.1 Il Financial Stability Forum ed il Compendio di standard internazionali
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Una prima ragione alla base dell’ampio consenso attorno alle politiche della NFA è dovuto alla capacità degli Stati interessati alla convergenza normativa di
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Si legge nel Rapporto Tietmeyer: “Strengthening financial systems will demand a systematic approach to
ensuring that gaps in international standards and codes of conduct are identified and effectively filled This calls for intensified cooperation and coordination between the national authorities, international regulatory bodies and the IFIs charged with monitoring and fostering implementation”.
69 Per citare un passaggio della dichiarazione dell’ottobre 98: “12. We call upon other countries which
participate in the global capital market to give their support to the establishment and operation of the process”. E successivamente nella dichiarazione del 20 febbraio 1999: “We will intensify the discussion of these issues among ourselves but also with other industrialised and emerging market economies”.
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Il G-20 è composto dai ministri della finanza e rappresentanti delle banche centrali di Argentina, Australia, Brasile, Cina, India, Indonesia, Messico, Russia, Arabia Saudita, Sud Africa, Corea del Sud e Turchia, oltre che i paesi del G-7 ed altri rappresentanti dell’Unione Europea.
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Il G-20 condivide infatti le scelte della New Financial Architecture, come espresso in numerosi comunicati, ove, a titolo esemplificativo, si conferma che “strong domestic financial markets are a key factor in economic
growth and development, and the appropriate policies, institutions, and incentives are at the heart of market development” e che “further work is required to strengthen the financial infrastructure, focusing in particular in implementing and enforcing internationally recognized codes and standards, including those related to corporate governance and transparency” (da G-20 Workshop on Developing Strong Domestic Financial Markets, 26-27 aprile 2004, disponibile su www.g20.org)
organizzarsi in strutture flessibili ed efficienti. Come sopra descritto, a livello istituzionale la risposta alle problematiche emerse a seguito delle crisi finanziarie degli anni ’90 non si è concretata nella creazione di nuove organizzazioni internazionali, come accade all’epoca di Bretton Woods. L’esigenza di ridisegnare le “regole del gioco” ha condotto, invece, all’affermarsi di una cooperazione ristret
sce i ministri delle finanze, le banche centrali e le autorità di vigilanza dei paesi del G-7, nonché un rappresentante di: Austr
d una collaborazione internazionale tra i partecipanti. Il FSF è chiamato a garantire un migliore coord
concretamente per raggiungere quei fini. Il FSF, infatti, riunisce tutti gli attori istituzionali in gioco e perme
FSF ha provveduto ad istituire tre gruppi di lavoro divisi per tematiche composti da rappresentanti di paesi industrializzati ed emergenti. Trattasi, in
ta di tipo intergovernativo, soprattutto attraverso un accentramento delle decisioni fondamentali nel G-7.
Questa particolare modalità di interazione ha trovato ulteriore espressione nel Financial Stability Forum (FSF). Creato nel 1999 su iniziativa del G-7, il FSF è un peculiare forum internazionale che riuni
alia, Hong Kong, Paesi Bassi, Singapore e delle istituzioni internazionali maggiormente attive in campo finanziario72.
Il Forum persegue l’obiettivo di promuovere una maggiore stabilità finanziaria mediante uno scambio di informazioni e
inamento delle autorità nazionali ad identificare le vulnerabilità del sistema finanziario internazionale e le relative azioni correttive73.
Di fatto, il FSF rappresenta una sorta di meccanismo di trasmissione che raccorda il momento politico dell’individuazione degli obiettivi (G-7 e G-20) con quello pratico della scelta delle iniziative da assumere
tte ad essi di confrontarsi e concordare iniziative pratiche sulla base di un monitoraggio continuo della situazione dei mercati finanziari.
A tale scopo, già nel corso della prima riunione plenaria tenutasi nell’aprile del 1999 il
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Il FSF è stato costituito nel febbraio 1999 dal G-7, su proposta del Presidente della Bundesbank tedesca, Sig. Tietmeyer. Inizialmente la membership era limitata ai paesi del G-7. A seguito delle critiche e delle proteste provenienti dalle principali economie emergenti e da taluni paesi industrializzati esclusi, quali l’Australia, si optò per un (limitato) allargamento. Oltre che dai rappresentanti degli Stati indicati nel testo, il Forum è composto da rappresentanti delle seguenti organizzazioni, nel numero indicato in parentesi: FMI (2), Banca Mondiale (2), Bank of International Settlement (1), OECD (1), nonché le tre istituzioni che raggruppano le autorità di vigilanza nazionali, ossia Basel Committee on Banking Supervision (2), IOSCO (2), International Association of Insurance Supervisors (2); due gruppi di esperti dalle banche centrali, ossia la Committee on Global Financial System e la Committee on Payment and Settlement Systems, nonché, in qualità di osservatore, un rappresentate del Board della Banca Centrale Europea. Si consulti il sito internet
NINI (2001), p. 26. all’indirizzo www.fsforum.org.
