Nel 2008 la necessità di porre rimedio alle precarie condizioni sussistenti negli O.P.G. ha indotto all‟emanazione del D.P.C.M. 2008, sulle “modalità e criteri per il trasferimento al Servizio sanitario nazionale delle funzioni sanitarie, dei rapporti d lavoro, delle risorse finanziarie e delle attrezzature e beni strumentali in materia di sanità penitenziaria”. Il decreto rappresenta il punto d‟arrivo di un processo iniziato con il d.l. n. 230/1999 sul riordino della medicina penitenziaria, il quale avrebbe dovuto trasferire le competenze in materia sanitaria dagli istituti penitenziari al Ministero della sanità; il decreto non faceva espressamente riferimento agli O.P.G., lacuna questa colmata con il D.P.C.M. del 2008, di attuazione del d.l. 230/99, che ha disciplinato le linee di intervento da porre in essere per il definitivo superamento degli O.P.G.
Nell‟allegato C308
del suddetto decreto erano previste, a tal fine, tre differenti fasi: nella prima fase si sarebbe dovuto realizzare uno snellimento del numero degli internati in O.P.G. mediante il trasferimento, da un lato dei detenuti ex art. 148 c.p. (sopraggiunta infermità mentale del condannato) ed ex art. 112 del d. P.R. 230/2000 (osservazioni psichiatriche) nelle sezioni di cura e riabilitazione delle carceri, «cui si doveva dare al contempo attuazione; e dall‟altro dimettendo dagli O.p.g. i prosciolti ex art. 222 c.p., alla fine della misura di sicurezza, se le regioni si fossero attivate con programmi specifici a garantirne il reinserimento nel territorio di provenienza»309.
Nella seconda fase si sarebbero dovuti aggregare i pazienti giudiziari delle regioni limitrofe nella regione ove ha sede l‟O.P.G., in modo da realizzare un percorso di
307
Per i profili processuali vedi Dolcini-Marinucci, op. cit., pagg. 2315 ss.
308 Pubblicato sulla G.U. n. 126 del 30.05.2008, contiene le Linee di indirizzo per gli interventi negli ospedali psichiatrici giudiziali (OPG) e nelle case di cura e custodia
309
Collica, Verso la chiusura degli O.P.G.:una svolta (ancora) solo annunciata?, in diritto penale contemporaneo, pag. 297.
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“territorializzazione” degli internati, consentendo un ravvicinamento degli stessi nelle zone di origine. In particolar modo, la sede di Montelupo Fiorentino avrebbe dovuto accogliere i pazienti del Lazio, Sardegna, Toscana e Umbria; quella di Aversa i pazienti provenienti da Abruzzo, Basilicata, Campania, Molise e dalla Puglia; quella di Barcellona Pozzo di Gotto i pazienti provenienti dalla Calabria e dalla Sicilia; quella di Castiglione delle Stiviere i pazienti provenienti dalla Liguria, Lombardia, Piemonte e Valle D‟Aosta; quella di Reggio Emilia i pazienti dell‟Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia, Marche, Reggio Emilia e Trentino Alto Adige. Quindi una fase volta a distribuire gli internati in modo tale che ogni O.P.G. «si configurasse come la sede per ricoveri di internati nelle regioni limitrofe o comunque viciniori, al fine di stabilire immediatamente rapporti di collaborazione preliminari per ulteriori fasi di avvicinamento degli internati alle realtà geografiche di provenienza»310.
La terza fase, infine, prevedeva, nel termine di due anni dalla seconda, che le regioni realizzassero programmi terapeutici e riabilitativi volti all‟inserimento degli internati nei contesti sociali di appartenenza, attuando così il disposto di cui all‟art. 155 c. del d.P.R. 230/2000.
Un programma così congegnato aveva lo scopo non solo di far fronte alle problematicità che le strutture in esame avevano palesato, ma anche quello di rispondere alle critiche provenienti dall‟Unione Europea che, sul punto, si era già espressa in senso negativo pochi anni prima dell‟emanazione del D.P.C.M. del 2008.
Invero, il Comitato Europeo per la prevenzione della Tortura e delle pene o trattamenti disumani o degradanti (CPT) aveva nel 2005 incaricato il Commissario Alvaro Gil-Robles di visitare l‟O.P.G. di Aversa. Al fine della visita, quest‟ultimo stilò un rapporto sulle reali condizioni degli internati e sulla funzionalità dei trattamenti terapeutici a questi destinati, da cui emerse un quadro liso della misura di sicurezza prevista dall‟art. 222 c.p.
