Considerazioni conclusive

Volendo ora tirare brevemente le fila dei maggiori tratti distintivi riconducibili al modello di federalismo fiscale tedesco potremmo inferirne che lo stesso si caratterizzi per:

una posizione di netta prevalenza accordata al Bund rispetto agli altri livelli di governo;

un‟autonomia tributaria, intesa come potestà impositiva, alquanto limitata relativamente ai Länder236, ed ancor più circoscritta se riferita alle

Gemeinden;

situazioni di eccezione spettava invece individualmente al solo Ministro delle Finanze. Sul punto, J. SCHNELLENBACH, Public debt in Germany: will the debt brake change the trend?, in http://www.irefeurope.org.

234

Con riferimento allo stesso Grundgesetz, si precisa, infatti, che gli artt. 109 e 115 si applicano per la prima volta all‟esercizio finanziario 2011, tuttavia dal 1° gennaio 2011 al 31 dicembre 2019 i Länder potranno derogare a quanto previsto dal terzo comma dell‟art. 109 (ossia all‟obbligo del pareggio di bilancio senza ricorrere all‟indebitamento), mentre il Bund, nell‟intervallo intercorrente tra il 1° gennaio 2011 ed il 31 dicembre 2015 potrà derogare alle prescrizioni di cui al secondo comma, secondo periodo dell‟art. 115 (relative al limite dello 0.35% del prodotto interno lordo nominale, contemplato al fine di assicurare il mantenimento del pareggio di bilancio senza ricorrere ai prestiti). Si specifica inoltre che già dall‟inizio del 2011 dovrà essere avviato il processo di riduzione del deficit e che i bilanci annuali dovranno essere predisposti in modo che entro l‟esercizio finanziario 2016 venga raggiunto l‟obiettivo di cui al già menzionato secondo comma, secondo periodo, dell‟art. 115.

235

Cfr. art. 143d, c. 2, Legge fondamentale tedesca, il quale, non solo determina l‟ammontare di tali stanziamenti, fissandoli in 800 milioni di euro, ma altresì li condiziona al rientro integrale dei deficit di finanziamento entro il termine del 2020 e ne precisa e quantifica nondimeno l‟esatta destinazione tra i vari Länder: 300 milioni a Berma; 260 milioni al Saarland; 80 milioni, rispettivamente a Berlino, Sassonia-Anhalt e Schleswig-Holstein.

236

A suffragare tale considerazione, anche E. BERTOLINI, I rapporti finanziari

intergovernativi nell‟evoluzione dell‟ordinamento federale tedesco, cit., pag. 104, la quale

un‟essenza federalista che dunque non si esprime nella fase impositiva, la stessa manifestandosi invece in quella redistributiva, attraverso meccanismi in grado di assicurare ad ogni livello di governo di poter contare, in ciascun esercizio finanziario, su di un certo ammontare di fonti certe con le quali poter far fronte alle funzioni cui sono preordinati237; una funzione perequativa che si snoda in articolati e delicati dispositivi

per il reindirizzamento delle risorse, i quali, per lo più affidati alla legislazione federale, garantiscono la necessaria dinamicità e quindi rivedibilità in funzione della continua evoluzione del contesto di riferimento, oltre a condensare costantemente in sé le opposte esigenze promananti delle istanze solidaristiche da un lato, ed autonomistiche dall‟altro;

un chiaro tentativo di arginare ogni possibile deriva dei maggiori livelli di governo verso un ricorso incontrollato all‟indebitamento, specie in un quadro che già rimarca una forte esposizione di alcuni di essi e, più in generale, una situazione internazionale particolarmente pesante;

un potenziale vulnus a quanto descritto nel punto precedente, costituito dall‟assenza di precisi presidi sanzionatori in caso di violazione da parte del Bund o dei Länder dei vincoli costituzionali previsti per l‟appunto in tema di ricorso all‟indebitamento, ovvero di mancato rispetto dei piani di rientro238;

una sostanziale disattesa, anche dopo la riforma costituzionale del 2009, di istanze per la definitiva svolta del Paese verso un federalismo maggiormente competitivo, già manifestate in occasione della precedente revisione del Grundgesetz, e parimenti in quella sede accantonate. Il riferimento corre: alla necessità di un riordino territoriale dei Länder,

federale e non già a quello dei Länder: “E‟ quindi solo il Bund a essere titolare della potestà legislativa in materia tributaria; lo Steuerrecht è quindi Bundesrecht e non Landesrecht”.

