4. La confederazione svizzera
4.2. Il riparto costituzionale delle attribuzioni finanziarie tra Federazione e Cantoni
Dal punto di vista finanziario, può preliminarmente osservarsi come la Costituzione elvetica presenti alcuni caratteri di affinità con quella statunitense: i dazi doganali sono di competenza esclusiva federale123, al pari dell‟imposta sul valore aggiunto124 e delle imposte speciali sul consumo125, nonché delle imposte
119
Benché sia la stessa Costituzione a definire sovrani i Cantoni, occorre tuttavia rimarcare come tale sovranità non venga intesa nel significato tipico e pieno che si è generalmente soliti associarle. E‟ il dato storico infatti a suggerire un‟interpretazione maggiormente conforme alla
ratio del costituente, che, con tale termine, premeva tanto ad elevare il ruolo dei Cantoni nel
complessivo quadro istituzionale, quanto e soprattutto a sottolinearne la preesistenza rispetto alla stessa Confederazione.
Cfr. A. AUER – G. MALINVERNI – M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Vol. I, Stæmpfli Edition, SA Berne, 2000, pag. 319.
120
Cfr. art. 3 Cost.
121
I quali risultano espressamente elencati dal primo della Carta Fondamentale.
122
V. art. 51 Cost.
123
Cfr. art. 133 della Costituzione elvetica: “La legislazione sui dazi e su altri tributi riscossi sul traffico transfrontaliero delle merci compete alla Confederazione”.
124
Conformemente a quanto previsto dall‟art. 130 (con disposizione transitoria, di cui si dirà più oltre in questa stessa nota) della Costituzione elvetica, accettato nella votazione popolare del 28 novembre 2004 ed entrato in vigore dal 1° gennaio 2007, “la Confederazione può riscuotere un‟imposta sul valore aggiunto, con un‟aliquota normale massima del 6,5 per cento e un‟aliquota ridotta non inferiore al 2,0 per cento, sulle forniture di beni e sulle prestazioni di servizi, compreso il consumo proprio, nonché sulle importazioni”.
Va peraltro rimarcato che la disposizione transitoria – collegata a questo articolo, e per una cui maggiore specificazione si rinvia al quattordicesimo comma dell‟art. 196 Cost. – prevede che la facoltà di riscuotere l‟imposta decada alla fine del 2020.
Dal 1° gennaio 2011 al 31 dicembre 2017 l‟aliquota normale ammonta all‟8 per cento e l‟aliquota ridotta al 2,5 per cento: cfr. art. 25, cpv. 1 e 2, legge 12 giugno 2009 sull‟IVA – RS 641.20.
di bollo126 e di altre particolari esazioni, quali la tassa sul traffico pesante127, quella sui giochi d‟azzardo128, l‟imposta sul tabacco e sulle bevande distillate129, ovvero l‟imposta preventiva sul reddito dei capitali mobili, sulle vincite alle lotterie e sulle prestazioni assicurative130. Tra questi, come facilmente intuibile, i tributi che forniscono alla Federazione il maggior gettito sono dati dall‟imposta sul valore aggiunto, nonché dalle altre imposte sui consumi.
Di particolare interesse è anche la disposizione costituzionale contemplata dall‟art. 100 concernente le possibili politiche economiche da attuarsi in fasi congiunturali e che consentirebbero alla Federazione, seppure a titolo transitorio, di “riscuotere supplementi o concedere ribassi su tributi previsti dal diritto federale. I mezzi così prelevati vanno congelati; liberati che siano, i tributi diretti sono restituiti individualmente e quelli indiretti impiegati per la concessione di ribassi o per creare occasioni di lavoro”, ovvero di “obbligare le imprese a
125
Quale l‟imposta di consumo sui carburanti prevista dall‟art. 86 della Costituzione elvetica, il cui terzo comma descrive nondimeno una serie di obbligati vincoli di destinazione ove impiegare la metà delle risorse da essa ritraibili.
