Leale collaborazione ed esercizio di autonomia finanziaria

Negli anni più recenti è proprio in materia finanziaria che il contenzioso Stato - Regioni si è fatto più aspro, anche a causa della congiuntura economico-finanziaria in cui si è trovato il Paese a partire dell’anno 2010.

Anche in questo ambito, dunque, è stata fatta applicazione del principio di leale collaborazione: in un primo senso, con riguardo alla legittimità della previsione statale di fondi a destinazione vincolata e, in un secondo senso, con riferimento alla declinazione dell’autonomia finanziaria delle Regioni speciali e in particolare del principio pattizio.

Occorre dunque soffermarsi su entrambi i profili menzionati.

4.1.3.1 Fondi a destinazione vincolata

Già illustrando il federalismo fiscale e la sua tardiva e incompleta attuazione90, si era accennato al fatto che, stante la provvisorietà dei rapporti finanziari tra Stato e Regioni, la Corte costituzionale aveva ammesso forme di finanziamento statale di funzioni regionali non in linea con il disposto dell’art. 119 Cost. novellato. Occorre ora approfondire quel discorso, gettando uno sguardo alle pronunce della Corte in materia.

La disposizione costituzionale citata prevede, tra l’altro, che le funzioni pubbliche regionali e locali debbano essere integralmente finanziate con i proventi delle entrate proprie e la compartecipazione al gettito dei tributi erariali riferibili al territorio dell’ente interessato, nonché con quote del fondo perequativo, senza vincoli di destinazione. Ulteriori possibili finanziamenti da parte dello Stato possono essere previsti per interventi speciali per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni.

Nell’interpretare tali disposizioni, la Corte ha innanzitutto sancito che nel nuovo sistema di finanziamento inaugurato con la riforma del 2001, che garantisce alle Regioni e agli enti locali autonomia di entrata e di spesa, lo Stato può, per il finanziamento delle normali funzioni

89 E ciò sia per le materie di natura concorrente sia residuale. Si veda, come esempio del primo filone, la sent. Corte cost. n. 249 del 2019, in materia di protezione civile, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale delle disposizioni impugnate, nella parte in cui avevano previsto rispettivamente che le ordinanze del commissario straordinario di cui all’art. 2, comma 2, del decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dal sisma del 24 agosto 2016), conv., con mod., nella legge 15 dicembre 2016, n. 229, fossero adottate sentiti i Presidenti delle Regioni interessate anziché previa intesa con gli stessi e che le priorità degli interventi di cui all’art. 14, comma 4, dello stesso decreto-legge fossero stabilite dal commissario straordinario sentiti i vice commissari anziché previa intesa con gli stessi. Parimenti, con riferimento alla competenza residuale, va segnalata la sent. Corte cost. n. 72 del 2019, con la quale è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale delle disposizioni statali relative ai “Distretti del cibo” nella parte in cui stabilivano che il decreto del Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali previsto dalla fonte primaria fosse adottato «sentita la» Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, anziché «previa intesa in sede di» detta Conferenza.

90

104 appartenenti alla competenza residuale o concorrente delle Regioni, erogare solo fondi senza vincoli specifici.91

D’altronde, ove non fossero osservati tali limiti e criteri, il ricorso a finanziamenti ad hoc rischierebbe di divenire uno strumento indiretto, ma pervasivo, di ingerenza dello Stato nell’esercizio delle funzioni delle Regioni e degli enti locali, nonché di sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle Regioni negli ambiti materiali di propria competenza.

Ciò posto, il giudice delle leggi ha anche precisato che l’attuazione del disegno costituzionale richiede, “come necessaria premessa”, l’intervento del legislatore statale, al quale spetta, al fine di coordinare l’insieme della finanza pubblica, non solo fissare i principi cui i legislatori regionali dovranno attenersi, ma anche determinare le grandi linee dell’intero sistema tributario, e definire gli spazi e i limiti entro i quali potrà esplicarsi la potestà impositiva, rispettivamente, di Stato, Regioni ed enti locali.⁹² Ne consegue che competa allo Stato anche la definizione di una disciplina transitoria in grado di consentire l’ordinato passaggio dall’attuale sistema – caratterizzato dalla permanenza di una finanza regionale ancora in non piccola parte “derivata”, cioè dipendente dal bilancio statale, e da una disciplina statale unitaria di tutti i tributi, con limitate possibilità delle Regioni e degli enti locali di effettuare autonome scelte – ad un nuovo sistema.93

Facendo applicazione di tali coordinate ermeneutiche, la Corte ha dichiarato la illegittimità costituzionale delle norme con le quali, successivamente all’entrata in vigore dell’art.119 Cost. novellato, sono stati istituiti nuovi fondi vincolati.⁹⁴

Tuttavia, se inizialmente la Corte ha proceduto a censurare nettamente l’atteggiamento del legislatore statale, il quale, nel trasferire risorse del bilancio statale, pareva non aver tenuto conto del nuovo riparto di competenze di cui all’art. 117 Cost. e le novellate disposizioni in tema di federalismo fiscale, successivamente ha abbandonato una lettura così rigorosa, ammettendo il finanziamento statale anche in materia di competenza regionale, a determinate condizioni.