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particolare, delle seguenti iniziative, sfociate nella redazione di tre corrispondenti
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:
(i) Working Group on Highly Levereged Institution report
s, riguardante principalmente gli hedge funds e finalizzato a considerare i rischi
on Capital Flows, con l’obiettivo di produrre raccomandazioni volte a ridurre la volatilità dei flussi di capitale e
n termini di stabilità del sistema finanziario, con il proposito di
ndium of Standards, una raccolta di oltre 70 standard internazionali elaborati nel corso del precedente ventennio dalle istituzioni partecipanti al FSF ed altre organizzazioni non governative che operano nel sistemici potenzialmente derivanti dall’operatività di tali fondi, strutturalmente poco regolamentati e meno trasparenti;
(ii) Working Group
migliorare la gestione dei rischi associati all’eccessivo indebitamento a breve termine;
(iii) Working Group on Off-shore Financial Centres, relativo al ruolo dei paesi off-shore nelle crisi internazionali ed ai rischi che pongono i determinare opportune misure idonee a risolvere problemi di scarsa cooperazione e di bassa qualità della regolamentazione ivi presente. In aggiunta a questi tre gruppi di lavoro, il FSF ha istituito nel novembre 1999 la Task Force on Implementation of Standards, col compito di individuare strategie volte a promuovere l’adozione dei codici di condotta e standard internazionali, conformemente alle priorità della New Financial Architecture stabilite nella riunione del G-7 nel 1999.In tale contesto, il FSF ha provveduto ad emettere un Compe
settore finanziario75.
74
I report sono disponibili on-line sul sito ufficiale del FSF sopraindicato.
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I principali standard internazionali sono stati redatti da organizzazioni non governative di settore, quali il comitato di Basilea (Basel Committee on Banking Supervision), composto dai governatori delle banche centrali degli Stati che partecipano al G-10 ed istituito nel 1975 a seguito di fenomeni di insolvenze bancarie che avevano dato vita ad effetti sistemici nel settore dei cambi (casi Herstatt e Franklin), sui principi di Basilea cfr. per tutti ALFORD (2005) e GARD (2006). Altri standard setter del mercato finanziario sono lo IOSCO, di cui si parlerà più ampiamente oltre, l’International Association of Insurance Supervisors (IAIS), la
European Bank for Reconstruction and Development (EBRD), l’Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) (sulla quale v. più ampiamente infra), Committee on Payment and Settlement Systems;
e persino due associazioni private: (i) l’International Accounting Standards Board, un organismo non governativo finanziato dal settore privato e principalmente dalle cosiddette Big Four, ossia PwC, KPMG, Ernest & Young e Deloitte & Touch. L’IASB ha formulato gli International Financial Reporting Standards col proposito di codificare un unico set di regole contabili internazionali che garantisca qualità, trasparenza e comparabilità delle informazioni finanziarie da fornire al mercato; e (ii) l’International Federation of
Accountants (IFAC), un’organizzazione che raccoglie le associazioni di categoria ed altri gruppi
rappresentativi del settore della revisione contabile. L’IFAC ha emesso nel 1977 gli International Standards
on Auditing, con il proposito di promuovere un’armonizzazione internazionale delle attività di revisione
Proprio al fine di riordinare la materia ed evitare sovrapposizioni ed incongruenze, dei tanti codici di condotta del Compendio, nel marzo del 2000 la Task Force on Implementation of Standards del FSF ne ha evidenziati 12 ritenuti di importanza chiave per la stabilità del sistema finanziario internazionale76. Si tratta del primo tentativo di selezionare e raggruppare in un’unica fonte standard internazionali relativi ad aspetti cruciali del settore finanziario e monetario77.
Gli standard inclusi nel Compendio possono essere suddivisi per materia in tre macro-categorie:
(i) trasparenza nelle politiche monetarie, finanziarie e fiscali78;
(ii) regolamentazione del mercato bancario, intermediazione mobiliare, assicurativo e sistemi di pagamento79; e
(iii) integrità del mercato (revisione contabile, principi contabili internazionali, corporate governance, insolvenza, antiriciclaggio e lotta al finanziamento del terrorismo)80.