Ciò premesso, è all‟art. 131 (con disposizione transitoria, per una cui maggiore specificazione il rinvio corre al quindicesimo comma dell‟art. 196 Cost.) della Costituzione svizzera che occorre far riferimento per la puntuale indicazione di tali imposte speciali di consumo, le stesse potendo vertere sul tabacco greggio e manufatto, sulle bevande distillate, sulla birra, sulle automobili e le loro parti costitutive, sul petrolio, gli altri oli minerali, il gas naturale e i prodotti derivanti dalla loro lavorazione, tra cui, per l‟appunto, i carburanti.
126
Cfr., art. 132 della Costituzione elvetica, ove è sancito che la stessa possa avere ad oggetto titoli, quietanze di premi di assicurazione, ovvero altri documenti relativi ad operazioni commerciali, ad esclusione di quelli concernenti operazioni fondiarie e ipotecarie.
127
Cfr. art. 85 (con disposizione transitoria, per una cui maggiore specificazione il rinvio corre al secondo comma dell‟art. 196 Cost., peraltro corredato dalle indicazioni promananti anche dal comma seguente, per ciò che concerne il finanziamento di progetti ed opere ferroviarie e di altri mezzi di trasporto, di cui all‟art. 87 Cost.) della Costituzione elvetica, il quale prevede, al terzo comma, che una parte del relativo prodotto netto sia comunque devoluto ai Cantoni.
128
Secondo quanto prescritto dal terzo comma dell‟art. 106 (con disposizione transitoria, per una cui maggiore specificazione il rinvio corre all‟ottavo comma dell‟art. 196 Cost.) della Costituzione svizzera, “la Confederazione riscuote dai casinò una tassa commisurata ai loro introiti; la tassa non può eccedere l‟80 per cento degli introiti lordi provenienti dal gioco. Essa è impiegata per coprire il contributo federale all‟assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l‟invalidità”.
129
Cfr. artt. 112, quinto comma, nonché 131 della Costituzione svizzera, ove, al terzo comma, è prescritto che “il 10 per cento del prodotto netto dell‟imposizione delle bevande distillate è devoluto ai Cantoni” ed è “impiegato per combattere, nelle sue cause e nei suoi effetti, l‟abuso di sostanze che generano dipendenza”.
130
Cfr. art. 132, secondo comma, della Costituzione elvetica, accettato nella votazione popolare del 28 novembre 2004 ed entrato in vigore dal 1° gennaio 2008, laddove è altresì prescritto che il 10 per cento di tale imposta debba essere devoluta ai Cantoni.
costituire riserve di crisi per procurare lavoro”, concedendo “a tal fine agevolazioni fiscali e” obbligando “i Cantoni a fare altrettanto”.
Ciò soggiunto, all‟opposto, la competenza sulle altre imposte appartiene ai Cantoni, i quali vantano una sovranità fiscale sostanzialmente piena, attesa, come si avrà modo di apprezzare, una robusta potestà impositiva, un ottimale quantum di risorse finanziarie a loro disposizione, un‟ampia disponibilità del proprio bilancio, anche dal lato delle spese, ed una spoglia distinta di vincoli costituzionali cui soggiacere, alcuni dei quali peraltro di portata generale, e quindi assoggettanti anche la Confederazione, altri invece ad essi specificamente orientati: tra i primi, possono ricondursi il doveroso rispetto, compatibilmente con la tipologia di tributo, dei principi “della generalità e dell‟uniformità dell‟imposizione”, nonché “della capacità economica”131
, ma anche del beneficio132; tra i secondi, è di contro possibile annoverare il divieto alla doppia imposizione intercantonale133, ovvero all‟istituzione di omologhi tributi locali, cantonali o comunali, su “ciò che la legislazione federale sottomette all‟imposta sul valore aggiunto, alle imposte speciali di consumo, alla tassa di bollo e all‟imposta preventiva, o che dichiara esente da queste imposte”134 .
