La diffusione attraverso il FMI e la BM: il FSAP/ROSC

Proprio per promuovere il recepimento degli standard con iniziative che non ne snaturassero il carattere non cogente, nel maggio del 1999 – dietro l’impulso del G-7¹³⁶ – la Banca Mondiale ed il FMI hanno dato l’avvio a nuovi programmi di natura volontaria, il “Financial Sector Assessment Programme” (FSAP), di cui il Report on Standards and Codes (ROSC) rappresenta una componente chiave. Con questi programmi il FMI e la BM si propongono di effettuare una valutazione puntuale e a tutto campo del settore finanziario dei soli paesi che ne facciano richiesta¹³⁷.

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Si veda il comunicato stampa emesso da Comitato esecutivo e pubblicata sul sito internet del FMI all’indirizzo: http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2003/pn03146.htm

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Nonostante il fallimento dell’iniziativa, è pur vero tuttavia che in passato il FMI ha previsto il rispetto degli standard internazionali tra le condizioni da soddisfare nei programmi di aggiustamento concordati nel corso dei finanziamenti. L’inclusione degli standard internazionali nella condizionalità è stato tuttavia un fenomeno non sistematico, condotto caso per caso ed in modo selettivo, ossia con riferimento ad un numero limitato di standard e di paesi, come riporta DELONIS (2004), p. 596 ss., che ha condotto una revisione, sebbene meramente parziale, delle Lettere di Intenti pubblicate presso il sito del FMI per verificare se vi fossero rinvii agli standard internazionali.

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Si veda in particolare il par. 9 della Declaration of G-7 finance ministers and bank governors del 30 ottobre 1998. Il testo della Declaration è disponibile su internet all’indirizzo http://www.imf.org/external/np/g7/103098dc.htm. Si noti come è generalmente riconosciuto il fenomeno per cui le politiche del FMI sono tendenzialmente eterodirette dai raggruppamenti di Stati (attualmente il G-7) e che questo stato di fatto viene spesso aspramente criticato da chi vorrebbe maggiore trasparenza nell’operato del FMI, cfr. ex coeteris TRUMAN (2005), p. 46 ss.

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Il programma venne inizialmente lanciato per un anno con riferimento a 12 paesi-pilota. Gli Amministratori Esecutivi del FMI e della BM concordarono in seguito di continuare nel progetto,

In particolare, con il FSAP, il FMI e la BM verificano la stabilità del settore finanziario del Paese richiedente e la capacità di assorbire eventuali shock e situazioni di crisi. In linea di principio, l’obiettivo è quello di identificare, mediante una metodologia ad hoc, eventuali punti di debolezza che possano dare luogo a conseguenze negative a livello macroeconomico. A tal scopo, i membri dello staff del FMI e della BM procedono ad uno studio della situazione-paese mediante l’utilizzo di indicatori macroeconomici, test di stress ed analisi di scenario volti ad evidenziare la reattività e la solidità del sistema finanziario in occasione di possibili shock.

Nonostante l’obiettivo del FSAP sia il compimento di analisi di tipo macroeconomico, esso presenta anche una componente microeconomica, il ROSC¹³⁸, nell’ambito del quale FMI e BM, coadiuvati da esperti appartenenti agli standard setter, allargano il campo di indagine ad una valutazione della congruenza delle normative nazionali di settore con i 12 codici di best practice promossi dal FSF¹³⁹. Sulla base di queste analisi, viene elaborato un report conclusivo con cui si fornisce una sommaria valutazione dell’osservanza degli standard internazionali. Nel report si formulano, inoltre, delle raccomandazioni mirate, con cui vengono “suggerite” le soluzioni e le modifiche normative che lo Stato sottopostosi alla procedura dovrebbe adottare al fine di ottenere un positivo giudizio di rispondenza con le migliori prassi internazionali¹⁴⁰.

Per dare maggiore risonanza ed efficacia all’iniziativa, il FSAP ed il ROSC sono stati collegati alla tradizionale procedura di consultazione ex art. IV dello statuto che il FMI svolge annualmente nei confronti di tutti gli Stati Membri. Vediamo di cosa si tratta.

