Normativa europea sull’efficienza energetica e mercati obbligatori

La regolamentazione relativa all’efficienza energetica è andata gradualmente affermandosi –

parallelamente a quella in merito alla promozione delle energie rinnovabili – come un elemento

portante della politica energetica europea a partire dagli anni duemila. I passaggi fondamentali di

tale percorso sono stati dapprima una serie di atti non vincolanti (

), poi confluiti nel fondamentale

automatismo della risoluzione e da ultimo ID., 2.10.2014, n. 20854, in Contratti, 2015, n. 5, 465 ss., con nota di E.

BUDA, Condizione di inadempimento e interpretazione del contratto; contra CASS. CIV., 15.11.2006, n. 24299, in

Giur. It., 2007, n. 10, 2183 ss., con nota di G. BOSCHETTI.

(212) Né, si badi bene, le previsioni in discorso potrebbero essere ricondotte alla disciplina sul termine essenziale ex art. 1457 cod. civ., allorché esse, semplicemente stabilendo che la registrazione debba essere svolta entro un determinato termine o una determinata data, non contengono quegli elementi dell’improrogabilità e necessaria a distinguerle dalla mera clausola di stile (cfr. per tutti M. PROTO, Termine essenziale e adempimento tardivo, Milano, Giuffrè, 2004, 33 ss.). Sul punto v., oltre alla trattatistica tradizionale in materia, M.G. CUBEDDU, L’importanza dell’inadempimento, Torino, Giappichelli, 1995, 175 e G. COLLURA, Importanza dell’inadempimento e teoria del contratto, Milano, Giuffrè, 1992, 134. In giurisprudenza cfr. ex plurimis CASS. CIV., 17.3.2005, n. 5797, in Giust. Civ., 2006, I, n. 6, 1268; ID., 26.7.2002, n. 11055, in Giur. It., 2003, n. 10, 1812 ss., con nota di M. CALABRESE; ID., 15.10.2007, n. 21587, in Vita Not., 2008, n. 1, 121 ss., con nota di C. CARBONE e ID., 27.1.2009, n. 1950, in Contratti, 2009, n. 6, 547, con nota di M. DELLA CHIESA.

(213) La questione inerente il rapporto tra la clausola risolutiva espressa e la condizione risolutiva ricollegata al mancato adempimento di una (o più) obbligazioni dedotte in contratto – c.d. condizione di adempimento – è stata oggetto di acceso dibattito fra gli interpreti. Basterà in questa sede ricordare come la giurisprudenza di legittimità, se da una parte ha ritenuto configurabile la risoluzione in pendenza di una condizione sospensiva, ancorando però tale ragionamento alla violazione dell’obbligo di buona fede in pendenza della condizione ex art. 1358 cod. civ. (v. ex plurimis CASS., 10.2.1944, n. 79, in Giur. compl. Cass. civ., 1944, 467; CASS., 18.3.2002, n. 3942, in Contratti, 2002, n. 7, 679 ss. e CASS., 19.6.2014, n. 14006, in Contratti, 2015, n. 2, 370, con nota di N.A. VECCHIO, La risoluzione per

inadempimento nel contratto sospensivamente condizionato), dall’altra è addivenuta a diversa soluzione con riferimento

alla condizione risolutiva, il cui verificarsi, facendo venir meno la vincolatività della vicenda negoziale con efficacia retroattiva, non potrebbe dar luogo ad alcun inadempimento contrattuale (CASS., 4.8.1990, n. 7875, in NGCC, 1991, n. 5, con nota di C. MASSETTI, Avveramento della condizione risolutiva e domanda di risoluzione per inadempimento). Sul punto cfr. su tutti G. AMADIO, La condizione di inadempimento. Contributo alla teoria del negozio condizionato, Padova, Cedam, 1996, 147 ss.

(214) Il riferimento è al già citato Libro Verde COM (2000) 769 def. sulla strategia europea di sicurezza energetica e soprattutto al documento COM (2005) 265 def. «Libro verde sull’efficienza energetica: fare di più con meno», in cui l’efficienza energetica viene definitivamente considerata come un veicolo fondamentale per conseguire gli obiettivi chiave circa l’incremento della competitività, la tutela dell’ambiente e il rispetto degli obblighi assunti dall’Unione nell’ambito del Protocollo di Kyoto, nonché la sicurezza dell’approvvigionamento di energia. Infine, va menzionato il Libro Verde «Una strategia europea per un’energia sostenibile, competitiva e sicura» (COM (2006) 105 def.), in cui, con riferimento alla lotta al cambiamento climatico, si indica il settore dell’efficienza energetica come quello in cui l’Unione necessita di consolidare la propria leadership a livello mondiale.

