Esame del decisum: quale intesa, debole o forte?

Nella non facile interpretazione di alcuni passaggi motivazionali, occorrerà ancora interrogarsi sulla natura “forte” o “debole” dell’intesa imposta dal giudice delle leggi, dando atto delle prese di posizione della dottrina in merito.

Pare utile riprendere, sul punto, le parole della Corte, la quale, nelle premesse, osserva che “le

procedure di consultazione devono «prevedere meccanismi per il superamento delle divergenze, basati sulla reiterazione delle trattative o su specifici strumenti di mediazione» (…). Non si prefigura una «drastica previsione, in caso di mancata intesa, della decisività della volontà di una sola delle parti, la quale riduce all’espressione di un parere il ruolo dell’altra» (…). La reiterazione delle trattative, al fine di raggiungere un esito consensuale (…), non comporta in alcun modo che lo Stato abdichi al suo ruolo di decisore, nell’ipotesi in cui le strategie concertative abbiano esito negativo e non conducano a un accordo”.129

Secondo una prima impostazione, da questi enunciati dovrebbe trarsi una preferenza da parte del giudice delle leggi per l’intesa “forte”, in tal senso dovendosi leggere le indicazioni relative ai meccanismi per il superamento delle divergenze che si fondino sulla previsione di trattative reiterate.130

Secondo un’opposta lettura, il medesimo passaggio dovrebbe far propendere per l’intesa cd. “debole”.131 E ciò anche in considerazione del fatto che sarebbe inammissibile riconoscere alle Regioni un vero e proprio potere di veto, in grado di ostacolare in maniera definitiva il procedimento di delegazione legislativa. 132

In aderenza a questa seconda (e nettamente maggioritaria) opzione interpretativa, è stato sottolineato che considerare l’intesa in questione come in senso “debole” e non “forte” sarebbe “l’unico modo per “contenere” gli effetti (altrimenti davvero dirompenti) della pronuncia. Di

128

(Ambrosi, 2017, p. 542).

129

Sent. Corte cost. n. 251 del 2016 punto 3 Considerato in diritto.

130 In questo senso: (Agosta S. , Nel segno della continuità (più che della vera e propria svolta) l'apertura alla leale collaborazione tra Stato e Regioni della sent. n. 251/2016 sulla delega in materia di riorganizzazione della P.A., 2017, p. 3)

131 Nel senso opposto, invece: (Rivosecchi G. , 2017, p. 296); (D'Amico G. , 2017, p. 1 e ss.); (Covino, Leale collaborazione e funzione legislativa nella giurisprudenza costituzionale, 2018, p. 101); (Barbareschi, 2017, p. 10).

132

(Poggi & Boggero, Non si puà riformare la P.A. senza intesa con gli enti territoriali: la Corte costituzionale ancora una volta dinanzi ad un Titolo V incompiuto, 2016, p. 7) (Marchetti, 2017, p. 21 e ss.) (Sterpa, Sentenza n. 251/2016: può la Corte costituzionale ampliare il contenuto necessario della legge di delega ex art. 76 Cost?, 2017, p. 6).

188 conseguenza, l’intesa dovrebbe essere letta come un obbligo a svolgere reiterate trattative, da conciliarsi, però, con i tempi dati per l’attuazione della delega. 133

In mancanza di ulteriori specificazioni, la tesi maggioritaria ritiene che l’intesa prescritta dalla sentenza sia quella ordinaria, prevista dall’art. 3 del d.lgs. 281 del 1997, che consente la decisione finale del Governo. Al riguardo, pare decisivo l’argomento secondo cui il mancato raggiungimento dell’intesa non può precludere di per sé l’adozione dell’atto, essendo il decreto legislativo un atto governativo a struttura necessariamente unilaterale.134

Secondo una terza impostazione135, tuttavia, andrebbe stemperata la distinzione tra intesa “in senso forte” e “in senso debole”, dal momento che, dopo un’iniziale fase di netta diversificazione tra le due figure, è nella stessa giurisprudenza della Corte che si rinviene la progressiva affermazione della necessaria previsione di meccanismi di superabilità dell’intesa da parte del Governo.

