L‟autonomismo finanziario nelle pieghe della Carta fondamentale spagnola

Tanto premesso dal punto di vista dell‟articolazione territoriale e della ripartizione competenziale che ne informa le più alte sfere, può ora procedersi all‟esame del quadro normativo afferente al tema della fiscalità e dei rapporti finanziari intercorrenti tra i diversi livelli di governo.

Qui va allora preliminarmente osservato come la suprema Fonte spagnola, oltre all‟enucleazione di alcuni fondamenti generali, e di un apposito Titolo dedicato all‟economia e alla finanza301

, si preoccupi di indirizzare la propria opera disciplinatrice nei confronti delle Comunità Autonome302, per lo più rimettendo, di conseguenza, la regolazione riferibile a Province e Comuni ad un legislatore ordinario essenzialmente vincolato alla generale influenza dei condizionamenti evincibili dal novellato art. 135303, in tema di patto di stabilità e ricorso all‟indebitamento304_{, nonché alla portata dell‟unica prescrizione costituzionale ai} medesimi specificamente ed integralmente riconducibile, secondo la quale “le finanze degli Enti locali dovranno disporre dei mezzi sufficienti ad assolvere le funzioni che la legge assegna ai rispettivi Enti, alimentandosi fondamentalmente con propri tributi e con la partecipazione a quelli dello Stato e delle Comunità Autonome”305.

Per il momento rimandando al prosieguo della trattazione una più ampia disamina di quest‟ultimo aspetto, ci si concentrerà sui primi, laddove sono innanzitutto evincibili alcune preliminari indicazioni circa il tenore e le finalità di entrate e spese pubbliche: le une, da assicurarsi in prevalenza attraverso il concorso prestato da tutti i consociati nell‟ambito di un sistema tributario giusto ed ispirato ai principi di uguaglianza e progressività, oltre che sotto l‟egida del

301

Il riferimento corre al Titolo VII, il cui snodo si sviluppa nell‟ambito degli artt. 128-136 della Carta fondamentale spagnola.

302

Cui dedica gli artt. 156, 157 e 158, specificamente inerenti alla tematica, di cui si dirà a breve.

303

La novella costituzionale risale al settembre 2011.

304

Trattasi di influenza dal carattere generale in quanto, come a breve si avrà modo di apprezzare, le relative statuizioni non si riferiscono unicamente agli Enti territoriali minori, bensì anche alle Comunità Autonome e allo Stato.

305

doveroso rispetto delle riserve di legge; le altre, per un verso destinate – secondo una programmazione ed un‟esecuzione orientata a principi di efficienza ed economicità306 – a garantire un‟equa distribuzione delle risorse307, per l‟altro, risultanti comunque integralmente subordinate all‟interesse generale, a prescindere dalla loro rispettiva originaria titolarità308.

Relativamente a quest‟ultimo profilo è poi di fondamentale importanza rimarcare: in primis, il divieto all‟introduzione di misure che in qualunque modo minino la libertà di stabilimento, nonché la circolazione di persone, beni, servizi e capitali su tutto il territorio nazionale309; in secondo luogo, la competenza esclusiva dello Stato rispetto all‟elaborazione e approvazione del relativo bilancio310, ma soprattutto in ordine alle materie afferenti alla finanza e al debito pubblico311.

Proprio in quest‟ottica, a mo‟ di mirato intervento chirurgico, sono ora andate ad insinuarsi le disposizioni evincibili dal novellato art. 135 della Carta fondamentale spagnola, recentissimamente riscritto sotto le crescenti pressioni promananti dall‟Unione Europea e dai mercati finanziari312_{. Da esse se ne ricava}

306

Cfr. art. 31 della Costituzione spagnola. Sul tema dell‟impegno dei pubblici poteri al fine di garantire un maggiore sviluppo ed una migliore equità sociale attraverso l‟implementazione di politiche redistributive, si osservi anche il primo comma dell‟art. 40 della suprema Fonte spagnola: “I pubblici poteri promuoveranno le condizioni favorevoli per il progresso sociale ed economico e per una più equa distribuzione del reddito regionale e personale, nel quadro di una politica di stabilità economica. In modo speciale realizzeranno una politica orientata al pieno impiego”. A corredo, sempre nell‟ottica del necessario rispetto del principio solidaristico, si noti inoltre quanto disposto dall‟art. 138 della suprema Fonte spagnola, inserito nel Titolo VIII, dedicato all‟organizzazione territoriale dello Stato.