È la diffusione di questi 12 codici che il FSF ha ricevuto mandato dal G-7 di sponsorizzare in via prioritaria. Segue una succinta presentazione dei due standard che verranno considerati ai fini del presente lavoro.
visione, la valutazione dei controlli interni, la redazione della relazione di revisione. cfr. NORTON (1999), p. 901 ss.; GIOVANOLI (2000); ZARING (2005) e DELONIS (2004), p. 585 ss. Come sottolineato da DIALTI (2005), precedentemente all’istituzione del FSF il ricorso agli standard internazionali fu sostenuto anche dal G-10 all’epoca della presidenza Draghi in un Report titolato “Financial Stability in Emerging Market Economies”, pubblicato nell’aprile 1997. Fu tuttavia il drammatico evolversi delle crisi asiatiche che fece in modo che quello che era un semplice “approach” si trasformasse in una vera e propria “policy strategy” (p. 538). re
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I 12 codici di condotta del Compendio sono stati emanati oltre che dalle istituzioni partecipanti al FSF ed elencate nella nota 51, anche da ulteriori istituzioni non governative attive nel settore finanziario, tra cui due organismi privati quali lo IASC e l’IFAC; v. l’issue paper report emesso dalla Task Force nel marzo 2000 e disponibile presso l’indirizzo www.fsforum.org/publications/publication_22_29.html, particolarmente la lista di istituzioni inclusa nel box 3 a p. 19.
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Si noti come l’attitudine alla sistematizzazione delle norme in essere è tipica degli ordinamenti di common
law che, a differenza di quelli di civil law favorevoli alla codificazione, necessitano di restatements per
coordinare e semplificare un diritto di fonte giurisprudenziale.
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In particolare: Code of Good Practices on Transparency in Monetary and Financial Policies, Code of
Good Practices on Fiscal Transparency Special Data Dissemination Standard and General Data Dissemination System.
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In specie: Core Principles for Systematically Important Payment Systems; Core Principles for Effective
Banking Supervision; Objectives and Principles of Securities Regulation; Insurance Supervisory Principles. 80
In particolare: Principles and Guidelines on Effective Insolvency System; OECD Principles of Corporate
Governance; International Accounting Standards; International Standards on Auditing; The Forty Recommendations of the Financial Action Task Force on Money Laundering and eight special recommendation on terrorist financing in the aftermath of 11 September 2001. Il compendio è disponibile sul
3.2
”). In essi vengono enucleati gli obiettivi ed i principi cui deve uniformarsi la regolamentazione e l’attività di vigilanza sui
ità di enforcement da parte delle autorità e l’attuazione di standard comuni), la procedura per diventare m
intern
n è costituito mediante un trattato internazionale tra Stati, ma con un accordo tra soggetti a cui tradizionalmente non
Gli IOSCO Objectives and Principles of Securities Regulation
Gli standard di best practice che maggiormente rilevano per il settore dei valori mobiliari sono gli Objectives and Principles of Securities Regulation (di seguito anche gli “IOSCO Principles
mercati mobiliari.
Tali principi sono stati emessi nel 1998 dallo IOSCO (International Organisation of Securities Commissions), un’associazione internazionale che attualmente riunisce le autorità di vigilanza di circa 110 paesi81. Lo IOSCO è stato istituito nel 1983, mediante la sottoscrizione dei membri di uno statuto (By-laws), ove si stabiliscono gli obiettivi dell’associazione (lo sviluppo dei mercati mobiliari e il miglioramento del loro livello di efficienza, il coordinamento nell’attiv
embri ed il funzionamento degli organi i.
La dottrina ha scarsamente approfondito il tema della personalità giuridica di diritto internazionale di tale organismo, che – a differenza di altri istituzioni
quali il FMI, la BM e l’OCSE – no
si attribuisce soggettività internazionale82.
La struttura dello IOSCO è alquanto complessa83. Basti qui evidenziare che il compito di affrontare le problematiche attinenti la regolamentazione dei mercati mobiliari è, di fatto, principalmente esercitato dal Technical Committee, un
81
Sul funzionamento e sull’attività dello IOSCO v. SOMMER (1996). La membership è tripartita: si distingue tra membri ordinari (le autorità di vigilanza alle quali solo è riconosciuto il diritto di voto), membri associati (che hanno diritto di partecipare al President’s Committee/Comitato dei Presidenti) membri affiliati (rappresentati da Self Regulatory Organization che si riuniscono a fini consultivi nella SRO Consultative
Committeee); le fonti di finanziamento dello IOSCO sono fortemente dipendenti dal settore privato, cfr.
BRADLEY (2005), p. 142 ss.