237

Sul punto, si osservino le considerazioni offerte da G. BIZIOLI, Il federalismo fiscale, cit., pag. 24: “si potrebbe dire, […], che il sistema tedesco è un sistema di autonomia finanziaria, non tributaria, nel senso che i Länder non possono incidere significativamente sulla disciplina dei singoli tributi, sebbene dispongano di una rilevante fetta delle risorse complessive”.

238

Cfr., nuovamente, J. SCHNELLENBACH, Public debt in Germany: will the debt brake

prevedendo una riduzione del loro numero attraverso l‟aggregazione di alcuni di essi per aree omogenee; modifiche al regime della perequazione fiscale; maggiori competenze legislative ai Länder in materia tributaria. Istanze, queste, come visto, a tuttora rimaste inevase239.

6. Il Belgio.

6.1. Il contesto istituzionale.

Tra i diversi Stati federali in disamina, il Belgio rappresenta indubbiamente un

unicum nel suo genere. Conferme, in quest‟ottica, sono agevolmente ricavabili,

tanto dalla più recente storia del Paese240, quanto dalla sua attuale conformazione, le quali, congiuntamente, hanno dunque condotto a parlare apertamente di un vero e proprio exceptionnalisme del modello di federalismo belga241.

A deporre in tal senso sono numerosi elementi tra i quali è certamente possibile annoverare: la restaurazione del regime monarchico242, la transizione dello Stato da una originaria conformazione unitaria ad una federale243, la divisione del Paese in aree caratterizzate da profili linguistici ed economici fortemente diversificati, il capovolgimento dei rapporti di forza tra tali aree ed il susseguente mutamento delle istanze dalle stesse promananti244.

Dei fattori appena addotti, sono in tutta evidenza gli ultimi tre ad essere più intimamente connessi tra loro. Invero, partendo da quest‟ultimo aspetto, può

239

Tra i maggiori fattori in cui J. WOELK, Eppur si muove: la riforma del sistema federale

tedesco, cit., pag. 213, individua le ragioni dell‟insuccesso di tale svolta innovatrice vi sono

state, come facilmente intuibile, “le paure politicamente facilmente mobilizzabili con lo spauracchio del “federalismo competitivo” – equiparato spesso volutamente, in particolare nei

Länder poveri e all‟Est, alla rinuncia neoliberale all‟elemento solidaristico – [sicché,]

un‟alleanza tra Länder orientali e piccoli Länder occidentali riuscì ad escludere questi tre argomenti dall‟agenda dei negoziati per le riforme”.

240

Di contro, per una compiuta ricostruzione delle diverse vicende storiche che hanno interessato il Paese, si rinvia a S. MANCINI, Surreal federalism? The Belgian attempt to

preserve unity through contradiction, attualmente reperibile su http://www.forumcostituzionale.it.

241

Così, G. DI PLINIO, L‟esperienza belga di federalizzazione nell‟ottica del sistema della

finanza pubblica, in Federalismo, sistema fiscale, autonomie, cit., pagg. 169-170.

242

Avvenuto nel 1950, attraverso referendum.

243

Occorsa nel 1993, mediante revisione costituzionale.

244

A questi fattori potrebbe poi tranquillamente aggiungersi il lunghissimo periodo, quasi un anno e mezzo, in cui il Paese è di recente rimasto senza un Governo.

innanzitutto ravvisarsi come, al termine del secondo conflitto mondiale, la zona settentrionale delle Fiandre, a maggioranza fiamminga, costituisse di fatto un‟area a basso reddito, principalmente dedita all‟agricoltura; viceversa, la zona meridionale della Vallonia, in prevalenza francofona, era maggiormente industrializzata, potendo contare su una crescita essenzialmente basata sul carbone e sull‟acciaio. La crisi successivamente abbattutasi su tale settore – unitamente, invece, ad uno speculare ed impetuoso aumento dei traffici gravitanti attorno al porto di Anversa, con tutto l‟indotto che ne ha conseguentemente seguito l‟evoluzione – ha quindi portato ad un completo rimescolamento delle carte, non solo, come detto, dal punto di vista dei mutati differenziali di sviluppo, ma anche, come logico, da quello delle preteste da ciascuno localmente avanzate. Così, le primigenie istanze di preservazione della lingua francese, di cui la Vallonia si faceva portatrice, si sono ben presto trasformate in richieste di maggiori interventi pubblici preordinati alla riconversione e all‟avvio di un rilancio economico. Di contro, tra i più impellenti reclami echeggianti dalle Fiandre potevano invece udirsi distintamente precise pretese in ordine ad un più marcata dissociazione e affrancamento rispetto a tale sua vicina area.