307

A tal proposito, va peraltro evidenziato come, anche in quest‟ottica, lo Stato vanti una competenza esclusiva, in tema di elaborazione dei principi fondamentali e coordinamento della pianificazione generale dell‟attività economica, ai sensi dell‟art. 149 della Carta fondamentale spagnola.

308

Cfr. art. 128, c. 1, della Costituzione spagnola.

309

Che la prescrizione si riferisca anche a misure di carattere fiscale è implicitamente evincibile dall‟art. 139 della Carta fondamentale spagnola, ma nondimeno esplicitamente ricavabile, relativamente alle Comunità Autonome, dal secondo comma dell‟art. 157 della stessa.

310

Cfr. art. 134 della suprema Fonte spagnola e, per la parte afferente alla dotazione della Corona, l‟art. 65 della medesima: “I1 Re riceve dal Bilancio Generale dello Stato una globale assegnazione per il mantenimento della sua Famiglia e Casa e ne dispone liberamente”.

311

Cfr., come già in precedenza accennato, l‟art. 149 della Costituzione spagnola, ma si osservi anche il novellato art. 135 della stessa.

312

Rapidissimamente approvata nel settembre del 2011 (su iniziativa governativa culminata nella presentazione del progetto di riforma il 26 agosto presso il Congresso dei Deputati che provvedeva alla sua approvazione in data 2 settembre, seguita poi da quella del Senato cinque

innanzitutto che tutte le Amministrazioni Pubbliche dovranno orientare le proprie azioni al principio di stabilità di bilancio313. A ciò si accompagna poi la prescrizione secondo la quale lo Stato e le Comunità Autonome non potranno incorrere in un deficit strutturale che superi i limiti prescritti dall‟Unione Europea in relazione ai suoi Stati membri, tali limiti dovendo essere puntualmente chiariti da un‟apposita legge organica che li parametrerà al rispettivo prodotto interno lordo314. Inoltre, se, per un verso, agli Enti locali minori viene imposto di addivenire ad un bilancio in pareggio315, per l‟altro, si sancisce che Stato e Comunità Autonome debbano essere per legge preventivamente autorizzati a contrarre crediti, o ad emettere debito pubblico, in quest‟ultimo caso dovendosi comunque tener conto del fatto che il volume totale dello stesso, cui sono complessivamente esposte tutte le Amministrazioni Pubbliche, non potrà superare, in rapporto al prodotto interno lordo, il valore di riferimento stabilito dal Trattato sul Funzionamento dell‟Unione Europea316. Possibili eccezioni ai predetti limiti sono tuttavia contemplati in caso di catastrofi naturali, recessione economica, o situazioni straordinarie di emergenza che, accertate dal Congresso dei Deputati, sfuggano al controllo dello Stato, pregiudicandone considerevolmente la situazione finanziaria, o la sostenibilità economica o sociale del medesimo317. Si specifica infine che alla legge organica è affidato lo

già più tardi, e dalla successiva promulgazione e pubblicazione, il susseguente 27 settembre) con il trasversale sostegno dei maggiori partiti del Paese, la riforma costituzionale non è stata salutata favorevolmente dalla comunità spagnola, né peraltro, preventivamente, in senso positivo, si era espresso lo stesso Tribunal Constitucional, il quale aveva anzi evidenziato come il complesso della normativa già allora vigente rendesse di fatto non strettamente necessaria un‟apposita innovazione della Carta fondamentale (sent. n. 134/2011, del 20 luglio). Pertinenti parametri normativi potevano infatti probabilmente rinvenirsi: relativamente allo Stato, nel combinato disposto degli artt. 134-135 della Costituzione, oltre che nel Decreto Reale n. 2/2007, o della legge 18/2001, afferenti al principio di stabilità del bilancio; in riferimento alle Comunità Autonome, il riferimento poteva invece correre, quanto ad affinità di contenuti, alla

Ley Orgánica n. 3/2006 del 26 maggio, modificativa della precedente legge organica n. 5/2001

del 13 dicembre. Su questi punti, e per una più ampia ricostruzione della vicenda, si osservi il contributo di I. CIOLLI, I Paesi dell‟Eurozona e i vincoli di bilancio. Quando l‟emergenza

economica fa saltare gli strumenti normativi ordinari, in Rivista dell‟Associazione Italiana dei Costituzionalisti, n. 1/2012, del 29/02/2012, pagg. 8 ss.