82
V. ARANGIO-RUIZ; si è detto come di recente la dottrina internazionalistica abbia iniziato ad interessarsi a queste forme di associazionismo prendendo atto del ruolo prioritario che esse sono destinate a svolgere nel futuro prossimo; cfr. particolarmente SLAUGHTER (2004), RAUSTIALA (2002)eZARING (2005).
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Oltre al Comitato dei Presidenti che rappresenta l’assemblea plenaria dell’associazione, vi è l’Executive
Committee, composto da 19 membri che partecipano a vario titolo e in modo da rappresentare le varie aree
geoeconomiche del globo (attualmente Nuova Zelanda, Cina, Francia, India, Nigeria, Tailandia, Belgio, Argentina, Australia, Italia, Ontario, Giappone, Polonia, Sud Africa, Regno Unito, Stati Uniti, Brasile, Giordania e Spagna). L’Executive Committee opera avvalendosi del Technical Committee e dell’Emerging
Market Committee, ciascuno composto da 15 membri. Esistono inoltre quattro Regional Standing Committee:
l’Africa / Middle-East Regional Committee, l’Asia-Pacific Regional Committee, l’European Regional
Committee and l’Interamerican Regional Committee in cui si discutono problematiche tipiche dell’aerea di
riferimento. Vi è infine un Segretariato Generale e un organo consultivo che riunisce le Self Regulatory
organo ristretto che riunisce 13 autorità di vigilanza di paesi con mercati maggiormente sviluppati, tra le quali la Consob, e 2 di economie emergenti (Messico e Hong Kong)84. Il numero ridotto e relativamente omogeneo dei membri del Comitato facilita una rapida identificazione delle problematiche emergenti, un confronto costruttivo e una fluida e pronta elaborazione dei risposte in chi
anno diritto di voto. Data l’ampia rappresentatività dell’organo, l’approvazione da parte del Comitato dei Presidenti confe
ché i principi IOSCO sono stati approvati ave cooperativa e di armonizzazione regolamentare85.
Lo IOSCO non si presenta come un’istituzione autoritaria. Al contrario, essa è stata da sempre molto attenta a promuovere di sé l’immagine di un’associazione ad amplissima partecipazione e aperta alla discussione paritaria tra i propri membri e al confronto con l’esterno. In effetti, i lavori ritenuti di importanza fondamentale, tra cui gli standard internazionali, sono generalmente frutto di uno scambio tra paesi con mercati più sofisticati ed economie emergenti, rappresentate in un comitato speculare a quello tecnico, l’Emerging Market Committee. Inoltre, gli standard vengono solitamente discussi ed approvati dall’assemblea plenaria dell’associazione, il Comitato dei Presidenti, presso cui tutte le autorità associate – in qualità di membri ordinari – h
risce ad essi notevole autorevolezza.
Così è occorso anche per gli IOSCO Principles. All’epoca dell’elaborazione del documento, lo IOSCO già comprendeva rappresentanti di oltre 90 paesi, a loro volta raggruppati in quattro Comitati Regionali (Europa, Asia Pacifico, America, Africa Medio Oriente). Poi
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SOMMER (1996), p. 19, osserva che il Comitato Tecnico è “self-constituting, in the sense that the Committee
determines the countries which will be members of it; similarly it determines its procedures and agenda”.
L’Autore, inoltre, evidenzia come sulla base di documenti riservati risulta che il ruolo dello IOSCO è stato notevolmente rafforzato a partire dal 1990 a seguito di iniziative all’uopo intraprese dal presidente della SEC
eccanismo volti ad incentivare la cooperazione internazionale, individuazione e Richard Breeden e dal suo staff. Si noti come nel 1990 il Comitato venne anche riorganizzato in modo da prevedere una membership più ristretta.
85
Il Comitato Tecnico dello IOSCO si occupa dell’attività di studio ed elaborazione normativa. Il Comitato Tecnico è organizzato in 5 Standing Committe (SC) di natura permanente: (i) SC1 sulla Trasparenza e la Revisione contabile, che tratta della regolamentazione degli obblighi informativi degli emittenti titoli diffusi tra il pubblico e gli standard contabili; (ii) SC2 sulla Regolamentazione dei Mercati Secondari, che considera la regolamentazione cross-border relativa all’operatività delle borse e dei mercati secondari; (iii) SC3 sulla Regolamentazione degli Intermediari di Mercato che considera la regolamentazione cross-border relativa alla supervisione degli intermediari di mercato quali broker-dealer e underwriter; (iv) SC4 sull’Enforcement e lo Scambio di Informazioni, che valuta come migliorare la cooperazione internazionale tra le autorità di vigilanza mobiliare; e (v) SC5 sulla Gestione del Risparmio, che si occupa della regolamentazione della gestione collettiva e della connessa attività di consulenza finanziaria. In seno al Comitato Tecnico si intraprendono varie iniziative legate alla regolamentazione dei mercati mobiliari, quali l’emanazione di documenti interpretativi degli standard in essere, la conduzione di survey per valutare il grado di adesione agli standard, lo sviluppo di m
risoluzione di problemi emergenti; cfr. le Relazioni annuali dello IOSCO disponibili sul sito internet www.iosco.org.