Il progressivo acuirsi di una generalizzata insofferenza sociale ha infine portato, nel 1993, ad un radicale ripensamento dell‟impianto istituzionale. Di qui la scelta di passare da una struttura di tipo unitario ad una di matrice federale245, la sola in grado di assorbire le ormai incontrollabili tendenze disgregatrici, in tal modo evitando quella che ormai andava sempre più appalesandosi come una predestinata implosione e quindi disintegrazione dello Stato246.

Entrando ora maggiormente nel merito di siffatto sistema federale, anche in questo caso, i caratteri di assoluta peculiarità riferibili alla realtà belga non tardano a manifestarsi. Il riferimento non corre tanto né al livello di governo

245

Cfr. art. 1 della Costituzione belga.

246

Similmente, anche G. BIZIOLI, Il federalismo fiscale, cit., pag. 25: “il Belgio nasce come Stato unitario e la trasformazione in Stato federale è frutto delle tensioni fra le diverse etnie – valloni di lingua francese al sud e fiamminghi di lingua olandese al nord – che hanno segnato il Paese negli ultimi trent‟anni. Il processo di revisione costituzionale in senso federale è, quindi, recente, diretto a evitare la dissoluzione dello Stato”.

centrale, né a quello più prossimo al cittadino247, quanto semmai a quello intermedio, il quale denota, invero, una duplice e sostanzialmente paritaria configurazione. E‟ quello che in dottrina è stato definito come fédéralisme de

superposition248 o fédéralisme à double strate249 constante infatti di un duplice ordine di soluzioni: la prima atta al riconoscimento di tre diverse Comunità linguistiche, fiamminga, francese e tedesca250; la seconda – a completamento e sostegno della prima, rivelatasi nel tempo insufficiente – volta alla creazione di tre Regioni, le Fiandre, la Vallonia, e Bruxelles Capitale, nelle quali variamente si inscrivono le tre predette Comunità251.

Come facilmente intuibile, tutto ciò dà origine ad una serie di sovrapposizioni di non facile estrinsecazione, causate dalla profonda articolazione degli intrecci relativi alle reciproche sfere di influenza che i diversi Enti di secondo livello sono in grado di esercitare l‟uno nei confronti dell‟altro, sotto l‟aspetto della rispettiva legittimazione linguistica o politica252.

247

Costituito da 10 Province e da quasi 600 Comuni. E‟ l‟art. 10 della Costituzione belga a stabilire che “la Regione vallona comprende le seguenti province: Brabante vallone, Hainaut, Liegi, Lussemburgo e Namur” e “che la Regione fiamminga comprende le seguenti province: Anversa, Brabante fiammingo, Fiandra occidentale, Fiandra orientale, e Limburgo”.

L‟art. 41 della suprema Fonte belga stabilisce inoltre che “gli interessi esclusivamente comunali o provinciali sono regolati dai consigli comunali o provinciali, secondo i principi stabiliti dalla Costituzione”.

248

F. DELPÉRÉE, La Belgique fédérale, Bruylant, Bruxelles, 1994, pag. 58.

249

M. UYTTENDAELE, Précis de droit constitutionnel belge – Regards sur un système

institutionnel paradoxal, Bruylant, Bruxelles, 2005, pag. 976.

250

Benché risalente al 1963, e quindi ben prima che venisse formalmente a consacrarsi una svolta federale, non v‟è dubbio che questo passaggio possa considerarsi come la prima tappa di tale evoluzione istituzionale.

251

Secondo quanto espressamente sancito dagli artt. 2 e 3 della Costituzione belga. Sul punto, in via perspicua, nuovamente G. BIZIOLI, Il federalismo fiscale, cit., pag. 25: “Questo dualismo, unico nel panorama dei modelli federali, è il risultato del processo costituzionale sopra descritto, volto a valorizzare progressivamente interessi diversi. In una prima fase si è cercato di valorizzare gli elementi culturali propri di ciascuna etnia, attraverso la costruzione di distinte Comunità linguistiche con competenza prevalente in materia scolastica. Verificata la debolezza e l‟insufficienza di tale soluzione rispetto alla natura dei problemi, è stato deciso di modificare la forma di Stato in senso federale, introducendo le Regioni”.

