionale nei settori dell’economia dei trasporti e portuale designati rispettivamente dalla provincia, dai comuni e dalle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, la cui competenza territoriale coincide, in tutto o in parte, con la circoscrizione di cui all’articolo 6, comma 7. La terna è comunicata al Ministro dei trasporti e della navigazione tre mesi prima della scadenza del mandato. Il Ministro, con atto motivato, può chiedere di comunicare entro trenta giorni dalla richiesta una seconda terna di candidati nell’ambito della quale effettuare la nomina. Qualora non pervenga nei termini alcuna designazione, il Ministro nomina il presidente, previa intesa con la Regione interessata, comunque tra personalità che risultano esperte e di massima e comprovata qualificazione professionale nei settori dell’economia dei trasporti e portuale». Analogamente, per la nomina del Presidente dell’Ente parco, l’art. 9, comma

120 Con riferimento, in particolare, alla nomina del Presidente dell’Autorità portuale, il contenzioso si è sviluppato sia sul versante della legittimità costituzionale delle norme statali che avevano previsto meccanismi inadeguati per il superamento dello stallo180, sia in sede di conflitto tra Stato e Regioni.181 In questo ambito, l’intesa è stata valorizzata al massimo come intesa “in senso forte”, ovvero quale necessaria codeterminazione del contenuto dell’atto.

Oltre all’ipotesi - per così dire “di scuola” - del mancato esplicito rispetto di procedure collaborative previste, lo strumento del conflitto di attribuzioni è stato utilmente impiegato anche per reagire alla violazione di accordi già conclusi e successivamente disattesi: in tali casi il parametro della leale collaborazione è stato utilizzato per censurare il comportamento di quell’ ente che, in un secondo tempo, venga meno agli impegni assunti.

In questo ambito si collocano le pronunce in cui la Corte dà atto della violazione, per così dire, successiva della leale collaborazione, cioè di una lesione che avvenga “a valle” dell’intesa raggiunta o del parere espresso.

Con riferimento all’intesa, appare paradigmatica la pronuncia che ha ritenuto lesivi delle attribuzioni regionali, in quanto contrastanti col principio collaborativo, gli atti amministrativi statali emanati in diretto contrasto con l’intesa precedentemente raggiunta in sede di Conferenza Stato – Regioni182. In materia di servizio civile nazionale183, infatti, il giudice delle leggi aveva già precisato che l’esercizio delle funzioni spettanti allo Stato e agli altri livelli di governo deve necessariamente essere improntato al principio di leale collaborazione, nelle ipotesi in cui il servizio civile si svolga attraverso il compimento di attività che ricadono entro ambiti di competenza regionale.

2, della legge 6 dicembre 1991, n. 394, individua, fra gli organi dell’Ente parco, il Presidente, e dispone nel successivo comma 3 che lo stesso, è nominato con decreto del Ministro dell’ambiente, d’intesa con i presidenti delle regioni o delle province autonome di Trento e Bolzano nel cui territorio ricada in tutto o in parte il parco nazionale.

180 In via principale, la Corte, con sent. n. 378 del 2005, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del meccanismo escogitato per superare la situazione di paralisi determinata dal mancato raggiungimento dell’intesa, che è tale da svilire il potere di codeterminazione riconosciuto alla Regione dall’art. 8, comma 1, della legge n. 84 del 1994, sul Presidente dell’Autorità portuale. A tale riguardo, la Corte ha altresì affermato che ove la legge preveda l’intesa, questa non è degradabile a mero parere non vincolante, con conseguente illegittimità della norma che prevedeva, per il superamento dello stallo, l’attribuzione del potere di nomina al Presidente del Consiglio dei Ministri, quali che siano le ragioni del mancato raggiungimento dell’intesa e per ciò solo che siano decorsi trenta giorni.

181 Con la sent. n. 386 del 2005 la Corte costituzionale ha deciso il ricorso per conflitto di attribuzioni sollevato dalla Regione Friuli Venezia Giulia avverso il decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di nomina del Presidente dell’Autorità portuale di Trieste adottato senza previa intesa con la Regione, dichiarandolo inammissibile, in quanto sollevato nei confronti di un provvedimento meramente attuativo di una disposizione di legge, peraltro impugnata in via principale. Il giudizio in via principale è stato definito nel senso dell’illegittimità della norma statale, cfr. Corte cost. n. 378 del 2005 già citata.