E così, alcune volte la Corte ha accolto le questioni di legittimità costituzionale, limitatamente alla mancata previsione di alcuna partecipazione regionale all’adozione dei decreti ministeriali di riparto dei fondi⁹⁵. In sostanza, la Corte ha imposto l’intesa in Conferenza, ai fini dell’effettivo trasferimento delle risorse.⁹⁶

91

Sent. Corte cost. n. 370 del 2003 (Considerato in diritto n. 7) e Corte cost. n. 16 del 2004.

92 Sentenza Corte cost. n. 37 del 2004.

93

Sentenze Corte cost. n. 320 e n. 37 del 2004.

94

Il Fondo nazionale per il sostegno alla progettazione delle opere pubbliche delle Regioni e degli enti locali, nonché il Fondo nazionale per la realizzazione di infrastrutture di interesse locale (sentenza n. 49 del 2004); il Fondo per la riqualificazione urbana dei comuni (sentenza n. 16 del 2004); il Fondo per gli asili nido (sentenza n. 370 del 2003); il Fondo per le politiche sociali (423 del 2004).

La Corte ha, inoltre, dichiarato l’illegittimità costituzionale ― per violazione del riparto delle competenze legisla ve, ex art. 117 della Cos tuzione ― del Fondo di rotazione per il finanziamento dei datori di lavoro che realizzano servizi di asilo nido o micro-nidi (sentenza n. 320 del 2004), nonché del Fondo finalizzato alla costituzione di garanzie sul rimborso di prestiti fiduciari in favore degli studenti capaci e meritevoli (sentenza n. 308 del 2004).

Per un inquadramento generale si veda: (Vivaldi, il fondo nazionale per le politiche sociali alla prova della Corte costituzionale, 2004, p. 649 e ss.)

95

Paradigmatiche di questo filone sono le recenti pronunce Corte cost. n. 87 del 2018 in materia di diritto allo studio e n. 185 del 2018 in materia di Fondo nazionale per il terzo settore.

In particolare, con la sentenza n. 87 del 2018, la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 271, della legge n. 232 del 2016, nella parte in cui prevede che il decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca che determina i fabbisogni finanziari regionali al fine del riparto delle risorse del fondo integrativo statale per la concessione di borse di studio, incidendo su una materia di competenza regionale (il diritto allo studio), sia adottato previo parere della Conferenza Stato-Regioni, anziché previa intesa.

Con la sentenza n. 185 del 2018, la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale per lesione del principio di leale collaborazione dell’art. 72, comma 3, del d.lgs. 117 del 2017 (Codice del Terzo settore, a norma dell’articolo l, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. 106), nel

105 Altre volte, il Giudice delle leggi ha modulato diversamente l’impatto delle proprie pronunce, rimuovendo il vincolo di destinazione delle risorse trasferite, così garantendo la libera determinazione delle regioni nelle scelte politiche di finanziamento.97

In ogni caso, si è volutamente cercato di evitare di travolgere per intero la legge istitutiva del fondo, che avrebbe determinato anche l’eliminazione della risorse messe a disposizione⁹⁸.

Infine, nei casi in cui è pervenuta a declaratorie di incostituzionalità, la Corte è sempre stata attenta a fare salvi i procedimenti di spesa in corso.⁹⁹

4.1.3.2 Regioni speciali e principio dell’accordo

Anche quanto all’attuazione del federalismo fiscale nelle Regioni speciali¹⁰⁰, e in particolare sul rispetto dell’art. 27 della legge 49/2009, la Corte costituzionale ha avuto modo di pronunciarsi più volte, fornendo importanti indicazioni anche in merito al rispetto del principio collaborativo in questa materia.

