Disciplina italiana dei TEE

Si può senza dubbio affermare che l’Italia è il primo Stato europeo ad essersi munito di un

apparato di norme volto a costituire un meccanismo di certificate trading relativo all’efficienza

energetica. Come per il sistemaincentivante di cui ai C.V. per la promozione di energie rinnovabili,

il legislatore ha dunque operato in netto anticipo rispetto alle successive linee di indirizzo fornite

dall’ordinamento comunitario.

Il percorso che ha portato alla creazione del sistema è stato peraltro per molti versi analogo,

nonché sostanzialmente contemporaneo a quello messo in opera per le energie prodotte da fonti

rinnovabili.

La nascita del mercato dei Titoli di Efficienza Energetica (TEE) – o Certificati Bianchi (C.B.)

– va infatti individuata rispettivamente nel decreto Bersani (d. legis. n. 79/1999) con riferimento

all’energia elettrica e nel c.d. decreto “Letta” (d. legis. n. 164/2000) per il gas. Entrambi i decreti

hanno espressamente introdotto, tra gli obblighi in capo ai soggetti distributori, quello di perseguire

«l’incremento dell’efficienza energetica degli usi finali» e il «risparmio energetico» (

²²⁵

), rinviando

a successive norme di attuazione il compito di individuare precisi target quantitativi di riferimento.

A ciò avevano inizialmente provveduto i dd.mm. 24 aprile 2001, rimasti tuttavia inattuati fino alla

loro sostituzione da parte dei dd.mm. attività produttive 20 luglio 2004 (

²²⁶

).

La normativa secondaria del 2004 diede quindi il vero impulso allo sviluppo del mercato dei

TEE.

In primo luogo, essa ha indicato gli obiettivi quantitativi di risparmio energetico, misurati in

Tonnellate Equivalenti di Petrolio (TEP) e determinati in base al rapporto fra l’energia elettrica o il

gas distribuiti ai clienti finali connessi alla rete e quelli complessivamente distribuiti su tutto il

territorio nazionale (

²²⁷

).

In secondo luogo, ha introdotto la possibilità, per le imprese di distribuzione, di ricevere dal

Gestore del mercato i TEE (dal valore unitario di 1 TEP), equivalenti al quantitativo certificato di

riduzione dei consumi di energia primaria negli usi finali (

²²⁸

).

esportazioni di energia» (lett. c); «lo sviluppo di tutte le fonti energetiche rinnovabili, l’energia nucleare, la cattura e stoccaggio di carbonio» (lett. d).

(225) Così, rispettivamente, gli artt. 9, comma 1 d. legis. n. 79/1999 e 16, comma 4 d. legis. n. 164/2000.

(²²⁶) In G.U., 1 settembre 2004, n. 205. Per un commento v. G. GOLINI, Titoli di Efficienza Energetica: prime

osservazioni, in Amb. & Svil., 2004, 1 5 ss. e ID., Titoli di efficienza energetica: i decreti di revisione, in Amb. & Svil.,

2004, 11, 1037 ss.

(227) Art. 3 dei d.m. 20 luglio 2004. Tali obiettivi, a mente dell’art. 29 d. legis. n. 28/2011, costituiscono onere reale sulle reti di distribuzione. Di conseguenza, essi si trasmettono automaticamente a tutti i soggetti subentranti in ogni forma nell’attività di distribuzione.

(228) I decreti individuarono come soggetti obbligati (SO) i distributori di energia elettrica o gas naturale che, al 31 dicembre 2001, servissero più di 100.000 clienti finali sul territorio nazionale. Il d.m. 21 dicembre 2007 di revisione, all’art. 1, ha successivamente modificato tale quota, includendo tutti i distributori che, alla data del 31 dicembre di due anni antecedenti a ciascun anno d’obbligo, servano più di 50.000 clienti finali. Sul punto v. G. GOLINI, Titoli di

La disciplina ha conosciuto una progressiva modificazione con cadenza pressoché annuale.

Tra i principali interventi vanno annoverati:

- il d.m. 21 dicembre 2007, che ha aggiornato gli obiettivi nazionali per il periodo

2008-2012;

- il d. legis. n. 20/2007, di recepimento della dir. n. 2004/8/Ce sulla promozione della

cogenerazione, che ha esteso alla Cogenerazione ad Alto Rendimento (CAR) il

sistema dei C.B. (

²²⁹

);

- il d. legis. n. 115/2008, di recepimento della dir. n. 2006/32/Ce;

- il d. legis. n. 28/2011, attuato dal d.m. 28 dicembre 2012, il quale ha trasferito

dall’AEEGSI al G.S.E. (affiancato da ENEA e da Ricerca sul Sistema Energetico

S.p.A., R.S.E.) l’attività di gestione, valutazione e certificazione dei risparmi

energetici (

²³⁰

);

- il d. lgs. n. 102/2014, di recepimento della dir. n. 2012/27/UE, che ha rivisto gli

obiettivi di risparmio energetico per il 2020, indicando peraltro espressamente il

sistema dei C.B. come regime obbligatorio di efficienza energetica di cui all’art. 7

della stessa direttiva (cfr. supra, 2.1) e attribuendo ad esso – come dimostrato dalla

Figura 3 di seguito – il conseguimento di almeno il 60% dell’obiettivo di risparmio

energetico nazionale (

²³¹

).