313

Cfr. art. 135, c. 1, della Costituzione spagnola.

314

Cfr. art. 135, c. 2, della Costituzione spagnola.

315

Cfr., nuovamente, art. 135, c. 2, della Costituzione spagnola.

316

Cfr. art. 135, c. 4, della Costituzione spagnola.

sviluppo dei principi degli aspetti appena edotti, ivi inclusi i profili di responsabilità ascrivibili alle varie Amministrazioni Pubbliche in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi relativi alla stabilità di bilancio318. Su altro fronte, si osservi invece come, dall‟incrocio di quanto in precedenza edotto in tema di competenza e quanto poc‟anzi accennato in merito alla puntuale copertura della materia fiscale da parte di precise riserve di legge, ne derivi, quale corollario, non solo che qualunque esazione debba avvenire in conformità a previe disposizioni legislative, ma anche che la potestà tributaria spetti esclusivamente allo Stato tramite leggi, le Comunità Autonome e gli altri Enti locali potendo quindi stabilire ed esigere tributi solamente in accordo con la Costituzione e con tali fonti primarie319.

Entrando adesso proprio nel merito di ciò che la Costituzione direttamente riferisce alle massime Amministrazioni territoriali decentrate, può preliminarmente ravvisarsi come, ai sensi dell‟art. 156 – nell‟ambito dei principi di coordinamento con la finanza statale, nonché del principio solidaristico che lega tutti gli spagnoli – sia alle stesse riconosciuta un‟autonomia finanziaria preordinata allo sviluppo e all‟esecuzione delle rispettive competenze320_. Nondimeno, inoltre, in conformità con le leggi ed i relativi statuti, esse potrebbero altresì essere delegate, o comunque chiamate a collaborare con lo Stato, nell‟ambito dell‟attività di liquidazione, esazione e gestione delle entrate tributarie321.

A tal proposito, la Carta fondamentale spagnola, al successivo articolo, sembra operare una sorta di tipizzazione delle diverse fonti di cui le Comunità Autonome potrebbero pregiarsi per l‟espletamento delle funzioni loro riconducibili, tra le quali – fermi restando i precitati divieti alla circoscrizione delle libertà di

318

Cfr. art. 135, c. 5, della Costituzione spagnola. Si noti, infine, come, in ossequio a tali principi, l‟ulteriore implementazione di siffatto tessuto normativo sarà nondimeno rimesso alle Comunità Autonome, in conformità con i rispettivi statuti, così come previsto dallo stesso art. 135, c. 6, della suprema Fonte spagnola.

319

Cfr. art. 133 della Costituzione spagnola, nel quale altresì si precisa che, parimenti condizionate a previe disposizioni di legge, sono le prerogative di concedere esenzioni fiscali su tributi statali, ovvero di contrarre obbligazioni finanziarie, da parte delle Pubbliche Amministrazioni.

320

Cfr. art. 156, c. 1, della Costituzione spagnola.

321

circolazione e di stabilimento, nonché di quello concernente la tassazione di beni esulanti il proprio territorio – è possibile annoverare:

a) imposte cedute totalmente o parzialmente dallo Stato, addizionali su imposte statali e altre partecipazioni alle entrate statali;

b) proprie imposte, tasse e contributi speciali;

c) trasferimenti di un Fondo di Compensazione interterritoriale e altre assegnazioni a carico del Bilancio Generale dello Stato;

d) rendite derivanti dal loro patrimonio e entrate di diritto privato; e) proventi di operazioni di credito322.

Va infine segnalato come il predetto punto c), in entrambe le sue due possibili declinazioni, sia altresì oggetto di più ampia disciplina ad opera del susseguente art. 158: così, quanto alle assegnazioni statali, viene a precisarsi che le stesse sono finalizzate a garantire i servizi pubblici essenziali in tutto il Paese, ovvero ad assicurare il finanziamento di quei servizi e attività statali che le Comunità autonome si siano assunte in carico; quanto invece al Fondo di Compensazione, esso è volto a correggere gli squilibri economici interterritoriali attraverso il sostegno a spese di investimento, le cui risorse saranno devolute dalle Cortes

Generales alle Comunità Autonome stesse, ovvero, se del caso, nondimeno alle

Province.

7.3. L’attuale articolazione dei rapporti finanziari: tra normativa