182Sent. Corte cost. n. 58 del 2007, che ha dichiarato che non spettava allo Stato e, per esso, alla Presidenza del Consiglio dei ministri – Ufficio nazionale per i servizio civile, di regolare la materia dell’accreditamento e dell’iscrizione presso gli albi nazionali e regionali per il servizio civile disattendendo le intese raggiunte in sede di Conferenza Stato-Regioni, senza l’attivazione di ulteriori meccanismi di cooperazione. In particolare, il giudizio per conflitto di attribuzioni aveva avuto ad oggetto una circolare recante Norme sull’accreditamento degli anti del servizio civile nazionale, che erano state emanate senza tenere in considerazione il testo sul quale era stato da poco espresso l’accordo in Conferenza Stato- Regioni, anzi espressamente reintroducendo un divieto, all’eliminazione del quale le Regioni avevano condizionato l’espressione dell’intesa.

Secondo un A. particolarmente interessante, nell’ottica del rafforzamento del principio di leale collaborazione, è l’iter argomentativo seguito dalla Corte nella sentenza citata. Tra le molteplici possibili argomentazioni presentate dalla Regione ricorrente, infatti, quella della rottura della precedente intesa stipulata in Conferenza rivestiva uno spazio minimale. Per la Corte, viceversa, tale dato diviene il fondamento centrale della decisione: “l’ordine logico delle questioni sollevate impone prioritariamente la censura relativa alla violazione del principio di leale

collaborazione che attiene allo stesso modus procedendi per l’adozione dell’atto impugnato” (Corte cost. n. 58 del 2007, punto 2 Considerato in

diritto). Nella sentenza citata, la violazione del principio di leale collaborazione diviene l’unica argomentazione: lo Stato ha adottato un atto che nega il contenuto di una precedente intesa stipulata in sede di Conferenza Stato-Regioni; ciò basta perché l’atto venga annullato. (Ruggiu I. , Servizio civile “atto terzo”:l’intesa raggiunta è irreversibile... anche se le ragioni per disattenderla possono essere valide, 2007, p. 635).

183 In materia di servizio civile nazionale è stata riconosciuta allo Stato la competenza a disciplinare in via esclusiva gli aspetti organizzativi e procedurali del servizio. In particolare, la Corte, con sent. n. 228 del 2004, ha ricondotto la disciplina del servizio civile nazionale alla competenza esclusiva dello Stato, trattandosi di una forma di adempimento del dovere di difesa della Patria, ma ha anche riconosciuto che ciò non comporta che ogni aspetto dell’attività dei cittadini che svolgono il servizio civile ricada nella competenza statale: le attività svolte dai cittadini in adempimento del servizio possono, infatti, investire diversi ambiti materiali come l’assistenza sociale, la tutela dell’ambiente, la protezione civile ecc. Ne deriva che, secondo la giurisprudenza, al fine di assicurare la partecipazione di tutti i livelli di governo coinvolti è necessario adottare strumento di leale cooperazione (Corte cost. n. 431 del 2005).

121 Con riferimento, invece, al mancato rispetto del parere, può ricordarsi la pronuncia che ha riconosciuto la violazione del principio di leale collaborazione per la parte di decreto ministeriale non sottoposta a consultazione, in quanto inserita successivamente all’espressione del parere medesimo.¹⁸⁴

Infine, in materia finanziaria, e precisamente in tema di accordi per il rispetto del patto di stabilità, la Corte ha espressamente affermato la possibilità, per le Regioni, di utilizzare il rimedio del conflitto di attribuzione in caso di comportamento ostruzionistico dello Stato per impedire il raggiungimento dell’accordo. Salvando, in tal modo, dalla censura di illegittimità costituzionale le disposizioni impugnate – che avevano previsto l’applicazione unilaterale alle Regioni speciali, in caso di mancato raggiungimento dell’accordo sulle spese di personale, delle disposizioni previste per le Regioni ordinarie-, la Corte indica la via alle Autonomie differenziate per poter sindacare in concreto l’uso distorto del potere pubblico, qualora il comportamento assunto dallo Stato si sostanzi, nella specifica vicenda, in una lesione della autonomia finanziaria regionale.¹⁸⁵

Quando si è poi trovato a giudicare il comportamento tenuto dalle parti nel corso delle trattative per il raggiungimento dell’accordo , tuttavia, il giudice delle leggi ha spesso assunto un atteggiamento indulgente nei confronti dello Stato, dichiarando inammissibili186 i conflitti proposti dalle Autonomie speciali.