Originariamente, l’art. IV dello statuto del FMI codificava l’obbligo (di risultato) in capo agli Stati membri di mantenere le parità fisse. Con la fine del gold exchange standard, l’articolo venne sostituito con un generico obbligo (di comportamento):

coinvolgendo 24 membri. Attualmente (al 31 ottobre 2006) le giurisdizioni che si sono volontariamente sottoposte alla revisione sono ben 129. Cfr. particolarmente GIANVITI (2002) eDELONIS (2004),p. 605 ss.

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Il ROSC va considerato come un esercizio separato dal FSAP, in quanto oltre a poter essere svolto nell’ambito del FSAP e come modulo di quello, il ROSC viene anche effettuato in via autonoma. Si veda GIANVITI (2002).

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Ciascuno Stato membro è libero di scegliere anche rispetto a quali dei 12 codici del Compendio l’analisi di congruenza debba essere effettuata.

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Sulla base dei report emessi all’esito delle procedure di FSAP/ROSC, gli staff del FMI e della BM preparano rispettivamente il Financial System Stability Assessment (FSSA) ed il Financial Sector Assessment (FSA), ossia relazioni interne sottoposte ai rispettivi Executive Board. Esse verranno prese in considerazione anche in relazione ad altre attività svolte dalle organizzazioni, quali la sorveglianza (v. infra) o l’assistenza tecnica.

“to collaborate with the Fund and other members to assure orderly exchange arrangements and to promote a stable system of exchange rates”141.

A parziale compensazione del minore peso assegnato al FMI con la caduta del sistema dei cambi fissi, la nuova versione dell’art. IV riconosce al Fondo il compito di esercitare una: “firm surveillance over the exchange rate policies of members”, nonché di fissare “specific principles for the guidance of all members with respect to those policies”142.

Tali principi sono stati adottati nel 1977 mediante una decisione del Consiglio Esecutivo del FMI¹⁴³, che ha introdotto le c.d. regole di buona condotta. Nel documento si chiarisce che, per vigilare efficacemente sulle politiche di cambio nazionali, il FMI avrebbe proceduto ad una più generale analisi della situazione economica e delle strategie di ciascun Paese membro¹⁴⁴.

E’ nata così l’attività di “supervisione” (c.d. surveillance) del FMI, che storicamente consiste nella consultazione regolare con tutti gli Stati membri al fine di ottenere informazioni e negoziare le politiche di cambio. Non è previsto, tuttavia, un obbligo a carico dello Stato membro di adottare la politica; l’art. IV codifica un mero dovere di sottoporsi alla procedura. All’esito della consultazione, il Consiglio Esecutivo del FMI elabora una relazione contenente conclusioni non vincolanti (suggestions), ossia un insieme di raccomandazioni di soft law ad personam, ossia indirizzate specificatamente a ciascuno Stato membro.

Negli anni recenti, a seguito del crollo delle parità fisse e con l’internazionalizzazione dei mercati, si è assistito ad una evoluzione importante di questa procedura, in parte analoga a quella occorsa rispetto alla condizionalità. Nonostante la continuità formale degli obiettivi, indicati nel controllo sulle sole politiche di cambio, gli argomenti discussi nel corso della procedura di “supervisione” si sono andati via via estendendo, sino ad abbracciare questioni più

141 Dall’art. IV, sez. I dello statuto del FMI.

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Dall’art. IV, sez. III dello statuto.

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Si richiama che il Consiglio Esecutivo del FMI decide con voto ponderato, si veda la nota 6.

