L‟evoluzione degli assetti finanziari: una prima ricostruzione storica

Questa sorta di compromesso, ovvero, guardandola diversamente, di continua tensione, tra istanze unitarie ed istanze autonomiste trova sbocco però nondimeno anche in ambito finanziario, così come parimenti vi trova sfocio quel rilevabile dualismo tra ciò che le disposizioni costituzionali prescrivono e ciò che invece la prassi ed il diritto vivente hanno poi effettivamente consegnato alla pratica evoluzione dei rapporti finanziari tra i vari livelli di governo.

Così, volendo adesso entrare proprio nel merito dei profili che a noi maggiormente interessano, analizzandone succintamente lo sviluppo storico, può esemplificativamente già rilevarsi come l‟originario art. 106 della Legge fondamentale tedesca si erigesse su di una rigorosa distinzione tra le entrate e le spese riferibili ai due predetti livelli di governo. La tenuta di siffatta iniziale e severa dicotomia avrebbe avuto, tuttavia, quale imminente destino, quello di subire un‟azione di progressiva erosione cagionata dal graduale insinuarsi di soluzioni meno rigide, che lasciavano dunque spazio anche a possibili sovrapposizioni nei raggi d‟azione dei diversi sistemi impositivi.

D‟altro canto, in considerazione dei profili di incertezza connessi all‟instaurarsi del nuovo quadro economico-finanziario nella fase postbellica, era stata la stessa Assemblea costituente (Parlamentarischer Rat) a prevedere che proprio i precetti

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Sulla progressiva affermazione di questa seconda anima del federalismo tedesco si avrà modo di tornare in seguito, con l‟esame della giurisprudenza costituzionale e delle più recenti riforme del Grundgesetz, le quali però probabilmente risultano condensatrici di istanze, in tal senso avvertite con sempre maggior veemenza, e già registrate, tra gli altri, dal contributo di J. WOELK, «Modernizzare» lo stato federale tedesco: una fatica di Sisifo?, in Le Regioni, n. 5/2005, pagg. 1115-1152.

dell‟art. 106 in parola avessero carattere provvisorio, i medesimi potendo infatti essere confermati, ovvero disattesi, da una successiva regolazione, dal carattere definitivo, da introdursi mediante legge, ad opera del Bundesrat, in conformità al susseguente art. 107 della Legge fondamentale160. Così, già a partire dal 1955, con il licenziamento del Finanzverfassungsgesetz, ossia della prima legge federale in materia di riparto delle esazioni fiscali, accanto ad una linea di continuità, espressa dalla generale previsione secondo cui il gettito dei vari tributi avrebbe dovuto indirizzarsi per intero al livello di governo cui il tributo stesso si riferiva161, cominciavano nondimeno ad intravedersi le prime incrinature all‟apparente inossidabilità del principio: l‟attribuzione di contributi federali ai

Länder, anche nell‟ottica di una più complessiva opera di potenziamento delle

politiche perequative tra i medesimi, nonché due forme di compartecipazione, l‟una, sull‟imposta sul reddito delle persone fisiche (Einkommensteuer), l‟altra, su quella che andava a colpire gli utili delle società commerciali (Kӧrperschaftsteuer). La tendenza appena descritta trovava conferma anche nel

1969, allorquando, con legge costituzionale, venivano ad essere formalmente consacrati spazi di cooperazione tra Bund e Länder162, pur nell‟ambito della generale e perdurante sussistenza del principio di separazione163, il quale tuttavia risultava parzialmente intaccato dalla presenza di precise deroghe a suo carico164. A ciò veniva poi altresì ad associarsi un ulteriore irrobustimento dei meccanismi compartecipativi, realizzato tanto attraverso l‟estensione degli stessi anche nei confronti dell‟imposta sul valore aggiunto (Umsatzsteuer), quanto mediante il

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Sul punto, cfr. V. LOSCO, Il federalismo fiscale in Germania, Egea, Milano, 2005, pag. 15.

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Ivi inclusi i Comuni (Gemeinden).

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Tale formale riconoscimento è da ricercarsi negli artt. 91a e 91b della Legge fondamentale tedesca. Trattasi, in verità, di ambiti che, già prima della riforma costituzionale, venivano ad essere interessati da forme di interazione tra i due livelli di governo, seppure in via ufficiosa.

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Il quale trovava così espressione nelle pieghe del neointrodotto art. 104a, al cui primo comma veniva così espressamente a sancirsi: “La Federazione e i Länder sopportano separatamente le spese relative ai compiti loro propri, salvo diverse disposizioni della presente Legge fondamentale”.

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Cfr., nuovamente, art. 104a, c.1: “Le leggi federali che prevedono spese e devono essere eseguite dai Länder possono disporre che le spese stesse siano sopportate in tutto o in parte dalla Federazione. Se la legge dispone che la Federazione sopporti metà o più della spesa, essa viene eseguita per incarico della Federazione. Se la legge dispone che i Länder sopportino un quarto o più della spesa, la legge stessa dev‟essere approvata anche dal Bundesrat”.

coinvolgimento delle Gemeinden al gettito ritraibile dalla predetta imposta sul reddito delle persone fisiche165.

L‟attuale riparto delle competenze è dunque il risultato consolidato di vari interventi succedutesi nel tempo che hanno modificato il testo originale della Legge fondamentale tedesca, l‟ultimo dei quali, avente ad oggetto la riscrittura delle regole attinenti all‟indebitamento del Bund e dei Länder, risale al 2009166

, quale corollario, però, di un precedente intervento, probabilmente definibile come la madre di tutte le riforme, riconducibile a soli tre anni prima.

