secolo. – 5. Il primo periodo bellico ed il progetto Meda. – 6. La proposta Tedesco. – 7. L‟inattuato progetto riformatore di Soleri. – 8. Le incisive politiche finanziarie di De Stefani. – 9. La controriforma Volpi. – 10. La Commissione di studio per la riforma della finanza locale nell‟ambito del progetto Mosconi. – 11. Il testo unico della finanza locale del 1931. – 12. Il quadro finanziario alla vigilia e nel corso della Seconda Guerra Mondiale. – 13. Le riflessioni dell‟Assemblea Costituente circa i rapporti tra finanza statale e finanza locale. – 14. Il primo quarto di secolo repubblicano. – 15. La svolta istituzionale e finanziaria degli anni ‟70. – 16. I decreti Stammati ed il poderoso sistema di finanza derivata fondata sulla perversa logica della spesa storica. – 17. La crisi del metodo della programmazione e l‟avvio della fase di transizione. – 18. La svolta degli anni ‟90.
1. Premessa.
Già a partire dalla precedente esperienza costituzionale, lo sviluppo dei rapporti finanziari fra i vari livelli di governo ha storicamente interessato, oltre ovviamente l‟entità statale, le sue originarie articolazioni interne, ossia Comuni e Province436, le Regioni venendo alla luce per lo più solo dopo oltre un ventennio
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Tenendo presente, come rimarcato da G. DEMURO, Art. 114, in R. BIFULCO – A. CELOTTO – M. OLIVETTI (a cura di), Commentario alla Costituzione, cit., pag. 2166, che, “dei due Enti locali storicamente pre-esistenti, il Comune era quello che vantava la storia più antica, essendo riconducibile […] all‟esperienza dei comuni medievali e, in seguito, dell‟età comunale”. Più in particolare, lo stesso Autore precisa che “con l‟avvento dello Stato moderno i comuni da città-stato vennero progressivamente degradati al ruolo di mere articolazioni amministrative del potere politico. In maniera simmetrica, la Provincia in quanto ente nacque come una creazione statale, un organismo intermedio tra Stato e Comune con funzioni di ente autarchico e organo decentrato statale”, tale nascita potendo farsi risalire “all‟Editto Albertino 659/1847 e, quindi, alla l. 2248/1865, all. A”.
di corso repubblicano437, e le Città Metropolitane essendo infine formalmente riconosciute nella nostra attuale suprema Fonte solo all‟indomani dell‟approvazione della legge costituzionale n. 3/2001, che ne ha revisionato l‟intero Titolo V438
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2. Le prescrizioni evincibili dallo Statuto Albertino.
Nell‟incedere verso una succinta descrizione dei maggiori snodi caratterizzanti il progressivo evolversi di tali rapporti non sembra inutile prendere le mosse da quanto previsto dall‟allora parametro normativo di riferimento, lo Statuto Albertino. Benché lo stesso si sia rivelato, alla prova dei fatti, dal carattere flessibile, e per questo cedevole anche nei confronti della semplice legislazione ordinaria, non può tuttavia sottacersi l‟inequivoca ambizione, dal medesimo avanzata, ad informare a sé ogni altra fonte439 e fra esse, per quel che a noi ora maggiormente interessa, quelle di matrice finanziaria.
Ciò premesso, occorre preliminarmente rimarcare come, non esistano disposizioni statutarie a diretta salvaguardia di eventuali e precipue prerogative di autonomia, tanto meno finanziaria, riconducibili a Comuni e Province. Invero, salvo sporadici riferimenti ai medesimi in norme prescrittive di altra natura440, il disposto che più di ogni altro ne chiarifica perspicuamente l‟inquadramento all‟interno del complessivo assetto istituzionale è ascrivibile all‟art. 74, il quale si limita a precisare che “le istituzioni comunali e provinciali, e la circoscrizione dei comuni e delle provincie sono regolati dalla legge”.
Cionondimeno, è tuttavia da segnalarsi come ad una totale assenza di particolari guarentigie statutarie ai predetti Enti riferibile, non corrisponda un altrettanto difetto circa la regolazione di aspetti finanziari di non poco momento, rispetto ai
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Il riferimento corre, in tutta evidenza alle Regioni a Statuto ordinario.
