Il codice penale prevede benefici a favore dell’imputato che non sono contemplati dalla legge notarile; poco importerebbe se i giudizi avessero ambiti diversi; può invece cambiare tutto se si prenda atto della portata dirimente del divieto del bis in idem di cui si è detto nel primo paragrafo, nelle ipotesi in cui il medesimo comportamento sia regolato da entrambe le ipotesi.
È possibile, ad es., che chi commette un illecito possa avvalersi o meno dell’istituto della continuazione e del concorso formale (art. 81 c.p.) o della sospensione condizionale della sanzione a seconda che il caso voglia (giac-ché non dipende da lui), che sia iniziata prima l’azione penale o quella disciplinare?
La legge notarile contempla infatti come unica ipotesi di riduzione della sanzione, nel caso di più violazioni disciplinari, quella indicata nel comma 4 dell’art. 13569, per cui si avrà un’unica sanzione allorché «in occa-sione della formazione di uno stesso atto, il notaio contravviene più volte alla medesima disposizione».
Non vi sarà invece alcuna riduzione se la violazione sia la medesima ed il notaio la compia ad es. nella formazione di due atti consecutivi70, né
69 È pacifico in letteratura che non si applichi l’art. 81 c.p.: per tutti v. La Torre, in
La legge notarile, cit., sub art. 135, p. 739 e fin dall’introduzione della riforma
Santar-cangelo, Il procedimento disciplinare a carico dei notai, cit., p. 47.
70 Santarcangelo, Il procedimento disciplinare a carico dei notai, cit., p. 47. Isolata l’indicazione opposta che si legge in App. Bologna 21.7.2011, in Run Notartel, doc.
tantomeno se nella formazione del medesimo atto egli violi diverse pre-scrizioni71 mentre la Corte di Cassazione ha ritenuto inammissibile la sua interpretazione analogica, trattandosi di norma eccezionale72.
Il caso è scoppiato clamorosamente nel 201473, allorché in ripetute sentenze il S.C. ha dichiarato la nullità di atti notarili perché ha ritenuto errata la formula della c.d. conformità catastale74, usata invece da moltis-simi notai in modo uguale in tutti i propri atti: unico errore, cumulo delle sanzioni.
Questo significa che l’apparato sanzionatorio dello Stato, non adeguato ancora al divieto di bis in idem, può consentire valutazioni dello stesso fatto concreto differenziate agli effetti della pena nonché sanzioni diverse
n. 1355, che ha applicato la “continuazione” alla sanzione inflitta per la medesima nullità contenuta in atti diversi.
71 Lo conferma la Cassazione; la sentenza 11.10.2016, n. 20465 afferma «quanto, poi, alla mancata applicazione di un’unica sanzione, il Collegio condivide l’orienta-mento (espresso da Cass., Sez. 2, n. 11507 del 2016, cit.) secondo cui, nell’ambito della legge notarile, è esclusa l’operatività del regime del cumulo giuridico delle sanzioni disciplinari nell’ipotesi di plurime infrazioni della medesima disposizione compiute in atti diversi, anche se dello stesso tipo»; il precedente citato (Cass. 3.6.2016, n. 11507) è molto più articolato: «questa Corte ha già chiarito come l’art. 135, comma 4, della Legge Notarile … non opera in caso, quale quello qui in esame, di plurime infrazioni identiche compiute in atti diversi, non potendo il giudice interferire nella discrezio-nalità del legislatore con l’estendere all’ambito degli illeciti disciplinari quanto previ-sto, in tema di continuazione, da altri settori dell’ordinamento (Cass. Sez. 2, Sentenza n. 9177 del 16.4.2013). A differenza di quanto previsto, ad esempio, nel sistema penale, che. in caso di concorso materiale di reati, contempla il meccanismo del cumulo mate-riale temperato (art. 78 c.p.), al fine di evitare le esorbitanze derivanti dalla semplice addizione aritmetica delle varie pene, simili rimedi non sono adoperati per le san-zioni amministrative o disciplinari, in base a scelta normativa che, per lo meno per le misure di carattere strettamente patrimoniale, preserva alla diversità di trattamento legislativo una sufficiente ragionevolezza (diverse essendo le considerazioni a farsi ove sia applicata la regola del cumulo materiale irrogando più volte la sanzione della sospensione dall’esercizio delle funzioni)». Com’è evidente il ragionamento si fonda sulla ritenuta natura meramente amministrativa della sanzione disciplinare.