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Decisione n. 5392 (77/63). Di recente, la decisione è stata sostituita dalla Decision on Bilateral

Surveillance on Members’ Policies emanata dall’Executive Board il 15 giugno 2007 (disponibile on line su

www.imf.org), con cui oltre a chiarire i principi già vigenti se ne aggiunge uno nuovo. In particolare si raccomanda ulteriormente che gli Stati membri evitino politiche di cambio che determinino fenomeni di instabilità esterna (external instability). Si noti come il ruolo del FMI in materia di stabilità finanziaria è stato assunto solo in tempi recenti e la legittimità dello stesso è tutt’altro che pacifico, in quanto la stabilità finanziaria non è espressamente contemplata tra gli obiettivi dell’istituzione formalizzati all’art. I dello Statuto; cfr. ex multis TRUMAN (2005), p. 7 e GIANVITI (2001),p. 1381. La Decisione dell’Executive Board rappresenta dunque un’interpretazione dello statuto del FMI volta a giustificare ed a formalizzare sotto un profilo giuridico una funzione che il Fondo sta svolgendo di fatto già da anni attraverso l’attività di sorveglianza, dietro impulso del G-7.

ampie, che poco hanno a che fare con la politica monetaria. Con le crisi finanziarie, il rapido sviluppo dei mercati finanziari globali e, soprattutto, con l’affermarsi delle filosofie della New Financial Architecture, il FMI ha ricompresso nella surveillance anche aspetti di tipo microeconomico, inclusi i risultati del FSAP/ROSC. In particolare, una volta che uno Stato si sia volontariamente sottoposto al FSAP/ROSC, le valutazioni compiute in quella sede vengono discusse e/o aggiornate anche in occasione delle consultazioni periodiche ex art. IV e riproposte nella relativa relazione conclusiva¹⁴⁵.

Incorporando il FSAP/ROSC nell’attività di sorveglianza, si è riusciti innanzitutto a dare maggiore visibilità al giudizio di rispondenza ai codici di condotta svolto dal FMI e dalla BM. Inoltre, per questa via, il FMI si trova in condizione di esercitare un monitoraggio ed una pressione continui nel tempo su tutti gli ordinamenti per i quali la congruenza con gli standard non è stata ritenuta piena. Attraverso questo meccanismo, si favorisce in modo particolarmente efficace il recepimento effettivo delle specifiche modifiche normative suggerite ed il rispetto duraturo dei principi contenuti nei codici di condotta.

Per certi versi, l’aggancio della valutazione di rispondenza agli standard internazionali alla procedura ex art. IV del FMI appare particolarmente consonante alle caratteristiche “soffici” di quelle regole. Infatti, questo tipo di iniziativa assicura che venga rispettato il principio di sovranità e, più in generale, la country ownership, in quanto sui report emessi all’esito delle valutazioni del

145 Cfr. Public Information Notice No. 05/106 dell’8 agosto 2005, disponibile su

www.imf.org. Nella pratica, l’influenza del ROSC sull’attività di sorveglianza è stata forte sin dagli albori. Già dal novembre 2000, il FMI riconosceva che le conclusioni del FSAP erano rilevanti ai fini macroeconomici e dunque costituivano elementi utili ai fini delle consultazioni ex art. IV; cfr. Financial Sector Assessment Program (FSAP) A Review: Lessons from the Pilot and Issues Going Forward emanato dallo staff del FMI il 27 novembre 2000. Nel 2003 il FMI aveva inoltre già condotto in sede di procedura di sorveglianza 46 aggiornamenti di ROSCs; v. International Standards: Backgroung Papers on Strenghtening Survelliance, Domestic Institutions and International Markets, 5 marzo 2003, su www.imf.org. Più di recente il ROSC è stato ulteriormente integrato nell’attività di sorveglianza ex art. IV, v. particolarmente Standards and Codes – Implementing the Fund’s Medium Term Strategy and the Recommendations of the 2005 Review of the Initiative, pubblicato dallo staff del FMI il 29 giugno 2006.

FMI e della Banca Mondiale interviene, in sede di consultazione, un confronto aperto con gli Stati interessati. Inoltre, come già detto, le raccomandazioni ivi contenute non sono vincolanti, ma svolgono un ruolo meramente persuasivo.