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Analogo discorso può parimenti spendersi, ex art. 114 Cost., per l‟ordinamento di Roma Capitale.
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Cfr. art. 81 Statuto Albertino: “Ogni legge contraria al presente Statuto è abrogata”.
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Cfr. art. 41 Statuto Albertino: “I Deputati rappresentano la Nazione in generale, e non le sole provincie in cui furono eletti”. Ma v. anche gli artt. 76 e 83 dello stesso Statuto, laddove viene rispettivamente prescritto, per un verso, che “è istituita una Milizia Comunale sovra basi fissate dalla legge”, per l‟altro, che “per l'esecuzione del presente Statuto il Re si riserva di fare le leggi sulla Stampa, sulle Elezioni, sulla Milizia comunale, e sul riordinamento del Consiglio di Stato”.
quali non è comunque dato circoscriverne assoggettamento e ripercussioni alla mera entità statale. Come soprattutto in seguito si avrà modo di apprezzare, una rapida ricognizione permetterà di riscontrare non solo peculiarità dal carattere esclusivo, ma anche punti di contatto con l‟attuale assetto costituzionale, nonché prescrizioni dall‟essenza ibrida. Così: fra le prime, oltre alle disposizioni variamente riconducili alla dotazione della Corona Reale, al suo mantenimento e agli atti di disposizione del Suo patrimonio441, sembrano figurare anche quelle che proclamano espressamente che il debito pubblico è garantito e che ogni impegno dello Stato nei confronti dei creditori è inviolabile442, ovvero quelle che assegnano una priorità alla Camera dei Deputati circa l‟approvazione di ogni legge di imposizione di tributi o di approvazione dei bilanci e dei conti dello Stato, benché la generale proposizione delle leggi appartenga al Re e a ogni Camera443; fra le seconde paiono invece annoverabili le norme che condizionano il preventivo assenso delle Camere alla stipulazione di Trattati comportanti oneri alle finanze444, oppure quelle che stabiliscono che nessun tributo possa essere imposto o riscosso, se non previamente consentito dalle Camere e sanzionato dal Re445, dovendosi in quest‟ambito, almeno formalmente, ritenere escluso il ricorso alla decretazione d‟urgenza446
; tra le ultime, quelle che, oltre a sancire l‟uguaglianza di tutti i regnicoli di fronte alla legge447, prescrivono che essi
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Cfr. artt. 18, 19, 20 e 21 Statuto Albertino.
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Cfr. art. 31 Statuto Albertino.
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Cfr. art. 10 Statuto Albertino.
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Cfr. art. 5 Statuto Albertino, il quale non sembra solamente voler sottendere una necessaria opera ratificativa delle Camere, ma la viva occorrenza a che le stesse abbiano tanto a poter valutare se sussistono le condizioni per la copertura di tali maggiori oneri insorgenti, quanto a poter causalmente decidere di conseguenza. A deporre in tal senso sembrerebbe anche il già menzionato art. 10 dello Statuto. In questa seconda accezione appare allora distinguibile il riecheggio operato dall‟art. 81, c. 4 della Costituzione repubblicana.
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Cfr. art. 30 Statuto Albertino, rispetto al quale non può non notarsi la sostanziale consonanza dell‟art. 23 della Costituzione repubblicana.
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Tale conclusione, benchè poi smentita dalla prassi, come rilevato da L . ANTONINI, Art. 23, in R. BIFULCO – A. CELOTTO – M. OLIVETTI (a cura di), Commentario alla Costituzione, Utet, Torino, 2006, pag. 488, si sarebbe dovuta ricavare dal combinato disposto della prescrizione appena edotta, con quella evincibile dall‟art. 6 dello Statuto Albertino, secondo la quale “il Re nomina a tutte le cariche dello Stato, e fa i Decreti e i regolamenti necessari per la esecuzione delle Leggi senza sospenderne l‟osservanza o dispensarne”.
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Cfr. art. 24 Statuto Albertino, il cui tratto peculiare è dato ovviamente dal riferimento ai vari regnicoli, ma i cui punti di contatto con l‟attuale assetto costituzionale, ed in particolare con gli artt. 3 e 53 della Carta fondamentale repubblicana, sono facilmente rinvenibili nel chiaro
contribuiscano indistintamente, ciascuno in proporzione ai propri averi, ai carichi dello Stato448.