72 Cass. 3.6.2016, n. 11507; id. 16.4.2013, n. 9177.
73 Cass. 11.4.2014, n. 8611; in quel caso l’errore fu ripetuto 280 volte, con una san-zione di euro 9.800; nella sentenza 11.10.2016, n. 20465 la somma era di euro 58.000; nella sentenza 3.6.2016, n. 11507 è stata confermata la sanzione addirittura di euro 214.140 per 450 atti con il medesimo errore; la 21.7.2016 n. 15073 ha confermato una sanzione di euro 5.000 e due mesi di sospensione perché la nullità in questione è stata colpita anche con riferimento ad altre norme disciplinari.
74 La citata sentenza ha detto che «l’espresso onere imposto agli intestatari non può certamente ritenersi assolto tramite la dichiarazione di conformità allo stato di fatto dell’immobile della sola planimetria catastale depositata».
nel merito a seconda del procedimento cui l’incolpato si veda assogget-tato, beninteso se si tratti di comportamenti che anche il codice penale contempli.
Senonché questo evento, fondato sulla casualità, non risponde al diritto ad un processo giusto ed equo previsto dalle fonti primarie, per-ché il caso è l’esatto opposto della ragionevolezza, mentre solo questo è il criterio che possa giustificare trattamenti diversi senza violare il diritto di uguaglianza.
Da ciò consegue che, laddove il fatto sia contemplato dalla disciplina penale e per ciò solo rilevi anche agli effetti disciplinari, almeno ex art. 147, occorre che venga superata tale discrasia, ingiustificabile dal profilo della ragionevolezza (art. 3 Cost.)75.
75 Il S.C., sempre sul presupposto della natura amministrativa della sanzione, disat-tende questa lettura nella sentenza 3.6.2016, n. 11507: «Questa Corte (Cass. Sez. 6-3, Sentenza n. 21203 del 13.10.2011; Cass. Sez. L, Sentenza n. 24655 del 6.10.2008), ha, così, affermato che la L. 24.11.1981, n. 689, art. 8, pur prevedendo l’applicabilità dell’istituto del cosiddetto “cumulo giuridico” tra sanzioni nella sola ipotesi di concorso formale (omogeneo od eterogeneo) tra le violazioni contestate – in cui con un’unica azione od omissione sono commesse violazioni plurime – non è, invece, invocabile con riferi-mento alla diversa ipotesi di concorso materiale – in cui una pluralità di violazioni è commessa con più azioni od omissioni –, atteso che la norma prevede espressamente tale possibilità soltanto per le violazioni in materia di previdenza ed assistenza e che non è applicabile in via analogica l’art. 81 c.p., stante la differenza morfologica tra ille-cito penale ed illeille-cito amministrativo, anche alla luce del diverso atteggiarsi dei profili soggettivi relativi alle due tipologie di illecito (v. Corte cost. n. 421 del 1987). Ancora Corte Costituzionale, ord. n. 280 del 30.6.1999, dichiarò la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale della L. 24.11.1981, n. 68, art. 8, osservando come non sussistesse alcuna ingiustificata disparità di trattamento tra chi è chiamato a rispondere di più reati e chi, viceversa, deve rispondere di più illeciti amministrativi, in quanto l’accoglimento della questione rimarrebbe precluso dalla discrezionalità che deve essere riconosciuta al legislatore nel configurare il concorso tra violazioni omo-genee, o anche tra violazioni eterogenee. Il ricorrente prospetta un’interpretazione dell’art. 135, ultimo comma, Legge Notarile, nel senso dell’applicazione di un’unica sanzione pur quanto il notaio abbia contravvenuto più volte alla medesima disposi-zione in più atti dello stesso tipo. La lettura così offerta propende per un’inammissibile interpretazione analogica di norma eccezionale. Quanto alla prospettata incostituzio-nalità ex art. 3 Cost., con riguardo all’elaborazione del principio di unicità della san-zione contenuto nell’art. 21, comma 2, del Codice Deontologico Forense approvato il 31.1.2014 (“contestazione di più addebiti nell’ambito del medesimo procedimento”), oppure nel D.Lgs. 23.2.2006, n. 109, art. 5, comma 2, (concorso di più illeciti disciplinari da parte del magistrato), si tratta di ipotesi che non rivelano un’identità di fattispe-cie rispetto a quella del notaio che, in occasione della formazione di distinti atti, con-travviene più volte alla medesima disposizione di legge. È, dunque, manifestamente
Una prima soluzione si può individuare nell’obbligo esistente di sospendere il procedimento disciplinare fino all’esito del giudizio penale, come prevede proprio la legge notarile (art. 158-quinquies): in tal caso infatti il notaio verrà giudicato per il reato ascrittogli e lì potrà eventual-mente avvalersi dei benefici della legge penale.
Se infatti si accetta l’idea che la sanzione disciplinare applicabile non possa essere irrogata se di contenuto penale, allora la valutazione dei fatti si arresterà alla decisione del giudice penale, stante il divieto di bis in idem.