Efficienza Energetica (TEE): risultati del primo triennio e revisione del meccanismo, in Amb. & Svil., 2008, n. 12,

1073-1074.

(229) Per Cogenerazione al Alto Rendimento (CAR) si intende quel processo di generazione simultanea di energia termica ed energia meccanica o elettrica (o tutte e tre), che fornisca un risparmio di energia primaria pari almeno al 10%, calcolato ai sensi del d.m. 4 agosto 2011; per una definizione puntuale cfr. E. GRIPPO – F. MANCA, op. cit., 344. Come detto, il d.m. 5 settembre 2011, all’art. 9, ha poi provveduto a inserire i C.B. derivanti da tale produzione nell’apposita categoria II-CAR. I C.B. sono rilasciati per un periodo di dieci anni, se l’impianto è entrato in esercizio dopo l’entrata in vigore del d. legis. n. 20/2007 (7 marzo 2007); per quindici anni se l’impianto è entrato in esercizio successivamente a tale data e se esso è abbinato a una rete di teleriscaldamento. Con una fondamentale differenza, rispetto ai C.B. “ordinari”: i produttori di C.B. da cogenerazione possono infatti decidere di cederli direttamente al G.S.E. ad un prezzo determinato (pari al contributo vigente alla data di entrata in esercizio dell’impianto), anziché commerciarli sul mercato.

(230) Per un’analisi delle modifiche introdotte dal d.m. 28 dicembre 2012 cfr. A. QUARANTA, Le nuove regole sui

certificati bianchi: novità chiarificatrici ma non sufficienti, in Amb. & Svil., 2013, n. 6, 551-561.

(231) L’obiettivo, fissato dall’art. 7, commi 2 e 3 del decreto, opera in attuazione delle linee di indirizzo dettate dalla

Strategia Energetica Nazionale (SEN) del 2013, che ha attribuito ruolo centrale all’efficienza energetica e dal Piano d’Azione Italiano per l’Efficienza Energetica (PAEE) del 2014.

Figura 3. Quadro di sintesi del conseguimento dei risparmi energetici (in MTEP). Fonte: GSE

I TEE vengono rilasciati sulla base di progetti che garantiscono un risparmio energetico (

²³²

)

tra quelli indicati nell’All. 1 ai dd.mm.. Ogni progetto concorre al conseguimento degli obiettivi in

capo ai distributori per un massimo di cinque anni (

²³³

). Di riflesso, i C.B. si distinguono in

tipologie diverse a seconda delle risorse energetiche oggetto di riduzione dei consumi (

²³⁴

). Essi

infine, come i C.V., sono commercializzabili sul mercato organizzato da parte del Gestore (

²³⁵

) o

mediante negozi di diritto privato (c.d. contratti bilaterali, su cui infra, 2.3.2).

I soggetti operanti sul mercato hanno quindi l’obbligo, entro il 31 maggio di ogni anno, di

trasmettere al Gestore un numero di C.B. corrispondenti ai TEP di risparmio energetico

assegnatogli, pena sanzioni «proporzionali e comunque superiori all’entità degli investimenti

(²³²) La valutazione dei progetti in termini di risparmio energetico avviene sulla base delle linee guida predisposte dall’AEEGSI nella delibera 18 settembre 2003, n. 103, in G.U. del 8 ottobre 2003, serie generale n. 234, e successive modificazioni, la cui ultima è data dalle Linee Guida EEN 09/11, emanate dall’AEEGSI con la deliberazione 27 ottobre 2011, in merito alla preparazione, esecuzione e valutazione di progetti. I costi sostenuti dai distributori per adempiere all’obbligo vengono coperti tramite le componenti tariffarie per il trasporto e la distribuzione di energia elettrica e gas naturale; quest’ultime, a mente dell’art. 9 d.m. 28 dicembre 2012, devono «riflettere l’andamento del prezzo dei certificati bianchi sul mercato», di modo da garantire una remunerazione pari all’investimento effettuato.