Il commissario Gil-Robles evidenzia nel Rapporto che “nel corso della mia visita ufficiale, ho avuto la possibilità di visitare uno dei sei ospedali psichiatrici giudiziari, quello di Aversa[…]. Pur avendo una capacità totale di 189 ricoverati, l‟OPG di Aversa al momento della mia visita ne accoglieva 230[…], sovraffollamento[…]in gran parte dovuto[…]alla pratica di prolungare gli internati, per mancanza di strutture adatte all‟esterno». Inoltre,
310 Roshanak Bassiri Gharb, Il problema del trattamento dell‟infermo di mente autore di fatto-reato nel
diritto penale italiano: prospettive di riforma, tesi di dottorato, Università degli studi di Padova, 2013, consultabile a questo link: http://paduaresearch.cab.unipd.it/5378/1/Bassiri_Gharb_Roshanak_tesi.pdf, pag. 463.
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osservava il commissario, «il fatto che gli OPG siano sparsi in tutta Italia e che siano poco numerosi causa spesso delle difficoltà e perfino una interruzione dei legami tra il malato e la sua famiglia, contribuendo a diminuire ulteriormente le sua possibilità di un ritorno a casa o vicino ai suoi.[…]. La mancanza di strutture civili per ospitare i malati più gravi ha pertanto due conseguenze. Innanzitutto, vengono internate in ospedali-prigioni delle persone che dovrebbero essere ricoverate in strutture civili[…]» dovendosi constatare che «la carenza di posti negli ospedali psichiatrici le fa diventare un pericolo per la società[…]. Secondariamente, tale mancanza di posti obbliga le autorità mediche e giudiziarie a mantenere tali persone in un OPG, struttura carceraria, in assenza di possibilità di reinserimento nelle società»311.
Il rapporto, dunque, pone in evidenza un insieme di problematiche che, sostanzialmente, rappresentano una riproduzione delle risultanze delle inchieste realizzate a inizio novecento sui manicomi giudiziari312. Nel Rapporto, il Commissario Alvero Gil-Robles si sofferma soprattutto su un dato, ossia sul fatto che «gli ospedali psichiatrici giudiziari, pur ospitando e seguendo psicologicamente gli internati, sono malgrado tutto dei centri penitenziari, gestiti dall‟amministrazione giudiziaria», incapace di apprestare i giusti mezzi ai fine di cura.
In tal senso, con il D.P.C.M. del 01.04.2008, che prevedeva il trasferimento al S.S.N. delle funzioni sanitarie in materia penitenziaria, si era cercato di porre rimedio a tali difficoltà. Tuttavia «il progetto fallì313, sia per l‟inesistenza di sezioni speciali all‟interno degli istituti penitenziari in grado di ospitare gli internati dimessi, sia per l‟incapacità dei servizi territoriali di garantire supporti terapeutici - riabilitativi individualizzati adeguati […]. L‟effetto fu la permanenza della centralità delle misure di sicurezza custodiali»314.
311 Consultabile a questo link: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=948599. 312 Vedi supra, inchiesta Manicomio di Como 3.3.1.
313 Roshanak, op. cit., pag. 465-467: « Le criticità del DPCM si sono manifestate infatti in diversi fattori, uno dei quali si è manifestato proprio nella condivisione da parte del Ministero della Giustizia e quello della Sanità della gestione del paziente giudiziario di fronte alla magistratura. Il testo non ha inoltre previsto uno standard di figure professionali minime che potesse garantire la salute mentale di questi pazienti sottoposti a mds alla pari di quelli civili, come in realtà il decreto ha enunciato nei suoi principi.
Il DPCM nel disciplinare il trasferimento della Medicina penitenziaria al Ministero della salute, non ha previsto, a differenza del D.L. n. 230 del 1999, una fase di sperimentazione, limitata a poche regioni, per calibrarne la fattibilità o al fine di apportare degli aggiustamenti capaci di renderlo estensibile a tutto il territorio nazionale». 314
Pelissero, Ospedali psichiatrici giudiziari in proroga e prove maldestre di riforma della disciplina delle misure di sicurezza, in diritto penale e processo, 2014, n. 8, pag. 917.
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4.1La Commissione parlamentare d’inchiesta sull’efficacia e l’efficienza del SSN Il malcontento che derivò dalla mancata realizzazione dei presupposti derivanti dal D.P.C.M. citato portò alla costituzione, nel 30.07.2008, della Commissione parlamentare d‟inchiesta sull‟efficacia ed efficienza del Servizio Sanitario Nazionale, presieduta dell‟Onorevole Ignazio Marino.
Nella successiva “relazione sulle condizioni di vita e di cura all‟interno degli Ospedali psichiatrici giudiziari” approvata nella seduta n. 125 del 20.07.2011, la commissione ha reso noti i nodi problematici derivanti dalle indagini sulle condizioni igienico sanitarie, organizzative e clinico - psichiatriche degli OPG315.
In particolare, nella relazione vengono evidenziate: le gravi e inaccettabili carenze strutturali e igienico-sanitarie di tutti gli OPG316 (ad eccezione di quello di Castiglione delle Stiviere e in parte di quello di Napoli); la carenza di personale sanitario317; la disumanità delle pratiche cliniche utilizzate, «lesive della persona, sia per quanto attiene alle azioni meccaniche, sia talora per i presidi psicofarmacologici di uso improprio rispetto alla finalità terapeutica degli stessi e alle norme AIFA318 di sicurezza d‟uso»319.