Invero, tra gli scopi prioritari dell‟opera riformatrice del 2006 è senz‟altro possibile annoverare l‟esigenza di ammodernare il complessivo impianto ordinamentale, cui da tempo veniva imputato il peccato originale di essere alquanto oscuro nella tracciabilità dell‟effettiva paternità, e quindi responsabilità, circa le decisioni politiche assunte, ma altresì di essere eccessivamente rigido e lento nei meccanismi di adozione di quelle stesse scelte, giacché non di poco condizionato dalla cosiddetta “clausola di eternità”, contemplata dal terzo comma dell‟art. 79 della Legge fondamentale tedesca, di fatto implicante l‟immodificabilità, tanto della complessiva struttura federale in sé, quanto dalla doverosa e conseguente compartecipazione dei Länder al processo decisionale per via legislativa. Dacché, le risultanze ultime di siffatte premesse si sono pertanto risolte in una revisione del quadro competenziale, volta ad accrescere e meglio definire il novero delle competenze dello Stato federale, al contempo riducendo il numero delle leggi federali necessitanti l‟approvazione del

Bundesrat, ma compensando il tutto con la possibilità, per i Länder, di legiferare

in deroga alla disciplina federale167.

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Per una disamina più approfondita, si rimanda a G. POLA – E.W. TAMARINDO,

L‟amministrazione finanziaria federale tedesca, in Amministrare, 1997, 1-2, pagg. 85-276.

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Il dispiegamento dei cui effetti è stato tuttavia posticipato al 2011.

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Tale prerogativa – esercitabile in alcuni ambiti, quali le politiche ambientali (escluse le prescrizioni di carattere europeo, le norme tecniche in materia di inquinamento ed i cosiddetti “nuclei essenziali resistenti alle deroghe” racchiusi nelle parentesi dell‟art. 72, comma 2, nn. 1, 2 e 5 della Legge fondamentale) o universitarie, ovvero l‟urbanistica – andrà a controbilanciare, almeno parzialmente, la contrazione della partecipazione legislativa dispiegabile dai Länder nel Bundesrat. Siffatta regola non troverà però applicazione innanzi a leggi federali che dovessero importare impegni finanziari a carico dei Länder nei confronti di terzi, essendo in questo caso garantita la partecipazione delle Istituzioni decentrate nei processi decisionali.

Volendo succintamente riassumere gli essenziali caratteri della riforma costituzionale168, gli stessi verrebbero a sintetizzarsi nei seguenti punti:

come testé accennato, una complessiva rivisitazione del riparto competenziale e delle regole che ne sono a base di funzionamento, con una riduzione delle fattispecie in cui è richiesta l‟approvazione del

Bundesrat per le leggi federali, l‟integrale soppressione della competenza

legislativa federale di cornice169, ed un sostanziale riordino dei compiti comuni170;

la previsione di una clausola attinente alla Capitale federale171;

una maggiore salvaguardia della posizione dei Comuni avverso possibili trasferimenti di funzioni mediante legge federale172;

un‟alterazione della responsabilità dei Länder nell‟ambito degli affari comunitari173, e del loro ruolo all‟interno della cosiddetta fase ascendente174;

168

Per una più estesa trattazione, si rinvia a J. LUTHER, La riforma del federalismo in

Germania all‟esame del Parlamento italiano, 2007, in www.issirfa.cnr.it.

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Delle sette materie sui cui verteva la competenza cornice esplicabile dalla Federazione, quattro sono state devolute alla competenza concorrente, due a quella esclusiva della Federazione, ed una a quella esclusiva dei Länder.

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In questo ambito si è assistito alla soppressione dei compiti comuni attinenti alla costruzione universitaria e alla pianificazione dell‟istruzione; al mantenimento di quelli relativi al monitoraggio del sistema di istruzione e alla ricerca scientifica extrauniversitaria; all‟introduzione di un nuovo compito comune concernente il supporto alla ricerca.

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Gli interventi all‟interno dell‟art. 22 della Legge fondamentale tedesca, dedicato alla bandiera, sono preordinati alla costituzionalizzazione del ruolo delle capitale federale, nonché di un‟idonea disciplina che ne delucidi l‟entità e le forme di finanziamento, sulla scorta delle funzioni e delle specificità alla stessa riconducibili.

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Cfr. art. 84, comma 1, 7° per., della Legge fondamentale tedesca il quale, per l‟appunto, tutela, attraverso il necessario coinvolgimento dei Länder nel processo decisionale, la posizione dei Comuni innanzi a possibili trasferimenti di ulteriori funzioni di esecuzione federali, non adeguatamente supportati da idonea copertura finanziaria.

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L‟art. 109, comma 5, della Legge fondamentale tedesca estende espressamente i vincoli derivanti dal patto nazionale di stabilità anche ai Länder, in tal modo implicando un diritto di rivalsa, peraltro confermato dal Tribunale costituzionale federale, della Federazione nei confronti di questi ultimi, allorquando ai medesimi sia ascrivibile una responsabilità circa l‟irrogazione di sanzioni, gravanti sulla Repubblica federale, ad opera dell‟Unione Europea. Vanno peraltro precisati i generali termini di contribuzione relativi alle predette sanzioni: 65% a carico della Federazione; 35% a carico dei Länder e, nell‟ambito di questa quota, 65% gravante esclusivamente sui Länder responsabili, 35% gravante invece solidalmente sulle comunità ivi stanziate, in proporzione al numero dei rispettivi abitanti.

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Il novellato art. 23 della Legge fondamentale tedesca limita i casi di partecipazione dei

Länder, tramite un proprio rappresentante, alle riunioni del Consiglio dei Ministri in ambito

alcune correzioni delle norme traccianti il modello di federalismo fiscale caratterizzanti il Paese175.

5.3. La Finanzverfassung, o Costituzione finanziaria: una breve panoramica