Innanzitutto, il giudice delle leggi ha affermato che quella di non dare attuazione unilaterale all’art. 119, comma 5, Cost. nei confronti delle Regioni speciali, ma di rimettere le necessarie decisioni ad un regime pattizio, ha rappresentato una scelta precisa da parte dello Stato ma non l’unica percorribile, in quanto la disposizione costituzionale non pone alcun vincolo in tal senso. La riserva di competenza alle norme di attuazione degli Statuti rappresenta, dunque, la coerente conseguenza di tale scelta. ¹⁰¹

Nel momento di massima valorizzazione della specialità, la Corte ha affermato che l’art. 27 costituisce “autentico presidio procedurale della specialità finanziaria” degli enti ad autonomia differenziata.102 Per conseguenza, il necessario rispetto del principio di leale collaborazione è stato fatto prevalere anche sulle esigenze di solidarietà nazionale.103

Successivamente, tuttavia, in concomitanza con l’emergere della crisi economico-finanziaria, la giurisprudenza ha iniziato ad ammettere la possibilità di derogare al principio pattizio.

testo antecedente alle modifiche di cui all’art. 19 del d.lgs. n. 105 del 2018, nella parte in cui non prevede che l’atto d’indirizzo con cui il Ministro del lavoro e delle politiche sociali determina annualmente «gli obiettivi generali, le aree prioritarie di intervento e le linee di attività finanziabili nei limiti delle risorse disponibili sul Fondo medesimo» sia adottato previa intesa con la Conferenza Stato – Regioni. Nel dettaglio, la Corte ha ritenuto che il «Fondo per il finanziamento di progetti e attività di interesse generale nel terzo settore». interviene a finanziare le attività d’interesse generale svolte dai soggetti del Terzo settore, inerenti a diversi ambiti materiali, che possono spettare anche alla competenza regionale, concorrente o residuale (si pensi alle politiche sociali, allo sport, alla sanità o al turismo). Secondo la giurisprudenza costituzionale, la disciplina statale di finanziamenti in materie spettanti alla potestà legislativa regionale è compatibile con l’assetto costituzionale delle competenze solo ove siano previste, in ossequio al principio di leale collaborazione, forme di coinvolgimento delle Regioni nella gestione dei relativi fondi, attraverso lo strumento dell’intesa in Conferenza Stato-Regioni. (punto 9.2.1 del Considerato in diritto). La sentenza citata è commentata da (De Goetzen S. , Inconvenienti del sistema centralizzato, parte pubblicistico e parte privatistico, di vigilanza indirizzo e promozione del Terzo settore, 2019, p. 219), il quale sottolinea che il diverso trattamento della gestione dei due diversi Fondi per il Terzo settore non appare conforme a ragionevolezza.

96 Sent Corte Cost. n. 201 del 2007; n. 63 del 2008; n. 142 del 2008; n. 168 del 2008; n. 124 del 2009; n. 27 del 2010; n. 211 del 2016; n. 61 del 2018; n. 71 e n. 78 del 2018.

97

Sent Corte Cost. n. 423 del 2004 e n. 45 del 2008.

98 (Rivosecchi G. , Poteri diritti e sistema finanziario tra centro e periferia , 2019, p. 263).

99 Sentenze Corte cost. n. 50 del 2008 e 74 del 2018.

100 Si veda, al riguardo, la ricostruzione effettuata al par. 3.4.2.

101

Corte cost. n. 71 del 2012.

102 Corte cost. n. 241 del 2012.

103

106 Le motivazioni che legittimano la deroga all’art. 27 della legge 47 del 2009 vanno ascritte alla natura della fonte. Trattandosi di legge ordinaria, infatti, le sue diposizioni, a differenza di quelle statutarie, sono derogabili da un atto successivo avente la medesima forza normativa, con la conseguenza che non possono essere considerate lesive delle prerogative delle Autonomie speciali le clausole di salvaguardia che non prevedono procedure concertate, in quanto non sono “costituzionalmente necessitate”.¹⁰⁴ Il principio dell’accordo, in altre parole, può essere derogato dal legislatore statale poiché non recepito negli statuti speciali.105

La deroga è ammissibile solo in presenza di alcune condizioni.

Innanzitutto, viene in rilievo il carattere transitorio delle disposizioni approvate, destinate ad applicarsi solo in attesa dell’adozione delle norme di attuazione.¹⁰⁶

In secondo luogo, l’adozione unilaterale di misure di risanamento della finanze pubblica è giustificata dalla tempestività degli adempimenti richiesti dalle cadenze temporali del sistema europeo di coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri.

In questo senso, la determinazione unilaterale da parte dello Stato del concorso delle Autonomie speciali, in assenza di criteri condivisi con queste ultime, è considerata legittima in quanto assolve provvisoriamente all’onere di assicurare il raggiungimento, nei termini temporali previsti, degli obiettivi finanziari delle manovre di bilancio in attesa del perfezionarsi dell’intesa; l’accordo bilaterale con ciascuna autonomia, pertanto, può sopraggiungere alla manovra di bilancio, in quanto costituisce momento di ricognizione e di eventuale ridefinizione delle relazioni finanziarie tra lo Stato e l’ente territoriale. ¹⁰⁷

In particolare, poiché gli obiettivi conseguenti al patto di stabilità esterno sono i saldi complessivi, non le allocazioni di bilancio, le risorse disponibili nel complesso della finanza pubblica allargata ben possono essere riallocate, a seguito di accordi, anche ad esercizio inoltrato.

