Tra norme costituzionali e legislazioni speciali: la concreta evoluzione dei rapport

Il tenore dei rapporti finanziari tra i diversi livelli di governo è in Belgio solo minimamente rinvenibile nelle pieghe delle disposizioni costituzionali. Invero, benché la suprema Fonte riservi alla tematica ben undici articoli265 – racchiusi all‟interno del Titolo V, appositamente dedicato alle finanze – dagli stessi non

257

Cfr. art. 127 della Costituzione belga.

258

Cfr. artt. 128 e 130 della Costituzione belga, con tale espressione intendendosi le prestazioni pubbliche riferibili alla persona.

259

Cfr. artt. 129 e 130 della Costituzione belga.

260

Le cui limitazioni (essenzialmente riferibili agli ambiti di competenza delle Comunità, rispetto ai quali le Regioni hanno un corrispondente dovere di astensione) o modalità di estroflessione, sono rispettivamente evincibili dagli artt. 39 e 134 della Costituzione belga, ma il cui raggio d‟azione è soprattutto apprezzabile dalla legislazione speciale, la quale con gli

accords du Lambermont et du Lombard del 2001, ne ha allargato lo spettro, andando a

ricomprendervi materie quali l‟ordinamento degli Enti locali minori, la disciplina del bilancio e della contabilità, o l‟agricoltura.

261

Facendo leva sulla trasversalità di alcune materie, ovvero sull‟esistenza di insopprimibili istanze unitarie, tali pratiche sono state variamente giudicate legittime dalla Corte costituzionale belga.

262

Cfr. art. 141-142 della Costituzione belga.

263

Cfr. art. 160-161 della Costituzione belga.

264

Cfr. il secondo comma dell‟art. 143 della Costituzione belga.

265

possono che ricavarsi mere indicazioni di massima, indubbiamente significative, ma insufficienti da sole a comprendere sino in fondo l‟archetipo di federalismo fiscale abbracciato dal Paese.

Per quel che a noi ora maggiormente rileva, i dati ivi estraibili ci consegnano, ad ogni modo, un modello fondato sui seguenti elementi: il necessario e generale rispetto, seppur con talune eccezioni, di puntuali riserve di legge che connotano ogni imposizione tributaria266; il carattere annuale di quest‟ultima267 e la sua attribuzione in seno agli organi consiliari dei livelli di governo più prossimi al cittadino268; una certa autonomia di spesa accordata agli Enti di secondo livello269; il doveroso ossequio al principio di uguaglianza, anche nell‟ambito della fiscalità270; la chiara evidenza che la concreta e complessiva struttura della stessa sia di fatto rimessa alla normazione delle diverse Amministrazioni, ma, ancor prima, ad una peculiare fonte federale, giuridicamente in grado di vincolare tutte le altre271.

Il riferimento corre alla cosiddetta legge speciale – gerarchicamente collocata tra le fonti costituzionali e quelle primarie – la quale, approvata con il procedimento aggravato di cui all‟art. 4 della Carta fondamentale belga, si dimostra capace di offrire le dovute garanzie, relativamente al coinvolgimento e alla condivisione delle decisioni in via d‟assunzione da parte delle diverse componenti linguistiche272. E‟ dunque nelle pieghe di tale tipologia di fonte – o, se si vuole, all‟interno di ciò che essa stessa sottende e in parte rappresenta, ossia quella complessiva attitudine a convogliare l‟elaborazione delle più importanti scelte istituzionali nell‟ambito di sedi che assicurino un elevato tasso di

266

Cfr., su tutti, art. 170 della Costituzione belga.

267

Cfr. art. 171 della Costituzione belga: “Le imposte a favore dello Stato, della comunità e della regione sono votate annualmente. Le norme che le disciplinano restano in vigore solo per un anno, se non sono rinnovate”. V. anche art. 174 della suprema Fonte belga.

268

Ossia Province e Comuni, conformemente a quanto rispettivamente previsto dal terzo e dal quarto comma dell‟art. 170 della Carta fondamentale belga.

269

Cfr. art. 175 della Costituzione belga.

270

Cfr. art. 172 della Costituzione belga.

271

Cfr., su tutti, artt. 175 e 177 della Costituzione belga.