Come si è già ricordato136, infatti, il giudice delle leggi ha di recente affermato che le intese dovrebbero consentire l’adeguato sviluppo delle trattative - al fine di superare le divergenze - non potendosi ammettere l’estrema conseguenza del blocco procedimentale. In questo quadro, l’inerzia di una delle parti non può determinare uno stallo definitivo ma, per converso, nemmeno il mero decorso del tempo può legittimare, di per sé, l’assunzione unilaterale dell’atto da parte dell’istituzione centrale. In altre parole, secondo una lettura costituzionalmente orientata del d.lgs. n. 281/1997, sarebbe individuabile una sola categoria di intesa che, per andare immune da censure di illegittimità costituzionale, deve trovare una concretizzazione effettiva.137

Che si ragioni di intesa “debole”, o di una nuova categoria di intese comunque sempre superabili dal Governo, poco importa, purché ci si intenda sul fatto che, soprattutto in materia di legislazione delegata, nell’impossibilità di raggiungere un’intesa la decisione finale non può che essere rimessa nelle mani del Governo.

Delle due, infatti, l’una: o si tratta di intesa in senso forte, ed allora si porrebbero seri dubbi di costituzionalità sul piano delle fonti; o, come, si ritiene, tali intese devono considerarsi in senso debole, ed allora, proprio perché produttive di effetti analoghi a quelli determinati dai pareri obbligatori, la dichiarazione di incostituzionalità avrebbe come unico risultato quello di provare a favorire trattative.138

In continuità con il terzo orientamento citato, che nega l’esistenza di una forte contrapposizione tra le due figure di intesa, ci si è provocatoriamente chiesti, infine, quale sia la differenza sostanziale che dovrebbe intercorre tra il parere previsto dalla legge di delegazione e l’intesa imposta dalla sentenza della Corte.139

La domanda è suggestiva, non solo perché riecheggia le conclusioni in merito ai contorni sfumati delle diverse modalità della collaborazione cui si è accennato nel corso di questo studio140,

133

(D'Amico G. , 2017, p. 11).

134

(Amoroso, 2017, p. 474).

135 (Candido, La leale collaborazione tra intese deboli e forti: una contrapposizione sbiadita, 2016, p. 6).

136

Si rinvia al par. 5.4.2.

137 In questi termini: (Candido, La leale collaborazione tra intese deboli e forti: una contrapposizione sbiadita, 2016, p. 6) .

138 In tal senso: (Martire, 2017, p. 208); il medesimo A. sottolinea che tali trattative andrebbero incentivate attraverso meccanismi di natura politica più che giuridica, proprio mediante quella trasformazione delle istituzioni parlamentari cui la Corte stessa fa riferimento.

139 (Sterpa, Sentenza n. 251/2016: può la Corte costituzionale ampliare il contenuto necessario della legge di delega ex art. 76 Cost?, 2017, p. 6).

140

189 ma anche perché paventa una sostanziale inutilità della decisione della Corte, che si risolverebbe in un mero “omaggio alla forma”141 privo di utilità pratica.

In senso contrario, tuttavia, va ribadita la funzione di “co-decisione” dell’intesa, rispetto alla mera funzione consultiva del parere142; va rimarcato, inoltre, che l’una è adottata a maggioranza, l’altro, all’unanimità.143

Che non si sia trattato di una pronuncia con effetti limitati alla natura del vincolo procedurale o, tanto meno, di natura estemporanea, legata alla decisione del caso concreto, è ciò che si cercherà di dimostrare nel capitolo che segue, dedicato al “seguito” della sentenza in esame.

141

L’espressione è di (Poggi & Boggero, Non si puà riformare la P.A. senza intesa con gli enti territoriali: la Corte costituzionale ancora una volta dinanzi ad un Titolo V incompiuto, 2016, p. 8).

142

Solo ritenendo l’intesa in parola di tipo “forte”, inoltre, si potrebbe argomentare che l’intesa, a differenza del parere, non può essere pretermessa in forza del mero decorso del termine previsto per la sua acquisizione. Per l’intesa “debole”, come si ricorderà, l’art. 3 comma 3 del d.lgs. 281 del 1997 prevede che decorsi trenta giorni dalla prima seduta della Conferenza Stato - regioni in cui l'oggetto e' posto all'ordine del giorno, il Consiglio dei Ministri possa provvedere con deliberazione motivata.

143 (Poggi & Boggero, Non si puà riformare la P.A. senza intesa con gli enti territoriali: la Corte costituzionale ancora una volta dinanzi ad un Titolo V incompiuto, 2016, p. 8).

190

7. IL SEGUITO DELLA SENTENZA CORTE COST. N. 251 DEL 2016 ED I