Il rischio che il notaio subisca anche la sanzione disciplinare è poi astrattamente escluso dall’obbligo che l’art. 158-quinquies impone al pub-blico ministero e comunque l’autorità procedente, di avvisare il presidente del collegio notarile di iscrizione al fine di evitare la richiesta di procedi-mento, sebbene in più di un caso ciò non sia successo concretamente.
Di conseguenza il sovrapporsi di procedimenti sembra escluso, anche perché pure lo stesso notaio può far valere in commissione e nelle sedi successive la causa di sospensione, ad es. se nessuno le avesse rese note e lui invece provveda al fine di ottenere la sospensione del procedimento, com’è successo.
Ad una tale eventualità porrà dunque rimedio il divieto di bis in idem prima esaminato: in presenza di un giudizio in sede penale, il secondo non può essere nemmeno iniziato e, se iniziato, deve definitivamente arre-starsi tutte le volte in cui la legge notarile preveda astrattamente una san-zione afflittiva come quelle indicate ad es. dall’art. 147.
È ben vero peraltro che la disposizione impone al P.M. di dare la comu-nicazione «in caso di esercizio dell’azione penale» e quindi non nella fase delle indagini, dal che potrebbe derivare l’inizio dell’azione disciplinare – e magari pure il suo completamento – prima che si sappia dell’esi stenza del procedimento penale.
È in un’ipotesi simile, per quanto assai probabilmente solo di scuola (un caso c’è stato ma in sede disciplinare si è giunti solo alla decisione
infondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 135 e 138 Legge Notarile, nella parte in cui non prevedono l’applicabilità di una sola sanzione, determinata fino all’ammontare massimo previsto per tale infrazione tenendo conto del numero delle violazioni commesse, anche in caso di plurime infrazioni alla medesima disposizione compiute in atti diversi, rientrando l’estensione del cumulo giuridico delle sanzioni disciplinari nella discrezionalità del legislatore, censurabile nel giudizio di costituzio-nalità soltanto ove il suo esercizio ne rappresenti un uso distorto o arbitrario, così da confliggere in modo manifesto con il canone della ragionevolezza, non ravvisandosi, nella specie, neppure la prospettata disparità di trattamento, alla stregua delle specifi-cità della professione notarile, degli interessi protetti e dei valori di riferimento».
della commissione), che si porrebbe allora il problema del differente trat-tamento del comportrat-tamento illecito.
Si pensi al procedimento disciplinare per i reati di falso, da cui segue la destituzione ex art. 142-bis, trattandosi di comportamenti con cui il notaio pregiudica in modo clamoroso la propria reputazione professionale.
In tal caso però il notaio non riceverebbe un trattamento deteriore rispetto al processo penale solo se gli fossero riconosciute le stesse forme di garanzia previste dalla legge penale ed in particolare sia l’istituto della continuazione e del concorso formale dei reati (art. 81 c.p.) sia le stesse attenuanti, ove applicabili ratione materiae, indicate nell’art. 62 c.p. quando diverse da quelle già previste dalla legge notarile.
La circostanza che astrattamente le sanzioni penali per i falsi siano diverse da quelle disciplinari non è rilievo decisivo per escludere il diritto ad un eguale trattamento quanto a benefici: patteggiare un anno e mezzo di reclusione con sospensione condizionale per falso (art. 476 c.p.) e dun-que senza scontare la pena è certamente meno afflittivo che subire la desti-tuzione senza possibilità di riabilitazione!
Inoltre la pena accessoria della sospensione dall’attività professionale
ex art. 31 c.p. può durare al massimo 5 anni, mentre la destituzione
“disci-plinare” per falso non è passibile di riabilitazione (art. 159, comma 3). Quindi o si accetta la conclusione che il procedimento disciplinare per un fatto-reato non attribuisca al notaio gli stessi benefici del processo penale e ciò per il caso accidentale che inizi il primo e non il secondo, oppure si rimedia a tale situazione consentendogli – ove ricorrano i pre-supposti – di avvalersi delle stesse facoltà.
È evidente che la seconda soluzione postula garanzie che non hanno alcuna base testuale nella legge disciplinare, ma che si fondano su una lettura comunitariamente e costituzionalmente orientata del tessuto san-zionatorio: nel senso che solo forzando il silenzio del testo ma pur sempre sulla base delle regole sovraordinate è possibile evitare il vulnus derivante dal puro caso, che attribuisce o meno benefici per la determinazione della sanzione che colpisca i medesimi fatti.