272

Secondo quanto sancito dalla disposizione in parola, la legge speciale deve infatti essere “approvata a maggioranza dei voti in ciascun gruppo linguistico di ciascuna Camera, a condizione che sia presente la maggioranza dei membri di ciascun gruppo, purché il totale dei voti favorevoli espressi nei due gruppi linguistici raggiunga i due terzi dei voti espressi”.

consociativismo e cooperazione, in ordine alla ricerca dell‟ottimale compromesso, preordinato alla riuscita delle maggiori riforme273 – che vanno quindi individuate sia l‟evoluzione, sia l‟attuale configurazione dei rapporti finanziari interamministrativi.

Un‟evoluzione caratterizzata, come detto, da un graduale accrescimento funzionale degli Enti intermedi e delle loro capacità di spesa e che, tuttavia, con la legge speciale del 23 gennaio 1989, ha anche segnato una fondamentale svolta nella chiarificazione delle effettive prerogative dei medesimi sul versante dell‟entrata, laddove invero l‟introduzione del divieto di doppia imposizione, unitamente all‟esiguità delle basi imponibili non ancora colpite a livello federale, hanno così non di poco raffreddato le aspettative locali sul versante dell‟autonomia tributaria. Poco più tardi, la riforma costituzionale del 1993, con la quale il Belgio si dotava di un assetto più spiccatamente federale, non avrebbe sostanzialmente alterato l‟allora stato dell‟arte274, il quale sarebbe invece incorso in una propria rivisitazione solo nel 2001, con gli accordi del Lambermont e con le leggi speciali ad essi conseguenti. Tra i punti salienti dei predetti accordi figuravano, infatti, un ulteriore allargamento competenziale, nonché un irrobustimento degli strumenti di finanziamento delle Amministrazioni di secondo livello275.

Volendo ora tirare le fila di questo percorso evolutivo evincendone le attuali risultanze ultime, potremmo inferirne una duplice schematizzazione, concernente il riepilogo delle fonti in entrata di cui Comunità e Regioni possono pregiarsi per lo svolgimento delle relative funzioni. Così:

alle prime si orientano la compartecipazione all‟imposta personale sul reddito, la compartecipazione all‟imposta sul valore aggiunto, il canone

273

A rimarcare tale aspetto, annoverandolo tra quelli a cui ricondursi l‟eccezionalismo belga, G. DI PLINIO, L‟esperienza belga di federalizzazione nell‟ottica del sistema della finanza

pubblica, cit., pagg. 172 ss.

274

Né di molto avrebbe mutato gli assetti la coeva legge speciale del 16 luglio, con la quale si riuscì tuttavia a ridurre un minimo i trasferimenti nazionali, sostituendoli, per tale parte, con una maggiore compartecipazione di Comunità e Regioni ai tributi federali.

275

Consistenti nella concessione di finanziamenti forfettari alle Comunità e nella possibilità, accordata alle Regioni, di innalzare le addizionali dell‟imposta sulle persone fisiche. Per una più ampia ricostruzione su tali accordi, si rinvia a P. DELWIT – B. HELLINGS, Les accords du

radiotelevisivo, gli stanziamenti federali per il sostegno dell‟insegnamento universitario destinato agli studenti stranieri, le risorse promananti dalla Loterie Nationale;

alle seconde spettano invece la dotazione dell‟imposta personale sul reddito, le risorse derivanti da trasferimenti federali in chiave di solidarietà nazionale, laddove si verifichi che il reddito medio della predetta imposta sia inferiore a quello medio nazionale del Regno, alcune imposte reali, i fondi provenienti dal Ministero del lavoro per il supporto delle politiche contro la disoccupazione, i contributi federali per il settore agricolo, ulteriori sovvenzioni federali per la ricerca ed il sostegno afferenti al predetto ambito, ovvero a quello del commercio estero, o dell‟ordinamento provinciale e comunale276_.

6.3. Considerazioni conclusive.

Quanto fin qui esposto consente ora di giungere a spendere qualche considerazione conclusiva sul modello di federalismo fiscale belga e sulle sue criticità.

