Ruolo di primissimo rilievo detiene il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, che è il frutto dell’accorpamento intervenuto tra i ministeri della Pubblica Istruzione e dell’Università, disposto con d.lgs. n. 300 del 1999 (artt. 49-51 e 75), e della sua successiva configurazione ad opera, prima, del regolamento attuativo di quest’ultimo, d.p.r. n. 347 del 2000 (e del conseguente d.m. 30 gennaio 2001); da ultimo, del d.l. n. 85 del 2008, convertito in l. n. 121 del 2008 e dei Regolamenti di cui ai d.p.r. n. 16 e n. 17 del 2009 (a cui hanno fatto seguito il d.p.c.m. n. 98 del 2014 e il d.m. n. 753 del 2014)304.
Il risultato finale è l’attuale configurazione del Ministero, che è suddiviso in tre Dipartimenti, a cui fanno capo altrettante Direzioni Generali per Dipartimento305.
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Al riguardo, tra le altre, si segnala la prima sentenza della Consulta pronunciatasi in tal senso: la n. 279 del 2005.
304 Occorre precisare che la c.d. “Legge sulla buona scuola” (n. 107 del 2015) non è intervenuta né sulla struttura del
Ministero, né sulle relazioni tra Stato ed Enti Locali, se non nella misura in cui ha disciplinato taluni aspetti delle procedure da adottare in materia di edilizia scolastica. In generale, il legislatore del 2015 sembra voglia dare continuità al percorso avviato nel 1999, in base al quale, come visto, con l’art. 21 del D.lgs. 59, cit., si sono di fatto “ignorati” gli Enti substatali, in favore di una connessione diretta tra Ministero e scuole. Infatti, l’art. 1, comma 1, precisa che «[…] la presente legge dà piena attuazione all’autonomia delle istituzioni scolastiche di cui all’art. 21, della legge 15 marzo 1999, n. 59, e successive modificazioni, anche in relazione alla dotazione finanziaria». Per la realizzazione di questa finalità è previsto il ricorso per le scuole al c.d. “organico dell’autonomia”, che in sostanza è una quota di organico messa a disposizione delle istituzioni scolastiche da parte dello Stato (il quale, in altri termini, garantisce l’autonomia alle scuole, nei limiti delle dotazioni organiche che esso decide di autorizzare annualmente).
305 A. Sandulli, Il sistema nazionale di istruzione, cit. p. 81, osserva che, analogamente a quanto accaduto anche «per
altre strutture centrali dello Stato, anche l’apparato organizzativo del Ministero della Pubblica Istruzione è stato oggetto di due spinte riformatrici: la prima, mirante ad erodere il complesso delle funzioni esercitate, avrebbe dovuto conservare, in capo ad esso, esclusivamente quelle volte a determinare il quadro di riferimento generale, ovvero a definire criteri, parametri, standard, a monitorare il funzionamento, a valutare i risultati, a diffondere l’innovazione, ad assicurare il raccordo con l’ordinamento comunitario; la seconda, ad essa conseguente, avrebbe dovuto condurre, in virtù della diminuzione di funzioni, ad uno snellimento organizzativo dell’apparato, consistente, principalmente, nell’accorpamento con altre strutture ministeriali e nel conseguente snellimento in termini di articolazioni strutturali e di organico». E sebbene, come visto, ci sia stato un accorpamento di più ministeri, la presenza di due Dipartimenti con tre Direzioni Generali ciascuno, che si occupano delle scuole fino alle secondarie di II grado, lungi dal rappresentare un reale snellimento dell’attività ministeriale in funzione di mero coordinamento e attività ispettiva, non risponde ad
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Per quanto concerne in particolare l’istruzione dalla scuola dell’infanzia alle scuole secondarie di II livello, il Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione ha competenza in materia di organizzazione generale dell’istruzione e della scuola (ordinamenti, obiettivi formativi, curricoli e programmi scolastici); stato giuridico del personale; standard per i livelli essenziali delle prestazioni; requisiti per gli interventi sociali e di sostegno delle aree depresse; riconoscimento dei titoli di studio e attuazione delle politiche Europee in materia di Istruzione (e collaborazione con organizzazioni internazionali); consulenza e supporto alle istituzioni scolastiche e indirizzi per le scuole non statali.
Invece, il Dipartimento per la programmazione e la gestione delle risorse umane, finanziarie e strumentali, svolge funzioni che concernono la gestione economica e finanziaria del sistema scolastico; fornisce indirizzi sull’attuazione di interventi sociali nella scuola; coordina le attività in materia di sicurezza ed edilizia scolastica nelle scuole.
Il terzo e ultimo Dipartimento (per la formazione superiore e la ricerca), invece, ha competenze per gli studi successivi all’istruzione secondaria di II grado.
Presso il Ministero, poi, è incardinato il Consiglio Superiore della Pubblica Istruzione, che svolge una funzione di garanzia dell’unitarietà del sistema istruzione sul piano nazionale e di consulenza, in particolare per le funzioni governative su: istruzione universitaria, ordinamenti e programmi scolastici, organizzazione generale dell’istruzione e stato giuridico del personale. Esso esprime pareri obbligatori (anche se non vincolanti) sulle predette materie ed eventualmente su altri temi che il Ministro voglia sottoporre all’attenzione dell’organo306.