252

Ad offrire uno spaccato sulla complessità di tale trama, G. DI PLINIO, L‟esperienza belga di

federalizzazione nell‟ottica del sistema della finanza pubblica, cit., pagg. 171-172: “mentre

Comunità fiamminga e Regione fiamminga condividono le istituzioni (e anche il bilancio), ma non il territorio – perché la prima estende la sua competenza anche su Bruxelles capitale – lo stesso non avviene in Vallonia, dove gli organi sono distinti, ed è pure differente l‟estensione di competenza, in quanto la Comunità vallone, come quella fiamminga, ha giurisdizione anche su Bruxelles capitale, ma non ha poteri sul territorio orientale di lingua tedesca, sul quale ha però giurisdizione la Regione vallone. Su Bruxelles dunque gravitano ben tre livelli sub-nazionali di

Offerto questo breve scorcio sui rapporti, per così dire, orizzontali intercorrenti tra le predette Amministrazioni, può quindi incedersi nella descrizione di quelli che verticalmente li legano alla Federazione. Qui occorre innanzitutto rilevare come la riforma costituzionale del 1993, pur strutturandosi all‟interno di un bicameralismo non rappresentativo delle istanze degli Enti minori, abbia invertito il criterio di enumerazione delle competenze, andando ad assegnare in capo a quest‟ultima specifici ambiti di intervento e rimettendo alle prime le residue attribuzioni253. Ora, premettendo che nel modello federale belga esiste tanto un parallelismo tra funzioni legislative e funzioni amministrative254, quanto un dovere di lealtà federale tra i vari livelli di governo nell‟esercizio delle loro rispettive competenze255, può allora per l‟appunto procedersi proprio nella succinta ricostruzione del quadro competenziale riferibile ai maggiori Enti dello Stato:

alla Federazione sono come al solito riconducibili le materie di maggior spessore o comunque quelle che necessitano di una gestione unitaria (sicurezza, affari interni, giustizia, concorrenza, bilanci di previsione e rendiconto dello Stato, coordinamento della finanza pubblica, difesa, affari esteri, etc.)256;

governo di differente legittimazione linguistica o politica: le suddette due Comunità e la Regione Bruxelles capitale. Sulla Fiandra gravitano due entità, con una sola organizzazione costituzionale, che però ha una doppia sfera funzionale e un doppio canale di fiscalità (in quanto Regione e in quanto Comunità); in Vallonia, due entità con organizzazioni e competenze separate; sul territorio orientale tedesco, due entità (la Regione vallone e la Comunità tedesca).

253

Cfr. art. 35 della Costituzione belga: “L'autorità federale è competente solo nelle materie che le sono formalmente attribuite dalla Costituzione e dalle leggi approvate in forza della Costituzione stessa. Le comunità o le regioni, ciascuna per ciò che le riguarda, sono competenti nelle altre materie, alle condizioni e secondo le modalità stabilite dalla legge”, con quest‟ultima fonte intendendosi quella che, conformemente a quanto previsto dall‟art. 4 della stessa Carta fondamentale belga, risulta “approvata a maggioranza dei voti in ciascun gruppo linguistico di ciascuna Camera, a condizione che sia presente la maggioranza dei membri di ciascun gruppo, purché il totale dei voti favorevoli espressi nei due gruppi linguistici raggiunga i due terzi dei voti espressi”.

254

Dal quale ne deriva dunque che il livello di governo depositario delle prime possa al contempo nondimeno disporre delle seconde.

255

Cfr. il primo comma dell‟art. 143 della Costituzione Belga.

256

alle Comunità sono invece rimesse, in via pressoché esclusiva, le materie culturali e afferenti all‟istruzione257

, ovvero personalizzabili258, nonché il campo di applicazione relativo all‟utilizzo della lingua259_;

alle Regioni spettano, infine, funzioni riconnesse allo sviluppo economico e al governo del territorio260.

A completamento di questa panoramica generale non resta ora che segnalare, per un verso, come, nonostante tale ripartizione, la Federazione sia sovente riuscita ad insinuarsi in spazi rimessi alla competenza delle Comunità o delle Regioni; per l‟altro, come in caso di conflitti aventi ad oggetto la competenza stessa261

, organi risolutori possano essere la Corte costituzionale belga (Cour d‟Arbitrage), in via successiva262, ovvero il Consiglio di Stato, in via preventiva263, nonché il Senato, che si esprime, con parere motivato, su eventuali conflitti d‟interesse tra le varie Assemblee nell‟ambito della loro attività legislativa264_.

6.2. Tra norme costituzionali e legislazioni speciali: la concreta evoluzione