In materia di imposte sui redditi, la Costituzione assegna una competenza concorrente alla Confederazione, che può fissare imposte federali sul reddito entro due limiti. Il primo è di tipo quantitativo, nel senso che la Confederazione può stabilire un‟imposta sul reddito delle persone fisiche con aliquota massima dell‟11,5%135 e un‟imposta sul reddito delle persone giuridiche con aliquota massima pari all‟8,5%136
. Il secondo limite riguarda il gettito di tali imposte che spetta ai Cantoni per almeno il 17% dell‟ammontare lordo complessivo137.
131
Cfr. art. 127, secondo comma, della Costituzione elvetica.
132
Si rammenti, in proposito, quanto espresso dall‟art. 43a della Costituzione svizzera: “la collettività che fruisce di una prestazione statale ne assume i costi”.
133
Cfr. art. 127, terzo comma, della Costituzione svizzera, il quale prevede che in siffatta ipotesi la Confederazione prenderà i provvedimenti necessari.
134
Cfr. art. 134 della Costituzione svizzera.
135
Cfr. art. 128, primo comma, lett. a), della Costituzione elvetica.
136
Cfr. art. 128, primo comma, lett. b), della Costituzione svizzera, accettato nella votazione popolare del 28 novembre 2004 ed entrato in vigore dal 1° gennaio 2007.
137
Tale quota potendo “essere ridotta sino al 15 per cento qualora lo esigano gli effetti della perequazione finanziaria”, ai sensi dell‟art. 128, quarto comma, della Costituzione elvetica,
Similmente al sistema statunitense, quindi anche quello svizzero prevede una competenza concorrente in materia di imposte sul reddito e, di conseguenza, ammette la doppia imposizione del medesimo fatto economico (reddito) da parte dei livelli di governo territoriale, federale e cantonali, diversi.
Oltre alle imposte sul reddito, i Cantoni possono istituire imposte di proprietà e circolazione sui veicoli, sugli immobili, sulle successioni e, comunque, su tutti i presupposti impositivi non riservati dalla Costituzione alla potestà esclusiva federale138. Fermo restando che, sia per i Cantoni, sia per i Comuni, le maggiori entrate sono assicurate dalle imposte dirette sulle persone fisiche e giuridiche, per ciò che riguarda questi ultimi occorre evidenziare come anch‟essi godano di un‟indubbia autonomia finanziaria, la quale però non può dirsi né assoluta, né uniforme, la stessa dipendendo dalle singole scelte confluite nelle Costituzioni cantonali di rispettiva appartenenza, in piena conformità con quanto previsto dalla sintetica, ma assolutamente perspicua, disposizione contenuta all‟interno del primo comma dell‟art. 50 della Carta fondamentale elvetica, secondo cui “l‟autonomia comunale è garantita nella misura prevista dal diritto cantonale”. Ciò soggiunto, l‟autonomia tributaria dei Cantoni è, invece, come già apprezzato, decisamente più ampia, poiché dispongono della potestà di istituire tributi, tra cui alcuni di indubbio spessore, come quelli sul reddito. Tale potestà deve intendersi, al pari di quella statunitense, non limitata alla fissazione delle sole aliquote, ma si estende a tutti profili del tributo139. L‟ampiezza dell‟autonomia tributaria riconosciuta produce una significativa concorrenza fiscale tra i Cantoni.
accettato nella votazione popolare del 28 novembre 2004 ed entrato in vigore dal 1° gennaio 2008. Va peraltro rimarcato che la disposizione transitoria – collegata a questo articolo, e per una cui maggiore specificazione si rinvia al tredicesimo comma dell‟art. 196 Cost. – prevede che la facoltà di riscuotere l‟imposta federale decada alla fine del 2020.
138
I Cantoni potrebbero dover sottostare al vincolo contemplato dal terzo comma dell‟art. 111 della Costituzione elvetica, il quale sancisce che la Federazione “può obbligare i Cantoni a esentare dall‟obbligo fiscale le istituzioni dell‟assicurazione federale vecchiaia, superstiti e invalidità e della previdenza professionale nonché a concedere agli assicurati e ai loro datori di lavoro agevolazioni fiscali su contributi e aspettative”.
139
Tipologie di reddito, eventuali agevolazioni, criteri per la determinazione della base imponibile, etc.