dall’a
a. Non è un caso, infatti, che vi sia una limitata trasparenza sui passaggi che precedono l’approvazione degli standard da parte dell’o
lo IOSCO, le procedure, i comp svolti da ciascun organo e le modalità di avanzamento dei lavori perme
lution dello IOSCO e ne rappresenta una sistematizzazione o, talvolta, un ulteriore sviluppo. Dei 145 ssemblea plenaria dell’associazione, il lavoro può dirsi ampiamente condiviso a livello mondiale86.
Ciò che sembra favorire l’elaborazione degli standard internazionali nonostante l’ampio numero di partecipanti allo IOSCO è il modus procedendi adottato in seno all’organizzazione e ad oggi ancora scarsamente studiato dalla dottrina internazionalistic
rganizzazione e che le informazioni pubblicamente disponibili sul punto sono alquanto generiche.
Quanto sembra emergere è che la procedura di adozione degli stessi si scompone in diverse tappe che permettono un coinvolgimento dei membri inversamente proporzionale all’importanza del mercato finanziario vigilato. Si tratta di un approccio per gradi, che vede il Comitato Tecnico operare come protagonista sia nelle fasi iniziali di determinazione delle azioni da intraprendere e degli indirizzi di massima, che nell’elaborazione dei lavori preparatori, relazioni e studi. Solo in passaggi successivi intervengono i comitati rappresentativi dei mercati emergenti: con essi sono condivisi risultati ormai già ben definiti al livello precedente. L’ultima tappa è il vaglio del Comitato dei Presidenti, che agisce in uno stadio ormai avanzatissimo dei lavori, quasi a ratificare quanto già deciso nei gradini precedenti. In questo modo, formalmente ciascun membro ha un voto in assemblea plenaria; tuttavia la struttura interna del
iti
ttono alle economie più sviluppate di avere un ruolo preponderante nel formare gli indirizzi e gli obiettivi dell’associazione.
Questo peculiare modus procedendi trova conferma non solo in dichiarazioni generali contenute nei documenti IOSCO87, ma anche in modo ancora più appariscente nell’elaborazione degli Objectives and Principles of Securities Regulation88. Come espresso nell’introduzione, lo standard affronta questioni che sono già state oggetto di Report e Reso
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Così BIANCHERI,p.162, all’epoca responsabile dell’Ufficio Relazioni Internazionali della Consob, nella sua presentazione degli Objectives and Principles of Securities Regulation.
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Si faccia riferimento ad esempio al recente Consultation Report “An Overview of the work of the IOSCO
Technical Committee” del marzo 2007 in cui si legge a p. 3: “Its technical work is conducted by the Technical Committee (TC) and the Emerging Markets Committee. The TC has a leading role in developing standards within IOSCO. It proposes standards to the whole organisation, which are to be endorsed by the , the TC monitors Presidents’ Committee. Through its Standing Committees and its specialised Task Forces
markets evolutions, analyses new trends in financial activities and identifies actions to be taken by regulators”.
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docum ati, meno del 10% proviene dall’Emerging Market Committee, mentr
oncerne il profilo contenutistico, lo standard detta un insieme di di loro corr
manipolative parenza dei mercati; e
(iii) la riduzione dei rischi sistemici, anche attraverso la regolamentazione
ei mercati mobiliari”, redatta da autorità tecniche al fine di favorire l’adozione generalizzata di regole funzionali allo s
peculiarità tipiche degli standard internazionali è che la negoziazione e l’accordo sul contenuto non interv
enti richiam
e il resto sono lavori della Technical Committe89. Per quanto c
regole, organizzate in 30 principi, volte a promuovere tre principali obiettivi, tra elati:
(i) la tutela degli investitori a fronte di pratiche ingannevoli, o fraudolente;
(ii) la correttezza, l’efficienza e la tras prudenziale ed i controlli interni.
I principi indicati nello standard sono raggruppati in otto categorie concernenti: l’apparato regolamentare e preventivo preposto alla vigilanza dei mercati finanziari, l’enforcement, la cooperazione interna ed internazionale tra le autorità competenti, le responsabilità degli emittenti valori mobiliari, la gestione