Si è innanzitutto osservata l‟estesa articolazione dei livelli di governo, la complessità delle relazioni instaurate tra gli stessi e la costante tensione che da sempre ne percorre gli Enti intermedi. Si è poi assistito al tentativo offerto dalla Federazione di assorbire i reciproci malesseri attraverso apposite modifiche alla Carta Fondamentale e mediante interventi mirati, confluenti in leggi speciali. Si è infine ravvisato come siffatti provvedimenti si siano per lo più sostanziati in un potenziamento delle prerogative funzionali di Comunità e Regioni, ma non già in una sostanziale rivisitazione dei previgenti rapporti finanziari con l‟entità centrale. Quest‟ultima continua infatti a vantare un pressoché integrale monopolio fiscale, sia da punto di vista dell‟istituzione del tributo, sia dal punto di vista della sua gestione amministrativa e della sua riscossione. Anche tenendo conto della già descritta evoluzione del quadro competenziale può anzi ravvisarsi

276

Per una più ampia disamina su ciascuna di queste fonti, si rimanda a G. DI PLINIO,

L‟esperienza belga di federalizzazione nell‟ottica del sistema della finanza pubblica, cit., pagg.

come, al netto delle risorse variamente decentrate verso gli Enti inferiori, i volumi di spesa riferibili alla Federazione siano nettamente inferiori a quelli ad essi riconducibili277. Ciò dà origine a quello che, sul piano comparato, può essere quindi pacificamente considerato come uno dei più fulgidi esempi di vertical

fiscal imbalance, ossia di mancata corrispondenza tra funzioni proprie, con i

corrispondenti capitoli di spesa a queste associabili, e risorse proprie278.

Similmente a quanto già osservato relativamente all‟esperienza teutonica, quello belga si configura dunque come un archetipo di federalismo fiscale finanziario, ma non tributario, i maggiori Enti locali potendo infatti godere di risorse certe ai medesimi variamente indirizzati dalla Federazione, ma non già della prerogativa di incidere sul momento impositivo, ovvero di modificare, se non entro ristretti limiti, alcuni tra gli elementi essenziali del tributo stesso. Il che, a ben vedere corrisponde ad un preciso intento, quello di impedire, per quanto possibile, il prodursi di un‟accesa concorrenza fiscale tra le diverse aree, evento, questo, perfettamente plausibile in Paese, come il Belgio, dalla circoscritta estensione territoriale. D‟altro canto però, l‟assenza di competitività, unitamente alla sicurezza di poter sempre e comunque contare sulla disponibilità di erogazioni federali, potrebbe ingenerare fenomeni di deresponsabilizzazione degli amministratori locali, consistenti in comportamenti inefficienti, conseguenti aumenti dei livelli di spesa e delle richieste di copertura statale, nonché disincentivi a qualunque politica di miglioramento e sviluppo.

277

Sul punto, in via perspicua, G. DI PLINIO, L‟esperienza belga di federalizzazione nell‟ottica

del sistema della finanza pubblica, cit., pagg. 167 e 202-203: “I livelli sub-federali (compresi i

poteri locali) spendono […] più del doppio del governo centrale (circa il 70% della spesa pubblica complessiva, se si include quella derivante dai trasferimenti federali)”.

278

Si produce nel tentativo di offrire una corretta definizione del fenomeno e del contesto in cui più di frequente si verifica, nuovamente, G. DI PLINIO, Op. ult cit., pag. 202, nota n. 37, osservando che ciò “significa sproporzione/squilibrio tra sovranità funzionale e sovranità fiscale di un determinato livello di governo, cioè tra il volume di spesa necessario per le proprie competenze e funzioni e quello delle risorse fiscali su cui esse esercitano un controllo diretto. Le questioni di fiscal imbalance sono tipiche degli Stati federali, in cui di regola il governo centrale assorbe la maggior parte del reddito fiscale complessivo, mentre appunto alle entità decentrate è conferita una maggiore responsabilità funzionale e di spesa del tutto sproporzionata rispetto alle entrate derivanti dal proprio potere impositivo; in questa situazione, la differenza tra spese ed entrate proprie ai diversi livelli di governo è generalmente denominata vertical

Un‟ultima considerazione va infine spesa relativamente ai meccanismi perequativi, dovendosi a tal proposito rilevare come i medesimi, fondati pressoché unicamente sul debole programma di solidarité nationale – a sua volta basato su trasferimenti nazionali, peraltro alle sole Regioni, di importi fissi affatto prescindenti dalla base imponibile, distribuzione e gettito dell‟imposta sul reddito delle persone fisiche, cui risultano ancorati – si rende del tutto insufficiente all‟assorbimento dei perduranti differenziali di sviluppo tra le Amministrazioni di secondo livello279.