5 FORME, SEDI E MODALITA’ DELLA LEALE COLLABORAZIONE
5.5 Le intese tra Regioni
Per concludere la panoramica sugli strumenti collaborativi, occorre fare un rapido cenno alla collaborazione “orizzontale”, ovvero ai mezzi per la realizzazione di una collaborazione strutturata e spontanea tra enti omologhi e, in particolare, tra Regioni.
Facendo esclusivo riferimento al piano costituzionale - al quale si colloca il presente lavoro – occorre dunque partire dal disposto dell’art. 117, ottavo comma, Cost., introdotto dalla legge cost. n. 3/2001, in base al quale “La legge regionale ratifica le intese della Regione con altre Regioni per il migliore esercizio delle proprie funzioni, anche con individuazione degli organi comuni”.
Si tratta della norma che ha “costituzionalizzato” le intese tra Regioni, e che avrebbe dimostrato, secondo alcuni, la presa di consapevolezza del legislatore costituzionale del fatto che un regionalismo più avanzato, quale quello ridisegnato dalla novella del 2001, deve necessariamente prevedere alcuni correttivi per armonizzare gli interessi divergenti, legati alla maggiore autonomia goduta dagli enti territoriali,. 187
Ne deriverebbe che i principi cardine cui deve ispirarsi questa tipologia di relazioni intersoggettive sono il principio di leale collaborazione ed il principio di sussidiarietà188.
Sotto altro profilo, va anche messo adeguatamente in luce il fatto che l’aver coperto di garanzia costituzionale l’istituto delle intese tra Regioni non significa che siano state rese illegittime tutte le altre possibili relazioni, formali o informali, politiche o giuridiche, tra le Regioni medesime: si tratta, peraltro, delle più varie forme collaborative non sconosciute al precedente quadro costituzionale.
185 (D'Atena, Il sistema delle Conferenze, 2010, p. 426).
186
(Carpino R. , 2006, p. 43).
187 (Covino, Art. 117, comma 8, Cost., 2006, p. 2318).
188
161 Nell’ampio novero delle intese tra enti omologhi, vanno infatti innanzitutto distinti due sottosistemi: le intese poste in essere dalle Regioni nell’esercizio della loro autonomia privata sub
specie di accordi di diritto privato, da una parte, rispetto alle relazioni previste e disciplinate
espressamente dalla legge statale, che danno luogo alla categoria dei cd. accordi di diritto pubblico in senso lato, dall’altra 189.
In questo secondo ambito rientrano, in particolare, gli accordi tra pubbliche amministrazioni190, le attività e le gestioni comuni tra Regioni finitime191, nonché, più in particolare, le gestioni comuni di bacini idrografici 192 e di istituti zooprofilattici.193
Rispetto a questa gamma di possibili intese tra Regioni, la norma introdotta dall’art. 117, comma ottavo, Cost., si pone ad un piano più alto. 194
Si tratta, infatti, di una norma sulla produzione, collocata nella “fonte delle fonti”, che facoltizza per la prima volta le Regioni a disciplinare interessi sovra regionali senza l’intermediazione di una legge dello Stato.195
L’avvenuta costituzionalizzazione delle intese regionali ha suscitato, in dottrina, una serie di interrogativi196, che esulano dal perimetro della presente trattazione.
In questa sede ci si limiterà a dare atto del dibattito che concerne il rapporto tra l’intesa e la legge regionale di ratifica.
Analogamente a quanto osservato in relazione all’intesa di cui all’art. 116, terzo comma, Cost.,197 infatti, il problema che si pone è se la legge regionale di ratifica dell’intesa debba limitarsi ad un controllo formale della fonte pattizia o possa, invece, modificare l’intesa raggiunta. La questione, in sostanza, attiene alla natura della legge di ratifica quale legge solo in senso formale ovvero anche in senso sostanziale, sub specie di legge rinforzata.198 Tra le due opposte tesi ora ricordate, si colloca un’opinione intermedia, che assegna all’intesa in parola un ruolo duplice, sia di controllo politico dell’azione dell’esecutivo (anche eventualmente accogliendo modifiche che non facciano venire meno l’accordo raggiunto tra le Regioni), sia di legge di ratifica vera e propria, intesa quale “porta di accesso” per il contenuto dell’intesa nell’ambito delle fonti primarie.199
Con ulteriore riguardo al sistema delle fonti, va ancora rilevato che, nonostante la novella costituzionale abbia dato l’impulso agli Statuti regionali “di seconda generazione” a disciplinare l’istituto, le previsioni che sono state inserite negli Statuti concernenti le intese tra Regioni si sono limitate, nella maggior parte dei casi, a riprodurre più o meno pedissequamente il dettato costituzionale.200
189 Per una rassegna degli accordi di diritto privato e di diritto pubblico sottoscrivibili dalle Regioni si veda ampiamente (Sterpa, Intese tra le Regioni, 2017 ).
190
Accordi tra pubbliche amministrazioni di cui all’art. 15 della legge 241/1990.
191 Art. 8 del D.P.R. 616/1977.
192
Art. 98 del D.P.R. 616/1977.
193 Legge n. 754 del 1975.
194 (Sterpa, Intese tra le Regioni, 2017 , p. 344).
195
(Sterpa, Intese tra le Regioni, 2017 , p. 384).
196
Si tratta, ad esempio, della possibilità che il nuovo dettato della Carta funga da parametro di riferimento per il sindacato in via principale della legge regionale innanzi alla Consulta (Covino, Art. 117, comma 8, Cost., 2006, p. 2319); ovvero della sufficienza o meno della ratifica dell’intesa da una sola delle parti contraenti (Sterpa, Intese tra le Regioni, 2017 , p. 355).