(233) Invero, l’art. 4, comma 8 dei dd.mm. 2004 prevede la possibilità di stabilire una durata differenziata per taluni tipi di interventi. Inoltre, l’art. 4, comma 4 dei dd.mm. 20 luglio 2004 ha previsto la c.d. “bancabilità” dei C.B., i quali possono essere utilizzati per soddisfare gli obiettivi di qualunque anno del quinquennio di riferimento in cui sono emessi.

(234) I TEE di tipo I attestano il conseguimento di risparmi di energia primaria attraverso interventi per la riduzione di consumi di energia elettrica; quelli di tipo II riguardano interventi per la riduzione di consumi di gas; quelli di Tipo III vengono emessi in relazione a interventi diversi da quelli di cui al tipo I o al tipo II; quelli di tipo IV e V (introdotti dal d. legis. n. 28/2011), operano in riferimento ai risparmi di forme di energia diverse dall’elettricità e gas naturale realizzati nel settore dei trasporti; quelli di tipo IN ed E, infine, vengono emessi in virtù della presentazione dei c.d.

grandi progetti ai sensi del d.m. 28 dicembre 2012 (cfr. infra, n. 110). Da ultimo, si ricorda che il d. m. 5 settembre

2011 ha esteso l’applicazione del sistema – in particolare, i TEE di tipo II – anche agli impianti di Cogenerazione ad

Alto Rendimento (CAR) riconosciuti dal G.S.E.

(235) Anche in questo caso, come per i C.V., il mercato organizzato è gestito dal G.M.E. Il mercato è stato avviato il 7 marzo 2006. Sul punto cfr. F. ARECCO, Titoli di Efficienza Energetica: il G.M.E. avvia il mercato, in Amb. & Svil., 2006, n. 4, 355 ss.

necessari […] a compensare le inadempienze» (

²³⁶

); sicché un’impresa di distribuzione che non

intenda o non possa raggiungere la soglia di risparmio energetico prevista dalla legge mediante

progetti innovativi, potrà adempiere al proprio obbligo acquistando C.B. da altri soggetti presenti

sul mercato che ne possiedono in eccedenza.

Ad oggi, pertanto, i protagonisti del mercato dei C.B. sono sussumibili in due categorie:

- i soggetti obbligati (SO), ossia i distributori di energia elettrica e gas naturale, ovvero

loro associazioni;

- i soggetti “volontari” di cui all’art. 7 d.m. 28 dicembre 2012, ossia le imprese di

distribuzione non soggette all’obbligo; le Energy Service Companies (ESCO) (

²³⁷

), le

Società di Servizi Energetici (SSE) (

²³⁸

), le imprese di cui all’art. 19 l. n. 10/1991,

purché abbiano provveduto alla nomina di un energy manager o siano certificati ISO

50001 e mantengano tali condizioni per l’intera durata della vita tecnica

dell’intervento (

²³⁹

). Essi operano dunque al solo fine di conseguire C.B. da vendere

ai SO.

Quanto, infine, alla modalità di rilascio dei C.B., si possono individuare quattro tipi di

progetti, secondo la loro modalità di valutazione (

²⁴⁰

):

a) metodo di valutazione standardizzata;

b) metodo di valutazione analitica;

c) metodo di valutazione a consuntivo;

d) metodo di valutazione per i c.d. “grandi progetti” ex art. 8 d.m. 28 dicembre 2012.

(236) Art. 11, comma 4 d.m. 20 luglio 2004.

(²³⁷) Definite dall’art. 2, lett. i) d. legis. 115/2008 come «persona fisica o giuridica che fornisce servizi energetici ovvero altre misure di miglioramento dell’efficienza energetica nelle installazioni o nei locali dell'utente e, ciò facendo, accetta un certo margine di rischio finanziario. Il pagamento dei servizi forniti si basa, totalmente o parzialmente, sul miglioramento dell’efficienza energetica conseguito e sul raggiungimento degli altri criteri di rendimento stabiliti» e che tali sono riconosciute ai sensi della normativa UNI CEI 11352. Sull’argomento v. tra gli altri P. BERTOLDI - S. REZESSY – E. VINE, Energy Service Companies in European countries: Current status and a strategy to foster their

development, in Energy Policy, 2006, vol. 38, 1455-1469; F. ARECCO, Riduzione dei consumi energetici, finanziamento degli interventi: le aziende scoprono le Energy Service Companies, in Amb. & Svil., 2007, n. 6, 533 ss. e

M. LIBANORA, Le società E.S.Co. e la politica energetica territoriale: le energy service companies in partnership

pubblico-privato, Milano, IPSOA, 2009.