A ben vedere, tuttavia, una volta resi pubblici, i report del FMI forniscono un quadro sintetico, completo ed autorevole della settore finanziario locale ed un giudizio sulla credibilità del Paese interessato, che influisce sulle scelte di investimento degli operatori di mercato e favorisce l’operare degli incentivi di mercato già descritti¹⁴⁶. Si consideri inoltre che i giudizi espressi dal FMI sono utilizzate dalle agenzie di rating per effettuare le proprie valutazioni del merito di credito della nazione interessata. Poiché un rating più elevato comporta normalmente un abbassamento degli interessi sul debito pubblico, le raccomandazioni del FMI vengono considerate con grande attenzione dal paese interessato¹⁴⁷.

Dunque, pur mancando di efficacia vincolante, le raccomandazioni formulate nei report diventano portatrici di conseguenze importanti sul piano della reputazione e dell’immagine e vengono, di fatto, tenute in dovuto conto dallo Stato partecipante, particolarmente se si tratta di un Paese emergente alla ricerca di capitali stranieri ed investimenti diretti¹⁴⁸. Inoltre, in quanto parte delle procedure di consultazione ex art. IV, l’adozione dei suggerimenti effettuati dal FMI in sede FSAP/ROSC diviene oggetto di una vigilanza periodica di tipo ufficiale, dalla quale è difficile sottrarsi passando inosservati, in quanto come si è detto gli Stati membri del FMI sono obbligati a sottoporsi alla procedura si sorveglianza con cadenza annuale ed i report emanati all’esito della procedura sono estremamente autorevoli. Pertanto è possibile concludere che l’iniziativa di agganciare il FSAP/ROSC all’attività di sorveglianza del FMI si risolve in un incentivo all’adozione degli standard internazionali particolarmente efficace e che potrebbe definirsi “semi-forte”. Ciò rende di fatto gli standard internazionali una

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Sul tema v. ampliamente DELONIS (2004), p. 609 ss.

147 Cfr. ALFORD (2005), pp. 288-289.

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A tale riguardo si è da più parti sollevato il problema della c.d. “asimmetria” delle iniziative di soft-law intraprese dal FMI, considerato che, a differenza del caso dei paesi in via di sviluppo, il mancato rispetto di raccomandazioni da parte di un paese industrializzato non si risolve in conseguenze negative tali da costituire un incentivo altrettanto forte all’effettiva adozione degli standard. Peraltro, come nota SCHENIDER, p. 12, a differenza delle economie emergenti, i paesi industrializzati possono indebitarsi nella propria moneta e dunque, non subendo il rischio di cambio, sono meno soggetti agli incentivi di mercato all’adozione degli standard. Inoltre, essendo i paesi industrializzati a definire cosa costituisce “best practice”, è più facile che essi risultino adempienti ai codici di condotta internazionali. Si veda sul punto SCHENIDER,p. 14 e ss., e EATWELL, p. 9. In tempi recenti, il FMI ha espresso l’intenzione di ridurre le risorse da dedicare al giudizio di conformità agli standard internazionali, in modo da dare priorità a quei paesi che hanno un maggior impatto sistemico ed alle economie emergenti. In questo senso va la posizione del Managing Director prevista nel

Report “Implementing the Fund’s Medium Term Strategy” dell’aprile 2006 (v. par. 42 del Report, disponibile

fonte normativa meno “soffice” di quello che appare da un punto di vista meramente formale.

In questo modo, mediante un intreccio di meccanismi di moral suasion, iniziative ufficiali ed incentivi di mercato, i paesi del G-7 hanno utilizzato strategicamente le istituzioni internazionali per far crescere il numero di ordinamenti nazionali disposti a trasporre internamente codici, principi e regole di soft law, originariamente negoziati come disposizioni non cogenti nell’ambito di un gruppo ristretto di Stati o di tecnocrati¹⁴⁹.

La promozione degli standard internazionali, presentata come una misura sostanzialmente di tipo tecnico, volta a ridurre la vulnerabilità dei Paesi in caso di crisi e limitare i fenomeni di contagio, diventa un meccanismo di trasferimento fortemente indotto (se non, di fatto, imposto) di riforme economiche e giuridiche giudicate virtuose; la diffusione di una best practice adempie ad uno scopo politico: la circolazione su scala globale di modelli giuridici funzionali allo sviluppo di sistemi economici mercatocentrici ed aperti.