Il giusto processo è anche questo, sebbene l’ipotesi abbia un margine di probabilità davvero minima, perché da un lato si dovrebbe avere un procedimento penale in fase di indagini di cui il consiglio distrettuale non sappia nulla e dall’altro il medesimo consiglio dovrebbe attivare un procedimento disciplinare per fatti reato, senza provocare il doveroso procedimento penale denunciando i fatti alla Procura della Repubblica, laddove trattandosi di pubblici ufficiali l’obbligo è imposto dalla legge (art. 331 c.p.p.).
Insomma, un caso che forse è solo su queste pagine ma che la vita non esclude che possa accadere.
Quando invece l’illecito disciplinare non assuma formalmente consi-stenza penale, il medesimo ragionamento non può essere ripetuto.
Nessuna disposizione impone agli ordinamenti di utilizzare il mede-simo metro valutativo dei i reati, relativamente a fatti non regolati dalla legge penale, sebbene siano perseguiti con sanzioni disciplinari aventi natura sostanzialmente penale: a ben vedere, si tratterebbe di illeciti diversi perché regolati dall’ordinamento in modo differente, appunto attribuendo una specifica sanzione.
Ciò a dire che ben può l’ordinamento colpire in un modo certi com-portamenti ed in altro modo comcom-portamenti diversi (prevedendo o meno le stesse attenuanti, l’istituto del concorso formale e così via), essendo irragionevole solo la circostanza che lo stesso fatto possa venir valutato diversamente (con benefici diversi) a seconda del tipo di procedimento che viene azionato, laddove la sanzione sia in entrambi i casi penale.
Quindi l’illecito colpito solo dalla legge disciplinare, sebbene sanzio-nato con la stessa afflittività dei reati, non deve essere necessariamente valutato negli stessi termini in cui lo sono i reati in senso formale.
Stiamo dicendo che la forma del procedimento è irrilevante se i benefici per gli stessi fatti sono uguali, mentre se i fatti sono giudicati solo in una sede, quale che sia, i benefici sono solo quelli previsti dalla specifica disciplina e non si può guardare alle regole di altri procedimenti per invocarle in questi.
Tuttavia in questo caso il problema che si pone è quello della diffe-rente disciplina degli illeciti disciplinari rispetto alla L. n. 689/1981, la quale regola all’art. 8 l’ipotesi dell’azione od omissione che viola diverse disposizioni sanzionatorie amministrative, cui si applica la sanzione pre-vista per la sola violazione più grave aumentata fino al triplo, mentre nell’art. 16 prevede il pagamento in misura ridotta per qualsiasi tipo di sanzione amministrativa pecuniaria.
Anche qui, a ben vedere, siamo pur sempre di fronte a sanzioni che possono assumere consistenza penale una volta che si rilevi il loro ammon-tare confrontandolo con quello previsto dal codice penale per la multa e per l’ammenda: da 10 euro (qui inferiore al minimo per l’ammenda) ma fino a 15.000 euro o proporzionali (art. 10).
Il limite è dato dall’art. 12, L. n. 689/1981, il quale indica espressamente che la disciplina non si applica alle sanzioni disciplinari76 ma per verificare
76 V. espressamente Cass. 30.4.2009, n. 10096, in Vita notarile, 2009, p. 1542: «la misura delle sanzioni disciplinari pecuniarie previste a carico del notaio in sostituzione della
se ciò sia ragionevole si può utilizzare il medesimo criterio appena ricor-dato: poiché non è necessario che fatti diversi siano valutati con metodo uguale, è possibile che un illecito regolato dalla legge professionale riceva un trattamento sanzionatorio diverso da un illecito regolato dalla L. n. 689/1981 per gli illeciti diversi.
In definitiva l’ordinamento può valutare diversamente i comporta-menti illeciti, sanzionandoli come sempre accade secondo la rilevanza sociale che ritenga preminente, a condizione che rispetti le regole impre-scindibili del giusto processo, del giudice imparziale e del divieto di bis in
idem come espressi nelle carte fondamentali.
Resta semmai il profilo della ragionevolezza in sé del limite posto dal comma 4 dell’art. 135: se il notaio compia la medesima violazione in tre atti consecutivi non godrà del beneficio che avrebbe se il medesimo errore sia compiuto tre volte nello stesso atto.
Se la sanzione serve a colpire il comportamento riprovevole, qui è abnorme che la gravità della sanzione debba dipendere dall’accidentalità del documento in cui compare l’errore, quando l’errore, proprio perché tale, si ripete necessariamente e, in concreto, sempre lo stesso giorno.
Altro può essere un errore che compare in atti che si ripetono in un lasso di tempo prolungato, perché questo può dimostrare ad es. un man-cato aggiornamento del notaio in ordine ad un problema tecnico, ma in definitiva la questione va risolta all’interno della ragionevolezza della regola, non invece raffrontandola con i benefici previsti per questioni diverse.