Al punto B della relazione sono individuati gli interventi necessari e indifferibili da compiere per la completa attuazione del passaggio di competenza al servizio sanitario nazionale: interventi di revisione e adeguamento dei locali e delle attrezzature sanitarie agli standard ospedalieri in un tempo massimo di sei mesi, decorsi i quali le strutture non adeguate dovranno essere chiuse; «introduzione di una nuova organizzazione dell‟assistenza sanitaria, che sia conforme ai Piani sanitari regionali della salute mentale delle regioni sede di OPG»320; la necessità di predisporre trattamenti sanitari diversificati a seconda del paziente da dover assistere e di realizzare una più diretta collaborazione tra magistratura e servizi psichiatrici territoriali, in modo da poter dare attuazione alla giurisprudenza della Corte costituzionale in tema di favor libertatis e, inoltre, evidenzia Commissione, l‟opportunità di
315 Punto A della relazione sulle condizioni di vita e di cura all‟interno degli Ospedali psichiatrici giudiziari, Senato della Repubblica, doc. XXII-bis n .4.
316 Ivi, pag. 3: «Tutti gli OPG presentano un assetto strutturale assimilabile al carcere o all‟istituzione manicomiale, totalmente diverso da quello riscontrabile nei servizi psichiatrici italiani».
317 Ibidem:«In particolare le competenze mediche specialistiche appaiono globalmente insufficienti in tutti gli OPG rispetto ai numeri dei pazienti in carico, in relazione alla necessità di raggiungere sufficienti prestazioni di finalità riabilitativa per ciascun degente sulla base di un progetto riabilitativo personalizzato».
318 Associazione Italiana del Farmaco. 319
Ivi, pag. 4. 320
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creare «[…]strutture pubbliche di ricovero intermedio, che possano rappresentare una adeguata alternativa alla scelta dilemmatica tra gli estremi dell‟internamento in OPG e del ricorso a modalità di libertà vigilata non sufficientemente sicure»321.
Al fine di consentire il completo superamento degli O.P.G., al punto D della relazione si individuano le linee guida per una riforma legislativa della psichiatrica giudiziaria, da realizzarsi attraverso l‟individuazione di modalità alternative di trattamento degli infermi di mente autori di reato, garantendo la terapia e la riabilitazione degli stessi, la predisposizione di interventi strutturali e l‟implementazione del personale sanitario, nonché mediante la nomina di un amministratore di sostegno per ogni paziente e la formazione di un piano di trattamento sanitario funzionale alla riabilitazione del singolo.
Nel suddetto piano devono essere previsti i termini per la rivalutazione periodica della pericolosità sociale, al fine di «permettere l‟applicazione di una misura di sicurezza davvero proporzionale e adeguata al livello di pericolosità sociale, ma anche compatibile con il diritto alla cura più adeguata al recupero della sofferenza mentale, che è il primo e più importante obiettivo»322.
Per rimediare al c.d. cancro degli “ergastoli bianchi”, si ritiene che «la misura di sicurezza non può avere una durata massima superiore alla pena che sarebbe stata irrogata all‟autore del reato qualora ritenuto imputabile»323
, al pari di quanto disposto dal sistema
penale spagnolo che, appunto, non ammette l‟internamento sine die324
.
Su questo crinale, il Parlamento, in sede di conversione del d.l. 22.12.2011 n. 211 (c.d. decreto svuota carceri), inserì nel suddetto decreto l‟art. 3-bis, recante disposizioni sul superamento degli O.P.G.; «l‟emendamento è stato votato dal Senato, con alcune modifiche, ed il decreto è stato convertito dalla Camera nella l. 14.02.2012 n.9»325.
Con l‟art. 3-ter, ex art. 3 bis d.l. 211/2011, rubricato “definitivo superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari e delle case di cura e di custodia”, «si sono concluse le fasi del percorso di superamento degli O.p.g. tracciate dal d.p.c.m. del 2008, decretando la chiusura
321 Ivi, pag. 6. 322 Ivi, pag. 9. 323 Ivi, pag. 10. 324
Vedi infra, cap IV, sez. 5. 325
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degli O.p.g. entro la data del 31.03.2013 e la loro sostituzione con strutture più piccole, le c.d.
“Rems”[…]»326
.
Questo, almeno, sulla carta. Il piano normativo, volto alla sanitarizzazione delle modalità di esecuzione delle misure di sicurezza, non è stato attuato nei tempi previsti, «considerato che lo stesso decreto ministeriale, che entro il 31 marzo 2012 avrebbe dovuto indicare i requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi[…] fu emanato solo il 1° ottobre 2012»327.
Ecco il perché del d.l. 25.03.2013 n. 24 che ha differito la data di chiusura al 1.04.2014 , nonché della legge 81/2014 di conversione del decreto legge 31.03.2014 n. 52, che ha posticipato per l‟ultima volta la chiusura al 31.03.2015.