197 Si rinvia sul punto al par. 3.1.1 del presente lavoro.
198 (Sterpa, Intese tra le Regioni, 2017 , p. 350 e ss.).
199
(Sterpa, Intese tra le Regioni, 2017 , p. 353).
200 Si vedano, in via esemplificativa, gli Statuti delle Regioni Abruzzo, Campania, Emilia Romagna, Lombardia. Per un’analisi dettagliata si rinvia a (Sterpa, Intese tra le Regioni, 2017 , p. 359 e ss).
162 L’istituto, inoltre, ha avuto una scarsa applicazione concreta, forse a causa della “naturale tentazione” degli esecutivi regionali di fuggire dal controllo dell’organo assembleare.201
Gettando uno sguardo complessivo alle intese ratificate con legge regionali successivamente al 2001, si annoverano, infatti, pochi, sporadici casi.
Senza pretese di completezza, può ricordarsi l’intesa sottoscritta nel 2006 tra la Regione Veneto e la Provincia autonoma di Trento per l’esercizio delle funzioni amministrative relative alle concessioni di grandi derivazioni d’acqua a scopo idroelettrico interessanti i rispettivi territori. Tale intesa è stata ratificata con legge dal Veneto202 e dalla Provincia autonoma. 203
Un altro caso riguarda l’intesa fra la Regione Emilia-Romagna e la Regione Marche per il distacco dei Comuni dell’Alta Valmarecchia per l’aggregazione alla Regione Emilia Romagna. In questo caso, il distacco era stato disposto, ai sensi dell’art. 132, comma secondo, Cost., con legge dello Stato204, cui era seguita un’intesa tra le Regioni, ratificata con legge dalla sola Regione “aggregante”.205 Al riguardo, merita precisare che il raggiungimento di un’intesa tra le Regioni era un adempimento previsto dalla legge statale che disponeva il distacco, pena l’attivazione di poteri sostitutivi per il tramite di un Commissario.
Più di recente la Regione Veneto, la Regione autonoma Friuli Venezia Giulia, la Provincia autonoma di Trento e la Provincia autonoma di Bolzano hanno siglato un accordo per l'organizzazione e la gestione dell'Istituto zooprofilattico sperimentale delle Venezie. Tale accordo è stato ratificato con legge da tutti e quattro i soggetti firmatari.206
Può dubitarsi, tuttavia, che gli esempi forniti rappresentino il paradigma della leale collaborazione orizzontale, nel senso immaginato dal legislatore costituzionale del 2001.
Alcune delle intese citate, infatti, concernono compiti e funzioni delegati alle Regioni già a partire dalla seconda metà degli anni settanta (si pensi alla gestione degli Istituti zooprofilattici e dei bacini idrografici), altre, invece, erano adempimenti imposti dalla legge statale (come nel caso del distacco di Comuni).
201
In questi termini (Sterpa, Intese tra le Regioni, 2017 , p. 348).
202 Legge regionale 23 novembre 2006, n. 26 (Ratifica dell’accordo tra la Regione del Veneto e la Provincia autonoma di Trento per l’esercizio delle funzioni amministrative relative alle concessioni di grandi derivazioni d’acqua a scopo idroelettrico interessanti i rispettivi territori).
203
Legge provinciale 5 febbraio 2007, n. 1 (Ratifica ed esecuzione dell'accordo tra la Provincia autonoma di Trento e la Regione del Veneto per l'esercizio delle funzioni amministrative relative alle concessioni di grandi derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico interessanti il territorio della provincia di Trento e della regione Veneto).
204
Legge 3 agosto 2009, n. 117 recante Distacco dei comuni di Casteldelci, Maiolo, Novafeltria, Pennabilli, San Leo, Sant'Agata Feltria e Talamello dalla regione Marche e loro aggregazione alla regione Emilia-Romagna, nell'ambito della provincia di Rimini, ai sensi dell'articolo 132, secondo comma, della Costituzione.
205
Legge regionale 4 novembre 2009, n. 17 (Misure per l'attuazione della legge 3 agosto 2009, n. 117 concernente il distacco dei comuni di Casteldelci, Maiolo, Novafeltria, Pennabilli, San Leo, Sant'agata Feltria e Talamello dalla Regione Marche e loro aggregazione alla Regione Emilia-Romagna.
206 Legge regionale Friuli Venezia Giulia 24 aprile 2015, n. 9. Riordino dell’Istituto zooprofilattico sperimentale delle Venezie ai sensi del decreto legislativo 28 giugno 2012, n. 106 (Riorganizzazione degli enti vigilati dal Ministero della salute, a norma dell’articolo 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183).
Legge regionale del Veneto n. 5 del 18 marzo 2015 (Riordino dell'Istituto zooprofilattico sperimentale delle Venezie ai sensi del decreto legislativo 28 giugno 2012, n. 106 "Riorganizzazione degli enti vigilati dal Ministero della salute a norma dell'articolo 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183").
Legge provinciale della Provincia autonoma di Trento 10 marzo 2015, n. 5 (Riordino dell'Istituto zooprofilattico sperimentale delle Venezie ai sensi del decreto legislativo 28 giugno 2012, n. 106 (Riorganizzazione degli enti vigilati dal Ministero della salute, a norma dell'articolo 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183)).
Legge provinciale 19 maggio 2015, n. 5 (Riordino dell'Istituto zooprofilattico sperimentale delle Venezie e istituzione di una rete di sorveglianza epidemiologica veterinaria).
163 Come puntualmente sottolineato dalla dottrina, l’istituto rimane, allo stato, poco sfruttato nelle sue potenzialità..207
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PARTE SECONDA:
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