108

E’ interessante notare come la deroga unilaterale a quanto concordato con lo Stato non è ammessa neanche da parte delle Regioni, integrando violazione al principio di leale collaborazione.109

In definitiva, ciò che va adeguatamente sottolineato è come la Corte, riprendendo un risalente orientamento¹¹⁰, abbia più volte affermato come il principio dell’accordo non implichi un vincolo di risultato, bensì di metodo.

104

Corte cost. n. 23 del 2014 e 40 del 2016.

105

Corte cost. n. 239 del 2015.

106 Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale delle disposizioni che hanno esteso a tempo indeterminato (“anche agli anni 2014 e

successivi” anziché “sino all’anno 2014”) le misure restrittive già previste, sent. Corte cost. 193 del 2012. Anche sent. Corte cost. n. 273 del 2015

(“la deroga a quanto previsto dall’art. 27 della legge 42 del 2009 non potrebbe trasformarsi da transitoria eccezione in stabile allontanamento

dalle procedure previste da tale ultimo accordo”.). 107

Corte cost. n. 19 del 2015, con nota di (Bin R. , L’autonomia finanziaria delle regioni speciali tra vincoli europei, obbligo di solidarietà e leale cooperazione, 2015, p. 799 e ss.), il quale sottolinea che a) la determinazione del contributo delle Regioni speciali alla manovra finanziaria rientra nelle attribuzioni dello Stato e non è soggetta all’obbligo di trattativa con le Regioni; b) lo Stato, nell’esercizio di questa competenza, fissa un contributo complessivo posto a carico dell’insieme delle Regioni speciali, con un’ipotesi flessibile di riparto tra di esse; c) lo Stato, dopo aver fissato unilateralmente gli obiettivi e il contributo posto a carico delle Regioni speciali, rispondendo così agli obblighi europei, inizia una trattativa con le Regioni per verificare la sostenibilità di quegli obiettivi e gli strumenti finanziari e tributari per realizzarli; d) La leale collaborazione non è un vincolo di risultato ma di metodo; e) il principio di leale cooperazione opera però anche in fase di ripartizione del contributo tra le Regioni speciali.

108 Sent. Corte cost. 19 del 2015.

109

Sent. corte cost. n. 3 del 2013 con nota di (Camerlengo, La legge finanziaria friulana per il 2012 davanti alla Corte costituzionale: stabilizzazione del personale, rispetto del patto di stabilità interno, finanza locale, 2013, p. 614 e ss.). La pronuncia sarà esaminata al par. 4.1.5 al quale si rinvia.

107 Secondo la Corte, ciò che rileva è che le parti devono porre in essere un confronto realmente orientato al superiore interesse pubblico di conciliare, nei limiti del possibile, l’autonomia finanziaria della Regione con l’indefettibile vincolo comunitario di concorso alla manovra di stabilità. Il dovere di discussione ricadente su entrambe le parti comporta che si realizzi, in tempi ragionevolmente brevi, un serio tentativo di superare le divergenze «attraverso le necessarie fasi dialogiche, quanto meno articolate nello schema proposta-risposta, replica-controreplica».¹¹¹

Anche lo Stato, dunque, deve fare in modo che l’attività di concertazione si svolga secondo comportamenti coerenti e non contraddittori, tanto in riferimento ai limiti di accoglimento delle proposte formulate dalle autonomie speciali, quanto in relazione alle possibili alternative da offrire a queste ultime. Ciò senza dar luogo ad atteggiamenti dilatori, pretestuosi, ambigui, incongrui o insufficientemente motivati, di modo che il confronto possa avvenire su basi di correttezza e di apertura all’altrui posizione112.

Tali principi sono stati ripresi dalla giurisprudenza della Corte, anche per dichiarare l’illegittimità costituzionale delle misure di “accantonamento” adottate unilateralmente dallo Stato. Tale misura, infatti, deve essere intesa come rimedio provvisorio per assicurare una corretta fase di “sperimentazione finanziaria”, indispensabile per realizzare un neutrale trapasso al nuovo sistema tributario definito dalla riforma, suscettibile di rideterminazione. In coerenza con le coordinate ermeneutiche riportate, la Corte ha statuito che aver reso definitivo l’accantonamento costituisce violazione del principio di leale collaborazione.¹¹³