Parte II. Oggetto del lavoro: titoli energetici e quote di emissione di gas serra
Capitolo 3. Quote di emissione di gas serra (emissions trading)
3.3. Disciplina italiana sull’ETS
Come già accennato in precedenza, la direttiva 2003/87/Ce sull’emissions trading europeo,
nonostante la tendenza accentratrice manifestata dalle modifiche strutturali apportate post 2012
dall’Amending Directive, lascia comunque un rilevante margine d’intervento alla legislazione
nazionale di recepimento. In particolare, gli aspetti sui quali si ritiene che la disciplina domestica
possa effettivamente influenzare lo sviluppo del sistema sono:
1. la procedura di autorizzazione all’emissione di gas serra;
2. l’apparato di monitoraggio e controllo;
3. le sanzioni in caso di inadempimento.
Il legislatore italiano ha fatto proprio il sistema EU ETS mediante il d. legis. n. 30/2013 (
482).
Quest’ultimo, invero, si caratterizza per uno scarso tratto innovativo rispetto a quanto previsto nella
(481) Il riferimento va al recente regolamento sugli abusi di mercato (market abuse) n. 2014/596/UE, in G.U.U.E. del 12 giugno 2014, L 173, 1-61 (v. in particolare il Considerando n. 21 e l’art. 2), nonché alla direttiva sull’antiriciclaggio n. 2015/849/UE, in G.U.U.E. del 5 giugno 2015, L 141, 73-117, che ha da poco sostituito la dir. n. 2005/60/Ce. Sulla disciplina legata all’inclusione delle quote di CO2 fra gli strumenti finanziari sarà dedicato un approfondimento infra, p. IV, 2.2.1.
(482) D. legis. 13 marzo 2013, n. 30, in G.U. del 4 aprile 2013, n. 79, che abroga la precedente disciplina di cui al d. legis. n. 216/2006. Il decreto è stato peraltro recentissimamente modificato – sebbene sotto aspetti marginali – dal d. legis. n. 111/2015. Per un commento alla normativa v. A. MURATORI, Emission trading 2020: le nuove regole per il
direttiva, di cui riproduce quasi pedissequamente il contenuto. Si passerà dunque brevemente in
rassegna la normativa citata, con riferimento ai tre elementi poc’anzi segnalati.
Procedura di autorizzazione all’emissione di gas serra
Il d. legis. n. 30/2013 attribuisce all’unica autorità nazionale competente individuata – il
Comitato nazionale per la gestione della direttiva 2003/87/Ce e per il supporto nella gestione delle
attività di progetto del Protocollo di Kyoto (o Comitato ETS, di seguito Comitato) (
483) – il
compito, tra gli altri, di rilasciare le autorizzazioni ad emettere gas serra in capo ai gestori di
impianti fissi e agli operatori aerei (
484).
La procedura di autorizzazione si basa su una domanda, presentata dal gestore al Comitato
almeno novanta giorni prima dell’apertura dell’impianto. La domanda deve includere tutti i
riferimenti tecnici all’impianto, alle attività da svolgersi, i flussi di emissioni, nonché soprattutto il
Piano di monitoraggio, predisposto dal gestore istante medesimo conformemente alle disposizioni
di cui all’All. IV al decreto (
485). Il Comitato è tenuto a pronunciarsi sull’autorizzazione entro i
successivi quarantacinque giorni dal ricevimento della domanda. Verificata la correttezza e la
completezza di quest’ultima, il Comitato rilascia l’autorizzazione la quale contiene, oltre al Piano di
monitoraggio approvato, l’obbligo di restituzione circa un numero di quote pari alle emissioni
comunicate e verificate rilasciate dall’impianto durante l’anno solare (
486). Essa viene riesaminata
terzo periodo, cit.. Per quanto riguarda invece i contributi sulla normativa previgente, si rimanda per tutti ai lavori di V.
JACOMETTI, op. ult. cit., 410-422; ID., La direttiva emissions trading e la sua attuazione in Italia: alcune
osservazioni critiche al termine della prima fase, cit., 278 ss.; F.L. GAMBARO, Il recepimento della direttiva “Emissions Trading”, in Contr. & Impr. Eur., 2007, 521 ss.; E. CICIGOI – P. FABBRI, op. cit., 43-56; M. D’AURIA, La direttiva europea “Emissions Trading” e la sua attuazione in Italia, in Giorn. Dir. Amm., 2005, n. 4, 455 ss.; G.
GARZIA, Il recepimento delle direttive Emission Trading e Linking: d. lgs. n. 216/2006 e problemi di attuazione
nell’ordinamento interno, in Amb. & Svil., 2006, n. 9, 871 ss.; C. TOSELLO, Effetto Serra ed Emission Trading: il commercio dei diritti di e-missione, in Riv. dir. agr., 2005, 463-477; G. BELOTTI – F.P. BELLO, Il nuovo sistema comunitario per il commercio delle quo-te di CO2 (U’ben s’impingua se non si vaneggia), in Dir. scambi int., 2006, n.
3, 595-607.