(238) Le SEE, definite dall’art. 2, lett. c) d.m. 28 dicembre 2012 come «società terze operanti nel settore dei servizi energetici, comprese le imprese artigiane e loro forme consortili» che «hanno come oggetto sociale l’offerta di servizi integrati per la realizzazione e l’eventuale successiva gestione di interventi» (art. 1 Linee guida AEEGSI EEN 9/11). Esse dunque, pur se spesso presenti sul mercato come ESCO (per la cui definizione v. supra, n. precedente), possono differenziarsi da esse nella misura in cui: non operano nel settore dell’efficienza energetica; non si assumono alcun rischio finanziario.

(²³⁹) Ci si riferisce perciò a tutte le imprese operanti nel settore industriale, civile, terziario, agricolo, dei trasporti e servizi pubblici, nonché gli Enti pubblici.

(240) La disciplina puntuale di tutte le metodologie è indicata nelle già citate linee guida AEEGSI di cui alla deliberazione EEN 9/11, artt. 4 ss. Per un approfondimento sulla procedura amministrativa di rilascio dei TEE v. A. CANCRINI, L’assetto delle competenze e le procedure di verifica e certificazione dei risparmi energetici, in L. CARBONE – G. NAPOLITANO – A. ZOPPINI (a cura di), op. cit., 250-254.

Il metodo standardizzato viene utilizzato per i progetti più semplici e si basa su schede

tecniche predisposte dall’AEGGSI; il risparmio (e i conseguenti TEE) viene dunque calcolato ex

ante sulla base di un algoritmo parametrato, ad esempio, alla posizione geografica dell’impianto o

alle condizioni climatiche in cui questo si troverà ad operare. I progetti valutati con tale procedura

sono quelli che garantiscono un risparmio minimo di 20 TEP/anno.

Il metodo analitico, basato altresì su schede tecniche precostituite, si differenzia da quello

standardizzato in quanto non conduce ad un’attribuzione automatica dei TEE, i quali vengono

rilasciati all’esito di un monitoraggio annuale circa l’effettivo raggiungimento dei previsti obiettivi

di risparmio energetico; tale metodo viene dunque adoperato per progetti di maggiore complessità,

che garantiscono un risparmio minimo di 40 TEP/anno.

Il metodo a consuntivo – indubbiamente il più diffuso negli ultimi anni – opera nei casi in cui

non sia possibile far ricorso a predeterminazioni ex ante tramite schede tecniche. La procedura si

basa su una Proposta di Progetto e Programma di Misura (PPPM) presentata dall’interessato e

sottoposto a valutazione da parte del G.S.E.; il rilascio dei TEE avviene dunque soltanto all’esito di

una costante procedura di monitoraggio, basata sulla presentazione periodica dei dati di marcia

dell’impianto. Tale metodo si applica a tutti gli impianti con una dimensione minima di 60

TEP/anno.

Il d.m. 28 dicembre 2012 ha infine previsto un particolare meccanismo per i c.d. grandi

progetti, realizzati con riferimento a infrastrutture e processi industriali in grado di generare un

risparmio di energia elettrica stimato annuo superiore a 35.000 TEP e che abbiano una durata

superiore a vent’anni. Analogamente rispetto alla valutazione a consuntivo, si prevede la

presentazione di un progetto (la cui domanda va indirizzata direttamente al MISE), sulla base del

quale vengono definite le modalità e tempistiche di rilascio dei TEE. A tali interventi viene

riconosciuta una quota premiale di C.B., in base alla loro innovatività e all’impatto sulla riduzione

di emissioni in atmosfera, oltreché la facoltà in capo al proponente di optare per un regime che

garantisce un valore costante ai TEE per l’intera vita utile dell’intervento (

²⁴¹

).

(241) In particolare, si attribuisce un coefficiente moltiplicativo dei TEE rilasciabili, fino al 30% del valore. Percentuale aumentabile progressivamente – solo per gli interventi realizzati in aree metropolitane – fino al 40%, per i progetti che generino risparmi tra i 35.000 e i 70.000 TEP annui e fino al 50% per quelli che generino risparmi superiori ai 70.000 TEP annui. I TEE rilasciati sono di tipo IN, con riferimento al criterio dell’innovatività e di tipo E, con riferimento al criterio della riduzione dell’impatto sulle emissioni di CO2. Il valore costante è determinato con riferimento a quello «vigente alla data di approvazione del progetto» (art. 8, comma 3 d.m. 28 dicembre 2012). Ad oggi, l’unico grande progetto approvato è stato quello relativo alla realizzazione della linea di treni ad alta velocità Italo-Ntv.

Nel documento Certificati Verdi, Titoli di Efficienza Energetica e quote di emissione: natura giuridica e fenomeni circolatori (pagine 62-67)