Sempre presso il Ministero trova collocazione l’Osservatorio per l’edilizia scolastica, istituito nel 1996 (e rimasto inattivo per circa un ventennio). Tale Ente ha assistito a una rinascita della propria attività a seguito dell’entrata in vigore della legge n. 107 del 2015, che ne ha sostanzialmente ribadito le precedenti funzioni, prevedendo che elabori le norme tecniche generali e vigili sulla corrispondenza tra gli interventi segnalati nei piani regionali e le informazioni
esigenze relazionali con gli organi politici esponenziali delle collettività del territorio, ma si delinea come funzionalmente indirizzata al coordinamento delle strutture periferiche (sempre ministeriali) dello Stato.
306 Il Consiglio Superiore della Pubblica Istruzione è stato istituito con d.lgs. n. 233 del 1999 e si ritiene sia interessante
sottolineare come la sua prima elezione risalga al 28 aprile 2015 e la conseguente costituzione al 31 dicembre dello stesso anno (d.m. n. 980 del 2015). Sulle scelte fondamentali in materia di istruzione scolastica Il consiglio rappresenta un momento di sintesi tra le varie componenti della scuola e del ministero, che si concretizza mediante l’emanazione di un parere: nella cronaca giornalistica si è parlato a suo proposito di “parlamentino” dell’istruzione. In sostanza, esso dovrebbe essere un momento di raccordo tra funzioni politiche e tecniche. Ciononostante, dal 1999 al 2015 il Ministero non aveva mai emanato, appunto, l’ordinanza che ne disciplinasse le modalità di elezione, così di fatto impedendola. Solo nel 2015, appunto, esso è stato “costretto” a emanare tale provvedimento da una sentenza del Consiglio di Stato (n. 834 del 18 febbraio 2015), occasionata da un ricorso promosso dalla Federazione Lavoratori della Conoscenza Cgil.
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contenute nell’Anagrafe dell’edilizia scolastica. Ne fanno parte componenti dei Ministeri (oltre quello dell’Istruzione, è presente anche quello delle Infrastrutture e dei Trasporti), delle Regioni e degli Enti Locali.
L’Istituto Nazionale per la Valutazione del Sistema Educativo di Istruzione e Formazione (INVALSI) è un ente di ricerca con personalità giuridica pubblica307, dotato di autonomia funzionale, regolamentare, patrimoniale e finanziaria. Tale Ente è sottoposto alla vigilanza del Ministero e misura annualmente le competenze degli studenti e la qualità complessiva dell’offerta formativa delle scuole e degli istituti di istruzione e formazione professionale, anche con riguardo al lifelong learning. Studia le cause dell’insuccesso e della dispersione scolastica in relazione al contesto sociale e alle tipologie di offerta formativa. Fornisce supporto e assistenza tecnica all’amministrazione scolastica, alle regioni, agli enti territoriali e alle singole istituzioni scolastiche e formative (per finalità di automonitoraggio e autovalutazione). Assolve funzioni di coordinamento per la partecipazione a Progetti Europei e di formazione del personale docente e Dirigente, con particolare riguardo ai processi di autovalutazione delle scuole; formula proposte sul percorso di valutazione della Dirigenza Scolastica. Infine, essendo succeduto al precedente Centro Europeo dell’Educazione (CEDE), è l’ente nazionale di raccordo con le politiche europee sull’istruzione, alla cui attuazione partecipa mediante attività di studio e consulenza e predisposizione di strumenti finalizzati.
Contestualmente alla soppressione degli ex IRRE (Istituti Regionali per la Ricerca Educativa), con l. n. 296 del 2006 (art. 1, commi 610 e 611) è stata istituita l’Agenzia nazionale per lo sviluppo dell’autonomia scolastica (ANSAS), che è organo dell’amministrazione centrale (sebbene abbia la propria sede a Firenze), con finalità di attuazione piena dell’autonomia scolastica. La sua attività, in generale, è orientata a sostenere i processi di ricerca e innovazione delle istituzioni scolastiche e a favorirne l’integrazione con i contesti territoriali di riferimento308; inoltre, la sua attività è prevalentemente incentrata su ricerca e consulenza nelle materie pedagogico-didattiche. In
307 Sulla nozione di persona giuridica pubblica si rimanda alla sconfinata bibliografia, tra cui si segnalano: G. Miele, La
distinzione fra ente pubblico e privato, in Riv. Dir. Comm., 1942; A.M. Sandulli, Enti pubblici e enti privati di interesse pubblico, in Giust. Civ., 1958, I; M.S. Giannini, Lezioni di diritto amministrativo, Jandi Sapi, Roma, 1961; S. Cassese, Partecipazioni pubbliche ed enti di gestione, Edizioni di Comunità, Milano, 1962; V. Ottaviano, in Enc. del dir., XIV, v. Ente pubblico; V. Cerulli Irelli, “Ente pubblico”: problemi di identificazione e disciplina applicabile, in Ente Pubblico ed Enti Pubblici, a cura di V. Cerulli Irelli e G. Morbidelli, Giappichelli Editore, Torino, 1994; F. Galgano, Persone giuridiche, Zanichelli, Bologna, 2a ed., sub) art. 11; infine, ci si permette di rinviare al nostro A. Mastromatteo, Personalità giuridica pubblica, Persone giuridiche pubbliche, in Persona e Danno, a cura di P. Cendon (www.personaedanno.it), 2014.
308 Così, L. Flore, Autonomia e organizzazione del sistema scolastico italiano, in Costituzione e istruzione, cit., pp. 104-
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particolare, l’ANSAS eroga anche un servizio di formazione del personale docente delle scuole; di documentazione e sperimentazione; di promozione e supporto alle scuole per la partecipazione a iniziative internazionali e per l’organizzazione dell’educazione per gli adulti e della formazione tecnica superiore.