(483) Il Comitato, già istituito (sebbene sotto diversa denominazione) dal d. legis. n. 216/2006, è disciplinato dall’art. 4 d. legis. n. 30/2013. Esso ha sede presso il MATTM e si compone di: un Consiglio direttivo, a cui è affidato il compito di deliberare in merito alle funzioni esercitate dal Comitato medesimo; una Segreteria tecnica, che assiste il Consiglio direttivo nella fase istruttoria. Il Consiglio direttivo, in particolare, è composto da nove membri nominati dal MATTM (a cui è assegnata la Presidenza), dal MiSE, dal MEF, dal MiPE e dalla Conferenza Stato-Regioni. Per le questioni riguardanti il trasporto aereo, il Consiglio direttivo è integrato da tre membri nominati dal MIT e dall’ENAC. La Segreteria tecnica è infine affiancata dal GSE che, oltre a ricoprire il ruolo di Responsabile del Collocamento delle quote italiane sulla piattaforma d’asta comune europea, analizza e studia le evoluzioni normative dell’EU ETS e delle policy internazionali di riferimento.
(484) L’art. 4 d. legis. n. 30/2013 assegna al Comitato una lunga lista di funzioni. Tra le principali, oltre a quelle già menzionate, si rimarcano: la determinazione degli impianti inclusi nella normativa e delle quote assegnate a titolo gratuito (lett. a); la definizione circa la quantità di CER ed ERU utilizzabili per l’adempimento degli obblighi di restituzione per il periodo 2013-2020 (lett. s); valutare i progetti implementati sul territorio nazionale al fine del rilascio di crediti di carbonio (lett. hh). Per le fasi precedenti, il Comitato era altresì responsabile per la predisposizione del PNA.
(485) Gli operatori aerei, invece, sono tenuti solamente a presentare il Piano di monitoraggio, in quanto già individuati in un apposito elenco da parte del Comitato.
(486) L’autorizzazione contiene altresì, ai sensi dell’art. 15 d. legis. n. 30/2013, il nome e indirizzo del gestore, la descrizione dell’attività e delle emissioni dell’impianto e le disposizioni in tema di comunicazione delle emissioni.
ogni cinque anni, salvo l’apposizione di opportune modifiche nei casi previsti e comunque previa
tempestiva comunicazione da parte dall’operatore al Comitato (
487).
Monitoraggio e controllo
Anche le funzioni di controllo sono attribuite al Comitato, il quale opera sulla base del – già
citato – Piano di monitoraggio proposto dall’impresa e approvato ai sensi dell’art. 15. Il Comitato è
quindi destinatario della comunicazione (da effettuarsi entro il 31 marzo d’ogni anno) circa le
emissioni reali annue, verificate e certificate da un soggetto terzo accreditato, le quali vengono
contemporaneamente iscritte nel registro nazionale – gestito dall’Amministratore della sezione
italiana, l’ISPRA. In caso di mancata presentazione della comunicazione o accertata non conformità
della procedura di monitoraggio, il Comitato può procedere a una stima conservativa delle
emissioni reali entro il 15 aprile successivo, la quale diverrà vincolante ai fini della restituzione
delle quote nell’anno seguente (
488). Fino a tale momento, o comunque al pieno riconoscimento
circa la conformità della comunicazione, è fatto divieto al gestore o all’operatore aereo circa il
trasferimento di quote di emissione (
489).
Sanzioni
La scelta operata dal legislatore in merito al regime sanzionatorio – rimessa, come visto di
principio agli Stati membri, salvo per l’obbligo circa la restituzione delle quote ex art. 12 della
direttiva emissions trading (cfr. supra, 3.2.2.5) – è ricaduta esclusivamente su sanzioni
amministrative pecuniarie (
490). Queste, irrogate dal Comitato, possono operare tout court oppure in
combinazione con ulteriori somme, correlate al valore medio delle quote oppure alla mole di
negoziazione operata senza autorizzazione (
491).
In sintesi, oggetto di censura sono: l’assenza di autorizzazione all’emissione di gas serra per i
gestori di impianti fissi, ovvero la mancata presentazione del Piano di monitoraggio per gli
operatori aerei; il mancato invio della comunicazione circa le emissioni reali entro il termine
stabilito, ovvero la falsità o incompletezza di quest’ultima; l’omissione dell’informativa sulla
(487) I casi di revisione dell’autorizzazione sono legati a eventuali modifiche alla natura o funzionamento dell’impianto, o ad ampliamenti o riduzioni della capacità dello stesso (art. 16 d. legis. n. 30/2013).
(488) Art. 34, comma 3 d. legis. n. 30/2013.
(489) Così stabilisce chiaramente l’art. 35, comma 2 d. legis. n. 30/2013, in conformità con quanto già previsto dall’art. 15, par. 2 dir. n. 2003/87/Ce.
(490) Le sanzioni sono tutte edittali, e vanno nel complesso da un minimo di € 1.000,00 a un massimo di € 250.000,00. La determinazione della sanzione in concreto applicabile, peraltro, si basa su quanto previsto dalla l. n. 689/1981, a cui la norma precipuamente dedicata, l’art. 36 d. legis. n. 30/2013, fa espresso richiamo.
(491) Il primo tipo di sanzioni aggiuntive corrisponde specificamente a una somma pari a tre volte il valore medio della quota nel primo quadrimestre dell’anno solare in corso, fino a un massimo di € 100,00; la seconda previsione, fa invece riferimento rispettivamente: alle emissioni effettivamente rilasciate, se l’operatore non aveva diritto a quote a titolo gratuito; la differenza tra le emissioni rilasciate e la quantità di quote che sarebbe stata assegnata a titolo gratuito, se l’operatore ne aveva diritto (art. 36, comma 1, lett. a) d. legis. n. 30/2013).