4.3. I dispositivi di coordinamento, armonizzazione e perequazione e la loro efficacia.
A fronte di tale, affermato, affrancamento dai poteri federali, dalla Costituzione svizzera è tuttavia possibile evincere, in via più o meno esplicita, dei meccanismi, in qualche modo, di raccordo tra i vari sistemi impositivi. Tra essi, è possibile annoverare poteri di coordinamento, di armonizzazione e di perequazione.
I primi, allorquando di natura verticale, sono preordinati a creare un‟adeguata ripartizione della sovranità fiscale tra i vari livelli di governo, onde minimizzare i fenomeni di doppia imposizione; allorquando, invece, di carattere orizzontale, sono volti a regolare i rapporti tra Cantoni, per ciò che attiene alla suddivisione delle competenze e del gettito relativi a quei tributi, le cui basi imponibili siano collettive e, come tali, di portata sovra cantonale140.
I secondi, trovano espressa conferma all‟interno dell‟art. 129 della Costituzione svizzera, che li assegna alla Confederazione, al fine di creare un minimo di tessuto normativo comune, in ordine al perseguimento di esigenze di economicità, efficienza e semplificazione, in funzione anche preventiva rispetto all‟insorgere di potenziali contenziosi tra il cittadino e l‟Amministrazione finanziaria. Indirizzandosi nei confronti di qualsiasi imposta diretta – sia essa federale, cantonale, ovvero comunale – i poteri di armonizzazione si estendono “all‟assoggettamento, all‟oggetto e al periodo di calcolo delle imposte, alla procedura e alle disposizioni penali”, rimanendo “escluse dall‟armonizzazione in particolare le tariffe e le aliquote fiscali e gli importi esenti da imposta”, fermo restando che “la Confederazione [possa] emanare prescrizioni contro il conferimento di agevolazioni fiscali ingiustificate”141. Ciò detto, va comunque rimarcato come gli stessi fatichino a radicarsi in un contesto come quello svizzero, caratterizzato da una così ampia, riconosciuta, e rivendicata autonomia finanziaria cantonale.
140
Il criterio guida è quello della residenza: le imposte sul reddito e sul profitto vanno infatti versate interamente nel luogo di residenza; l‟imposizione su quei redditi conseguiti in più giurisdizioni non può essere superiore alla tassazione prevista per quello stesso reddito, così come prodotto nella giurisdizione di residenza.
141
Quanto, in ultimo, alla terza categoria di dispositivi, ossia ai meccanismi di perequazione, occorre evidenziare come anch‟essi possano pacificamente estroflettersi secondo la duplice, classica, veste, ossia verticale, fra Confederazione e Cantoni, ovvero orizzontale fra Cantoni142: la prima è tesa a rendere il sistema maggiormente coerente, equo ed equilibrato nei suoi aspetti fondamentali; la seconda è volta invece a consentire un trasferimento di risorse finanziarie dai Cantoni con più alta capacità fiscale verso quelli con ridotta capacità fiscale.
Invero, ai sensi del secondo comma dell‟art. 135 della Carta fondamentale elvetica, “la perequazione finanziaria e degli oneri ha segnatamente lo scopo di:
a. ridurre le differenze tra i Cantoni per quanto riguarda la capacità finanziaria;
b. garantire ai Cantoni risorse finanziarie minime;
c. compensare gli oneri finanziari eccessivi dei Cantoni dovuti alle loro condizioni geotopografiche o socio demografiche;
d. promuovere la collaborazione intercantonale con perequazione degli oneri;
e. mantenere la concorrenzialità fiscale dei Cantoni nel contesto nazionale e internazionale”.
Anche in questo caso, come poc‟anzi per il tema delle armonizzazioni, non può comunque sottacersi come l‟impatto della perequazione sia stato, tutto sommato, complessivamente modesto, o comunque inidoneo ad impedire l‟accentuarsi di preesistenti disparità regionali di reddito, pur in presenza di specifici finanziamenti federali diretti ai Cantoni dotati di minor capacità reddituale143.