Piano d’azione per l’efficienza energetica: concretizzare le potenzialità, che ha fissato l’obiettivo di

riduzione del 20% circa il consumo annuo di energia primaria entro il 2020 (

).

Il complesso iter preparatorio sopra riassunto – intervallato, in realtà, dall’emanazione di

talune normative operanti in settori già identificati come particolarmente rilevanti – ha fatto da

preludio all’introduzione della direttiva 2006/32/Ce sull’efficienza degli usi finali dell’energia e i

servizi energetici, la prima volta a contemplare un approccio organico alla materia, prescrivendo in

capo agli Stati membri una programmazione di medio-lungo periodo. In particolare, la direttiva

impose un obiettivo indicativo nazionale di risparmio energetico pari al 9 % entro il 2016 (

), da

perseguire mediante «misure efficaci sotto il profilo costi-benefici, praticabili e ragionevoli», sulla

base di Piani d’azione nazionali (

), lasciando liberi gli Stati in merito alle misure da implementare

in concreto (

); fra questi, importante è il riferimento alla possibile adozione di un sistema di credit

trading relativo a Titoli di Efficienza Energetica, bensì definiti – sotto il nome di “certificati

bianchi” – come mero strumento certificatorio (

). Anche nel settore in discorso, pertanto, gli

obiettivi strategici fissati dall’ordinamento sovranazionale sono stati perseguiti attraverso una

combinazione fra il tradizionale approccio command and control e quello legato agli strumenti di

mercato.

La logica ispiratrice non è cambiata con la “nuova” direttiva sull’efficienza energetica, n.

2012/27/UE la quale, in attuazione del nuovo Piano d’azione sull’efficienza energetica (

), mira

(215) COM (2006) 545 def. Come detto in precedenza, tale obiettivo è stato rivisto al rialzo nell’ultimo programma quadro per il 2030, fino a una quota del 27%.

(²¹⁶) A mente dell’all. I alla direttiva, la quota menzionata va calcolata con riferimento al consumo medio annuo, inteso come consumo energetico interno finale di tutti gli utenti finali rientranti nell'ambito di applicazione della direttiva nei cinque anni precedenti l’attuazione della stessa.

(217) L’Italia ha predisposto, per opera del MISE in collaborazione con l’Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile (ENEA), l’ultimo Piano d’Azione per l’Efficienza Energetica (PAEE) nel luglio 2014. Il documento, assieme ai report di aggiornamento annuale, è disponibile all’indirizzo https://ec.europa.eu/energy/en/topics/energy-efficiency/energy-efficiency-directive/national-energy-efficiency-action plans (disponibile il 6 luglio 2016).

(²¹⁸) Invero, all’all. III alla direttiva, si individua un elenco di misure ritenute ammissibili al fine del miglioramento dell’efficienza energetica in vari settori. Per quanto di rilievo in questo lavoro, si pone all’evidenza come l’allegato parli di «misure intersettoriali», con riguardo a regimi di etichettatura energetica o di misurazione intelligente, nonché di «misure orizzontali», con riferimento invece a «regolamentazioni, tasse, ecc. che abbiano l’effetto di ridurre il consumo finale di energia».

(219) L’art. 2 definisce infatti il certificato bianco come «certificato rilasciato da organismi di certificazione indipendenti attestante la veridicità delle affermazioni degli operatori di mercato che annunciano risparmi di energia grazie a misure di miglioramento dell'efficienza energetica». L’art. 6, par. 2, lett. b), d’altra parte, prevede espressamente che gli Stati membri possano assicurare «l’esistenza o la conclusione di accordi volontari e/o di altri strumenti orientati al mercato, ad esempio certificati bianchi», purché essi conducano all’imposizione di un obbligo in capo ai distributori, relativamente al miglioramento dell’efficienza energetica. Invero, il già citato documento COM (2006) 105 def. indicava chiaramente tra le misure possibili al fine della promozione dell’efficienza energetica «un sistema europeo di certificati bianchi in materia energetica, negoziabili, che consentirebbe alle imprese che superano gli standard minimi di efficienza energetica di vendere la loro migliore prestazione ad altre imprese che non sono riuscite a conseguire lo standard richiesto».

(220) Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni del 8 marzo 2011, documento COM (2011) 109 def. Analizza approfonditamente il documento, oltre a tutta la produzione normativa e di soft law ad esso precedente S. QUADRI, op. cit., 102-127.

ad intervenire in via ancor più decisa verso il raggiungimento degli obiettivi in termini di riduzione

del consumo di energia primaria. Senza soffermarsi sul complesso sistema di soluzioni strategiche

proposte dalla direttiva (

), giova qui sottolineare come, tra le varie misure individuate, la scelta

del legislatore europeo sia orientata espressamente nella direzione di istituire «regimi nazionali

obbligatori di efficienza energetica per le imprese di pubblica utilità del settore energetiche»,

anziché dar vita a un mercato europeo di Certificati Bianchi, il quale «determinerebbe costi

eccessivi e rischierebbe di vedere i risparmi energetici concentrati in un certo numero di Stati

membri anziché diffusi su tutta l’Unione» (

).

La direttiva quindi, all’art. 7, pone agli Stati membri un obiettivo chiaro: il raggiungimento,

tra il 2014 e il 2020, di un risparmio annuo pari all’1,5%, in volume delle vendite medie annue di

energia ai clienti finali di tutti i soggetti venditori o distributori di energia, con riferimento al

triennio antecedente il 1 gennaio 2013. Per raggiungere il target prefissato, lo stesso art. 7 indica

agli Stati membri tre opzioni alternative:

- istituire un regime nazionale obbligatorio di efficienza energetica per i distributori

e venditori di energia al dettaglio (par. 1);

- adottare una (o più) soluzioni di policy alternative al regime obbligatorio

summenzionato, a condizione che si garantisca il raggiungimento degli obiettivi

generali indicati dal medesimo art. 7 (par. 9) (

);

- combinare un regime obbligatorio con una o più misure alternative (par. 9).

Alla luce del quadro normativo di riferimento, pertanto, non si può negare come l’istituzione

di un sistema di titoli commerciabili – analogo a quello dei C.V. analizzato in precedenza – sia stata

individuata dall’Unione Europea come una possibile soluzione di riferimento per il raggiungimento

degli obiettivi in termini di efficienza energetica; soluzione il cui perseguimento è stato tuttavia

rimesso alla libera scelta in capo ai singoli Stati membri, orientata principalmente a seconda delle

caratteristiche proprie del sistema economico interno e del mercato energetico (

).

(221) Per le quali si rimanda all’esaustiva analisi di C. MALINCONICO, Le politiche dell’Unione Europea in materia di

efficienza energetica e in particolare la direttiva 2012/27/UE, in L. CARBONE – G. NAPOLITANO – A. ZOPPINI (a

cura di), op. cit., 35-62.

(222) Considerando n. 20 alla dir. 2012/27/UE (corsivo mio). A tale conclusione si è giunti all’esito di appositi studi, culminati nel report predisposto dal certo di ricerca presso la Commissione Europea denominato Energy Saving

Obligations and Tradable White Certificates, pubblicato nel dicembre 2009.

(223) Tra questi, si menzionano: imposte sull’energia o sulla CO2 al fine della riduzione del consumo di energia; incentivi fiscali; finanziamenti pubblici; fissazione di standard al fine di migliorare l’efficienza dei prodotti energetici; regimi di etichettatura energetica, programmi di formazione e istruzione, ecc. (vd. art. 7, par. 9, lett. a-f). Tutte queste misure, ad ogni modo, sono sottoposte a un rigido apparato di monitoraggio e controllo ai sensi dei paragrafi 10 e 11 dello stesso art. 7. La puntuale definizione degli elementi e criteri fissati dall’art. 7 è contenuta in un apposito working

document della Commissione (SWD (2013) 451 final), disponibile all’indirizzo http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:52013SC0451 (disponibile il 6 luglio 2016).

(224) L’art. 3 della direttiva sull’efficienza energetica infatti indica tra gli elementi portanti in merito all’individuazione degli obiettivi nazionali, tra gli altri, «l’evoluzione e la previsione del PIL» (lett. b); «le variazioni nelle importazioni ed