142
Cfr. art. 135 della Costituzione svizzera, accettato nella votazione popolare del 28 novembre 2004 ed entrato in vigore dal 1° gennaio 2008.
143
Secondo quanto previsto dal terzo comma dell‟art. 135 della Costituzione elvetica “la perequazione finanziaria delle risorse è finanziata dai Cantoni finanziariamente forti e dalla Confederazione”, il tutto, precisando che “le prestazioni dei Cantoni finanziariamente forti ammontano al minimo a due terzi e al massimo all‟80 per cento delle prestazioni della Confederazione”.
Va peraltro rimarcato come ulteriori sostegni perequativi possano nondimeno indirizzarsi dai Cantoni verso alcuni dei propri Comuni.
Per comprendere fino in fondo il fenomeno occorre considerare alcuni fattori. Il dato di partenza consiste nell‟originaria estrema eterogeneità dello scenario svizzero, foriera di profondissime diversificazioni cantonali, rintracciabili nella loro differente estensione territoriale, presenza demografica, orografia, numero delle Municipalità, livello di sviluppo delle infrastrutture, nonché di consistenza e distribuzione del reddito. Il secondo dato è poi racchiuso, come visto, nella riconosciuta sovranità impositiva dei Cantoni ed al contempo nell‟assenza di prescrizioni costituzionali federali che impongano particolari vincoli ai rispettivi bilanci144. Il terzo dato si rinviene nella tenuità degli strumenti federali di coordinamento, armonizzazione e perequazione. L‟ineluttabile implicazione che ne è derivata è stata quella dell‟avvio di un modello di federalismo fiscale estremamente competitivo, il quale, innanzi ad un così ampio affrancamento dai poteri federali, avrebbe potuto degenerare in sprechi e gestioni dissennate. Le ragioni che invece hanno preservato il sistema da siffatte patologiche circostanze vanno ricercate per un verso nella grande efficacia, incidenza e tempestività dei controlli che promanano dal basso, attraverso un intensissimo ricorso ai meccanismi di democrazia diretta, per l‟altro, dalla ristrettezza del territorio elvetico, che consente una grande mobilità degli operatori economici e, più in generale, dei consociati da un Cantone all‟altro, sfuggendo quindi a quelli meno efficienti e con la più alta pressione fiscale, per confluire di contro in quelli maggiormente virtuosi e meno vessatori dal punto di vista del carico tributario.
4.4. Considerazioni conclusive.
E, dunque, il modello svizzero si avvicina molto a quello statunitense, almeno negli aspetti fondamentali, come l‟ampia autonomia tributaria dei Cantoni ed un limitato intervento perequativo della Federazione. A questo è però da aggiungere che: per un verso, come, già da un punto di vista generale, la stessa, complessiva,
144
Relativamente a tale aspetto, le uniche indicazioni che si rinvengono a livello costituzionale sono quelle contenute negli artt. 167 e 183 della Carta fondamentale elvetica, le quali però si esauriscono esclusivamente all‟ambito federale, rispettivamente sancendo che “l‟Assemblea federale decide le spese della Confederazione, ne adotta il preventivo e ne approva il consuntivo” e che “Il Consiglio federale elabora il piano finanziario e il progetto di preventivo e allestisce il consuntivo della Federazione. Provvede a una gestione finanziaria corretta”.
politica fiscale rappresenta uno dei maggiori volani su cui il Paese punta al fine di innestare profili di decisa attrattività, anche internazionale, e quindi di sviluppo economico145; per l‟altro, quell‟ulteriore particolare aspetto distintivo, essenzialmente riconducibile, come appena accennato, al carattere estremamente competitivo di tale federalismo, il quale rappresenta la più alta essenza dell‟autonomia finanziaria accordata a livello cantonale ed, al contempo, nondimeno, il più grosso limite nel porre in essere quelle libere e tipiche scelte autodeterminative che, in questo caso, risultano invece alquanto condizionate, in ragione dell‟intima connessione che le stesse realizzano, in termini di ricadute dirette, nei confronti dei propri consociati e della loro conseguente, pronta ed inesorabile capacità di reazione146.
5. La Germania.
5.1. Il contesto istituzionale.
L‟art. 20 dalla Legge fondamentale tedesca (Grundgesetz) definisce la Germania come uno Stato federale democratico e sociale. Benché per popolazione ed estensione geografica possa pacificamente annoverarsi tra i maggiori Stati europei, il Paese non è percorso da particolari diversità di origine etnica o culturale. Esso semmai storicamente si trascina differenziali di ordine
145
E‟ lo stesso sito internet istituzionale del Dipartimento Federale delle Finanze (DFF) ad affermare che: “Come tutti gli Stati anche la Svizzera si sforza di offrire una piazza economica attrattiva con condizioni vantaggiose. La prosperità e i posti di lavoro nel nostro Paese dipendono direttamente dall'impostazione delle condizioni quadro della politica economica. In ragione dell'esiguità del mercato interno, della povertà di materie prime, della mancanza di un accesso al mare e degli svantaggi di natura geotopografica, la Svizzera è costretta a cercare vantaggi particolari anche perseguendo una politica fiscale attrattiva”.
Si osservi, a tal proposito, il seguente sito internet
http://www.efd.admin.ch/dokumentation/zahlen/00579/00608/01113/index.html?lang=it.
146
Il tutto, come invero nuovamente confermato anche dalla predetta fonte: “In Svizzera l'autonomia della politica fiscale dei Cantoni è un principio radicato. La democrazia diretta garantisce questa autonomia. Tra i Cantoni vige infatti un regime di concorrenza fiscale basato su tre pilastri: l'autonomia cantonale in materia di entrate istituita attraverso l'emanazione di leggi tributarie, l'autonomia cantonale in materia di uscite istituita attraverso la determinazione del preventivo nonché la perequazione finanziaria a livello federale intesa a compensare le differenze tra i Cantoni. Pertanto, il Popolo, il Parlamento e il Governo decidono a livello cantonale, da un lato, il carico fiscale e, dall'altro, le uscite del proprio ente pubblico. La politica finanziaria, che trova il proprio fondamento nella democrazia diretta, riveste a tal fine un ruolo essenziale”.
economico, mai del tutto colmati, specie tra le proprie aree occidentali e quelle orientali. Va allora evidenziato come la scelta appannaggio di un sistema federale possa farsi già risalire al 1871, allorquando la stessa venne formalmente consacrata all‟interno della coeva Costituzione bismarckiana147
. Tale opzione avrebbe poi trovato conferma anche successivamente, dapprima con la Costituzione di Weimar del 1919, in seguito, e per l‟appunto, con la Legge fondamentale di Bonn del 1949, che l‟avrebbe ripristinata nel secondo dopoguerra, alla conclusione del periodo totalitario nazionalsocialista, il quale l‟aveva rinnegata, per non dover condividere il potere con alcuna forte articolazione territoriale.
L‟attuale assetto istituzionale poggia su tre livelli di governo: la Federazione (Bund), gli Stati (Länder)148 ed i Comuni (Gemeinden)149. Tra questi, sono come noto i primi due ad assumere indubbiamente il ruolo di veri interpreti, essendo dotati non solo di pari dignità, ma anche delle maggiori prerogative costituzionali. I Länder, in particolare, oltre ad essere dotati di una propria Costituzione150, un proprio organo legislativo ed un proprio Governo, vedono nel Consiglio Federale (Bundesrat) la sede di rappresentanza delle proprie istanze151,
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Si osservi, tuttavia, come le primigenie fasi di tale processo possano farsi risalire già a più di mezzo secolo prima. Come rilevato da A. D‟ATENA, Diritto regionale, cit., pag. 8, “la Confederazione (il Deutscher Bund) è stata costituita nel 1815, nel corso del Congresso di Vienna, ed è stata sciolta nel 1866, a seguito della guerra austro-prussiana, mentre lo Stato federale ha fatto la sua prima apparizione nel 1867, con la costituzione del Norddeutscher Bund,